國家級承接產業轉移示范區是否推動了產業結構轉型升級？

陳 凡 周民良

一、引 言

自2010年中國開始設立國家級承接產業轉移示范區（以下簡稱“示范區”）以來，示范區一直承擔著推動產業結構轉型升級和中西部地區協調發展、創造中國經濟發展新動能的重任。截至2019年年底，中國先后批復設立10個示范區，范圍涵蓋中西部11個省區（直轄市）、38個市（區）。示范區在稅收、土地等方面實行政策優惠，一定程度上改善了區域要素配置、優化了區域發展稟賦狀況，提升了區域產業規模和層次，帶動了區域經濟增長。但示范區政策究竟是否推動了區域產業轉型升級，示范區內不同區域、不同等級城市之間區域產業轉型效應是否一致，還需要通過定量分析才能得出答案。

示范區實施的年限不長，目前圍繞示范區的相關研究還存在幾點不足：第一，學者們的研究較多的是聚焦于某一個示范區（如皖江城市帶承接產業轉移示范區），缺乏對全國10個示范區的整體研究。①高云、王云：《承接產業轉移對區域新型工業化的影響研究——以皖江城市帶為例》，《經濟論壇》2014年第4期。第二，現有研究中關注示范區的經濟增長、生態環境保護、金融發展、土地利用、政府政策等方面話題，鮮有探討示范區對產業轉型升級的作用。第三，已有的文獻多數以定性化的理論分析為主，缺乏定量化的精準討論②楊國才：《區際產業轉移的學術論爭、實踐流變與趨勢預判》﹒《江西社會科學》2014年第6期。。有鑒于此，本文擬從全國層面利用定量化手段檢驗示范區的承接產業轉型升級效應，并甄別示范區對不同區域、不同等級城市的差別效應。

二、理論分析與研究假設

（一）示范區對產業結構高級化的作用

建設示范區的目的是在不斷優化“存量產業”、大力發展“增量產業”的過程中來帶動區域產業結構轉型升級。產業結構轉型升級即產業結構高級化，是指產業由低級向高級狀態順序演進。①袁航、朱承亮：《西部大開發推動產業結構轉型升級了嗎》，《中國軟科學》2018 年第6期。具體來說：第一，按照梯度理論和反梯度理論，低梯度區域通過引進和承接優勢企業，形成產業聚合，推動產業的發展；低梯度地區可以改善技術區位條件，以技術突破、新興產業創新的方式引導區域技術水平提高和創新發展來帶動產業的高級化。示范區在承接產業轉移過程中，通過重新配置發展因子、帶動新興產業發展、推動科技創新，能夠顯著推動本土產業結構向高級化方向邁進。第二，現實經濟中，示范區產業升級效應顯著。一項好的政策能夠引導產業技術創新發展。示范區作為一種國家戰略，既能夠體現國家層面的戰略和資源的傾斜，又能夠發揮區域比較優勢。示范區政策能夠改善區域技術發展的軟件條件，從而讓示范區更有條件去吸引高技術、緊缺型人才聚集，吸引高新技術公司或產業安家落戶，從而加快信息、知識的外溢，帶動創新的積極性和主動性。同時，當區域持續改善管理、金融、科技等方面的服務，就有助于示范區對高技術產業的造血功能的形成，企業和產業在發展中“干中學”，形成良好的氛圍，從而推動區域產業結構高級化發展。

另一方面，示范區也存在阻礙產業轉移的因素。從理論層面看，“區域粘性”不可避免。在經濟不景氣或者特殊時期，原有產業轉出區域收緊對產業轉出的要求，留住原本那些有轉出需求而對示范區發展有益的企業，使得示范區吸收創新的發展資源來源被限制，其產業高級化受到限制。同時，示范區要推動產業結構高級化發展，需要發揮人才和創新的作用。目前示范區吸引高質量的人力資源的各種條件不成熟，對于高質量人才的吸引力不強，面對日趨激烈的人才競爭，示范區難以獲得充足的優質人才資源；即便吸引來了人才資源，相關軟件和硬件不齊全也限制了人才效用的發揮。示范區力圖通過引入創新企業來帶動區域發展，而在現有條件下，創新資源有限，示范區在市場上原本就難以獲得最為優勢的創新資源，吸引尖端創新企業聚集。能夠吸引的創新型企業大多是東部地區不那么具有比較優勢的企業，在這樣的情況下，吸引來的企業與示范區本地企業的技術差距不是特別大，對于示范區產業的整體改造和帶動能力整體有限，加之，有的示范區存在政策缺失、盲目招商引資、腐敗等問題，也限制了示范區產業結構高級化發展。

由此可見，示范區對區域產業結構高級化存在著拉動和抑制兩個方向的效應，根據現實觀察和已有研究成果②劉瑞明、趙仁杰：《國家高新區推動了地區經濟發展嗎——基于雙重差分方法的驗證》，《管理世界》2015年第8期。，示范區主要設置在中西部地區，推動區域創新要素聚集的程度不是那么高，創新效應難以顯現；加之人才和創新資源市場化程度越來越高，中西部地區難以在人才、技術上取得優勢地位，產業結構高級化趨勢就會打折扣，也就是示范區對產業結構高級化的抑制效應會比較大，甚至超過拉動效應的作用。

基于上述分析，提出以下假設：

假設1：示范區不會顯著提升產業結構高級化水平，甚至有可能抑制產業結構高級化。

（二）示范區對產業結構合理化的作用

產業結構合理化是指產業間協調發展和資源得到有效利用③李虹、鄒慶：《環境規制、資源稟賦與城市產業轉型型城市與非資源型城市的對比分析》，《經濟研究》2018年第11期。。從理論的視角來看，韋伯的區位理論認為，區域之間不同因子的地位變化時，區域可以通過重新配置因子，從而帶動區域優勢產業發展。邊際產業擴張論和產業生命周期論認為，各區域可以發揮比較優勢，優化發展格局。示范區利用自身優勢，改善區域發展的要素配置、資源稟賦狀況，吸引本地具有比較優勢的產業，豐富本地產業結構類型，推動產業結構合理化。從現實來說，示范區發展過程中仍然存在一些因素抑制產業結構合理化。根據粘性理論和發展陷阱論，示范區在發展過程中受到產業轉移粘性的影響，使得引入產業質量下降，不利于優化配置，難以與當地經濟協同發展；過度招商，全民招商，容易饑不擇食，盲目引入產業，形成產業結構的趨同，阻礙產業結構合理化。示范區盡管是一項國家政策，但國家支持力度不大，前期規劃設計中對于產業的互補性和協同性考慮較少，未能夠有效強化產業之間的專業化分工，使得產業之間協調力度不強，未能夠有效帶動產業結構合理化。

盡管示范區對區域產業結構合理化存在著拉動和抑制兩個方向的效應，然而相關的研究表明，①袁航、朱承亮：《國家高新區推動了中國產業結構轉型升級嗎》，《中國工業經濟》2018年第8期。示范區政策實施后，優化了資源配置，有效豐富了區域產業的層次和水平，使得示范區對產業結構合理化的拉動效應大于抑制效應。

基于以上理論分析，結合產業發展實踐，提出以下假設：

假設2：示范區會顯著帶動產業結構合理化發展。

三、模型選取與變量甄別

（一）模型選取

近年來，雙重差分法成為經濟學、管理學研究中一種重要方法，國內外學者紛紛使用雙重差分法評價政策效果。②劉瑞明、趙仁杰：《西部大開發：增長驅動還是政策陷阱——基于PSM_DID方法的研究》，《中國工業經濟》2015年第6期。相較于傳統的政策評估手段，其模型設置簡單，政策識別效果更加精準。本文主題是評價示范區的產業結構轉型升級效應，屬于政策效應研究范圍，故利用雙重差分法來識別示范區對產業結構轉型升級的效應。示范區作為一種探索性政策，為雙重差分法的應用提供了天然的“準自然實驗”。截至2019年年底，中國295個城市中有38個城市受到政策的沖擊，自然形成了處理組，另外257個城市沒有收到政策沖擊，因而形成對照組。設置示范區政策trans變量，變量屬于示范區則trans=1，否則令trans=0，這樣trans變量就能夠識別示范區政策沖擊的凈效應。選用雙向固定效應模型檢驗示范區政策對產業結構轉型升級的凈影響，模型設置如下：

（1）式中i代表地區，t代表時間，Upgrading-indit是被解釋變量，transit為示范區政策，Β1正負值反映示范區政策對區域產業結構轉型升級是推動還是抑制，大小反映示范區對于地區產業結構轉型升級影響的程度。

（二）變量甄別及數據描述

1.被解釋變量

本文主要衡量示范區政策對產業結構高級化和產業結構合理化的影響。產業結構高級化目前有很多測算方式，早期較多利用第二產業比重、第三產業比重、高新技術比重等單一指標衡量，然而使用這些指標可能會造成產業結構泡沫化，即數據失真。為了度量產業結構高級化的趨勢，一般利用克拉克定理衡量非農化產業比例，即第二產業與第三產業占比之和的變化，其適用于經濟增長的早期和工業化前期階段，隨著經濟服務化趨勢增強，其難以捕捉服務化趨勢變化。作為改進，有學者使用第三產業與第二產業產值之比度量。誠然這一比值度量了服務化趨勢，卻忽略了非農化發展趨勢。從中國產業發展格局來看，中國仍然存在著非農化和服務化雙重發展的格局，衡量產業結構高級化仍然要體現這種趨勢變化。為此，本文使用的測算公式為“第三產業產值/（第一產業產值+第二產業產值）”。原因在于：相比單純服務化的指標和非農化指標，這種測算方式既兼顧了非農化趨勢，也度量了服務化發展趨勢，有一定邊際意義。

對于產業結構合理化的測度，學界未形成統一的意見。本文遵照一些學者的做法，利用產業結構偏離度度量產業結構合理化，③干春暉等：《中國產業結構變遷對經濟增長和波動的影響》，《經濟研究》2011年第5期。其公式如下：

這里n=3。考慮到產業結構絕對數的符號是正號，為了保證后續分析中回歸符號的統一性和分析的便利性，將公式（2）中加入負號處理。結合韓永輝等的分析成果，④韓永輝等：《產業政策推動地方產業結構升級了嗎——基于發展型地方政府的理論解釋與實證檢驗》，《經濟研究》2017年第8期。穩健性分析中采用添加權重的偏離度替代，其利用公式（2）前面乘以產業份額得到。

2.解釋變量

本文核心解釋變量是示范區政策，使用虛擬變量trans，樣本城市受到示范區政策沖擊的當年及以后年度trans=1，否則trans=0，得到每個城市賦值。

考慮到其他因素對區域產業結構轉型升級的影響，本文引入控制變量，計算方式見陳凡、周民良文章。①陳凡、周民良：《國家級承接產業轉移示范區是否加劇了地區環境污染》，《山西財經大學學報》2019年第10期。

表1 主要變量及測算方式

本文采用2000-2016年全國295個城市面板數據研究國家級承接產業示范區對產業結構轉型升級的影響。對部分缺失值進行插值法處理，采用千分之一縮尾消除極端值。具體看，產業結構高級化指標最大值與最小值差別較大，表明指標之間分布較廣泛；均值大于中位數，體現整體分布偏右。產業結構合理化指標最大值接近于0，說明部分地區部分年份產業結構偏離小，接近于完全無偏離狀態。最大值與最小值相差較大，體現了變量分布廣泛；均值小于中位數，說明數據整體分布偏左一些。其他變量數值見表1。

四、實證檢驗與結果分析

（一）基準回歸模型檢驗

模型（1）和模型（3）分別代表不添加控制變量和添加控制變量情況下示范區對產業結構高級化影響回歸結果。其系數分別為-8.0223、-5.4586，方向為負且均在1%的顯著性水平下顯著，說明示范區未能夠有效聚集創新資源、人才、尖端技術，對區域管理、發展環境的優化有限，使得其未能夠帶動產業結構高級化，甚至由于區域發展粘性、各種體制機制限制，示范區對產業結構高級化產生了抑制作用，從而驗證了假設1。

表2 基準回歸結果

模型（2）和模型（4）回歸系數分別為13.4507、11.9219，方向為正且均在1%的顯著性水平下顯著，說明示范區作為國家戰略，通過國家層面制定詳細的發展目標并指明發展方向，加之配套的各種政策的激勵作用，改善了要素配置結構，有效地優化了資源配置，強化了產業和要素耦合度，從而有效促進了產業結構合理化，這就驗證了假設2。

控制變量表明：human、sav對Sup-ind回歸系數顯著為正；fdi、far及lnpgdp對Sup-ind抑制作用顯著；human、gov和lnpgdp顯著提升了Rat-ind水平。

（二）穩健性檢驗

雙重差分法的使用前提是隨機性和共同趨勢檢驗。本文選取一階差分作為被解釋變量，是否是國家級承接產業轉移示范區變量（treated）作為解釋變量，并選取控制變量，利用2009年數據進行OLS回歸，回歸系數不顯著，說明樣本是符合共同趨勢假設的。采用logit模型以treated作為被解釋變量，選取Sup-ind、Rat-ind為被解釋變量，加入控制變量參與回歸，Sup-ind、Rat-ind系數都不顯著，說明示范區政策在選取上是隨機的。

替換代理變量檢驗，考慮到原有解釋變量的代理變量可能存在選擇偏向性，因而使用服務化趨勢指標和添加權重偏離指標分別作為替代變量參與回歸，結論與基準回歸一致。

匹配檢驗，針對處理組少、對照組多的現實，采取傾向匹配得分法對處理組和控制組進行匹配，然后再利用基準模型回歸，結果驗證了基準回歸結論。

安慰劑檢驗，為了檢驗政策本身存在的一些未識別變量的影響，使用安慰劑檢驗。考慮到示范區批復設立前，各地通常推出一些預備政策，所以將示范區政策獲批時間分別向前推移2年、3年，回歸顯示其對產業結構高級化和產業結構合理化均沒有顯著影響，表明政策出臺前處理組和對照組不存在系統性偏差①因篇幅所限，穩健性具體回歸結果備索。。

（三）異質性檢驗

1. 區域異質性檢驗

根據區位理論的基本原理，不同地區發展區位因子配置上的不同會使得產業結構天然形成差別。中國幅員遼闊，不同地區的示范區對產業結構轉型升級的影響是否有差異，需要進一步檢驗區域異質性。按照中國國家統計局2011年6月公布的區域劃分標準，中國批復設立的10個示范區均分布在中西部地區。根據區域“是否是中部地區”，設置虛擬變量middle；“是否是西部地區”，設置虛擬變量west。利用虛擬變量middle、west與trans的交互項來識別不同區域的示范區對產業結構轉型升級的影響，結果見表3。

表3 示范區對產業升級績效區域差異檢驗

模型（1）和（3）中Β1系數-9.3573、-7.3018且在1%水平下顯著，表明中部示范區對產業結構高級化的影響顯著為負；模型（5）和（7）中Β1的系數不是顯著為負，表明西部示范區對產業結構高級化的影響不顯著。從系數看，西部示范區對產業結構高級化的抑制程度要小于中部地區。可能的原因是，中部地區和西部地區發展基礎不同，地緣不同以及考核壓力不同。第一，從發展基礎看，中部發展基礎上相對較好，由于存在體制機制限制和區域粘性，通過示范區政策引入產業不一定能夠改善區域技術水平，帶入新的管理經驗和人才資源，從而不利于中部示范區對產業結構轉型升級發揮實際效用。西部地區產業發展相對滯后，引入的一些產業與原有產業沖突不太大，一定程度上還能夠吸引一些創新、人才等資源，因而未對產業結構高級化產生顯著抑制作用。第二，從地緣上看，中部示范區地緣上接近東部，目前集中引入產業并未帶動技術革新、創新聚集，所以產生顯著抑制作用。西部地區地緣上遠于東部，對西部產業的影響存在著一個循序漸進的過程，因而對西部示范區影響不那么顯著。第三，從地方官員考核看，中部地區政府對示范區GDP考核壓力更大，為了示范區發展，更多考慮示范區體量擴展，忽視示范區質量提升，因而實行全民招商、處處招商，容易忽視創新產業、技術改造，使得示范區反而抑制產業結構轉型升級；相比之下，西部示范區還未到達中部地區那樣的發展壓力，從而未顯現出顯著的抑制效應。

模型（2）和（4）中Β1系數9.1541、9.0911且在10%水平下顯著，表明中部示范區對產業結構合理化的影響顯著為正；（6）和（8）中Β1系數17.2089、14.4640且在1%水平下顯著，表明西部示范區對產業結構合理化的影響顯著為正；且西部示范區的正向作用要更大。可能的原因在于，西部地區發展資源相對貧乏，引入新的產業和要素猶如雪中送炭，從而起到更大帶動作用。

以上結果意味著，示范區對產業結構轉型的影響存在一定門檻上限，西部示范區處于成長階段，因而顯現出對高級化的負向影響小、對合理化的推動作用更強；中部地區處于門檻前端，面臨著各種直接的矛盾和沖突，因而對產業結構轉型的效應不如西部示范區。

2. 城市等級異質性檢驗

根據梯度理論，不同地區面臨不同的發展梯度階段。由于各種體制機制以及歷史的原因，中國的城市在行政等級上存在著差別，行政級別高的城市具有更好的發展稟賦，故設立虛擬變量bingfu代表有稟賦城市，其賦值為1； wubingfu代表無稟賦城市，賦值為1，其他賦值0。采用bingfu和wubingfu與trans交乘項，衡量不同等級城市示范區對產業轉移升級的效應，結果見表4。

表4 不同等級城市示范區對產業轉型的凈效應差異檢驗

模型（1）和（3）、（5）和（7）分別為不加入控制變量和加入控制變量后，有稟賦示范區和無稟賦示范區對產業結構高級化影響的回歸結果。結果顯示，無稟賦示范區對產業結構高級化呈現出顯著的抑制作用，有稟賦示范區對產業結構高級化的抑制作用并不顯著，從系數來看，有稟賦示范區對產業結構高級化的抑制程度要小于無稟賦示范區。

模型（2）和（4）、（6）和（8）分別為不加入控制變量和加入控制變量后，有稟賦示范區和無稟賦示范區對產業結構合理化影響的回歸結果。結果顯示，有稟賦和無稟賦示范區均對產業結構合理化有顯著的促進作用，有稟賦示范區的促進作用更大。

上述結果的原因可能在于不同行政等級城市獲取資源的能力不同。有稟賦的城市相比沒有稟賦城市具有更強的政治資源，能夠獲得更多的政策和資源，從而一方面有助于引入好的發展技術、創新資源，另一方面有資源去完善服務體系，建立良好的制度體系，消除不良影響。相較之下，無稟賦示范區由于各種資源有限，其效應未優于有稟賦優勢示范區。這意味著，示范區對產業結構轉型的效應因稟賦不同而不同。對于無稟賦示范區，優化資源和稟賦支持十分必要。

五、結論與政策建議

本文的研究表明：第一，示范區一方面帶動了所在地產業結構的合理化，但另一方面顯著抑制了產業結構高級化，因此，示范區并未有效推動產業結構轉型升級，這一結論在嚴格的穩健性檢驗之下依然成立。第二，由于不同地區發展基礎、地緣因素、考核壓力等不同，相較于西部示范區，中部示范區更大程度地抑制了產業結構高級化，更少帶動產業結構合理化；第三，由于不同等級的城市獲取資源的能力不同，相較于無稟賦優勢示范區，有稟賦優勢示范區更小程度抑制產業結構高級化，因而更大程度帶動產業結構高級化發展。

鑒于總體而言，示范區并未顯著推動產業結構轉型升級，且對產業結構轉型升級的影響表現出復雜性，使得其通過產業結構轉型、帶動高質量發展面臨不確定性。為此，提出以下建議：

首先，加大力度培育示范區創新能力，帶動示范區創新產業聚集發展。為此要做到以下幾點：一是加大力度引入創新企業、創新產業。從發展的角度認識創新的重要意義，將創新產業作為示范區的重要考核指標來抓。二是兼容并蓄，通過自身投入和開放交流，提升本地技術水平。要加大技術投入力度，在中西部形成技術、品牌為核心的創新產品、創新市場；同時通過強化國內外創新合作，建立包容、開放的學習環境，在干中學，在分享開放的氛圍中優化自身發展。

其次，重視人才，大力發揮人力資源的關鍵作用。人才在示范區發展中的作用十分重要，要利用各種手段將人才引進來，擴大人才存量。地方政府要利用激勵政策，鼓勵和支持示范區引進新的人才；要從留住人才入手，讓人才能夠安心、放心地創新和發展，形成人才安、創新強的格局。同時，要加大教育投入，培養本土化的人才，特別是通曉本地實際、掌握發展前沿的人才，強化本地人才的帶動作用。

再次，通過因地制宜、分類指導，帶動示范區產業結構更加良性發展。對于中部示范區，一是要更加明確產業轉型方向和目標，產業引入要嚴格按照轉型方向發展，避免出現饑不擇食、盲目引入。二是要改進考核機制，將創新發展納入考核當中。不以GDP和示范區規模作為唯一指標，而要以示范區產業發展質量作為主要考核指標，從而優化示范區產業發展質量。對于西部示范區，要強化政策支持，將示范區做大和優化，推動示范區向更高的門檻邁進。

最后，要給予更多的資源和稟賦支持。示范區的發展更多還是有賴于優化整體稟賦。一方面應給予政策支持，改善硬件稟賦條件；另一方面應改善軟件稟賦條件。要在示范區打造有助于創新的氛圍，優化管理手段、管理制度；構建有助于創新的服務體系，形成良好的發展格局；從體制機制上，做到服務一條龍、人性化，真正服務于產業結構轉型升級。