黨內法規的社會團結功能探析

趙 豐

（武漢大學法學院，湖北 武漢 430072）

一、社會團結功能的思想源流

“社會團結”這一概念是由法國社會學家涂爾干（又譯為迪爾凱姆）首次明確提出的，他認為人類社會是一個有機的整體，在這之中的各類因素共同發揮著維護相對平衡的作用，而社會作為一個整體當然需要一套社會調節的系統以穩定社會團結。[1]該理論的架構恰恰處在社會學家孔德與斯賓塞的主張之間，孔德認為民主制度所依賴的社會本身并不具備自發形成社會團結所應有的價值觀念，因而社會團結的實現必須依靠一個開明的政府進行自上而下的管理，[2]而斯賓塞則主張個人應被允許不受制于集體的束縛和干預而自由去追求自身利益，這樣社會就可得到適度調節。[3]此兩種社會學理論，前者偏向權力集中主義，后者則趨向自由放任主義，而涂爾干則在這兩極中做了內部的取舍，即其既不同意斯賓塞所主張的個人逐利所顯現的社會團結，也不認同孔德所言的社會團結完全來自自上而下的權力機制以強加于市民社會，而是運用其創造的系統的社會學功能方法，將社會團結作了機械團結和有機團結的區分，并通過分析將此調節系統或說是中間組織期冀在職業群體肩上。值得肯定的是涂爾干的功能分析之法是在擺脫傳統的探索個人動機與目的的表面式方法和探索歷史起源和緣由的部分式方法的基礎上，強化了整體及功能分析，得出隨著分工結構的變化，社會將從機械的團結向有機的團結發展的結論。而身處改革時代的中國也正顯現著從機械團結向有機團結的轉變特征。[4]涂爾干也認同法律在兩種社會團結形式中具有不同的作用，同時認為在社會團結形式的轉化過程中法律也起著重要的作用。

沿著涂爾干社會團結的分析思路，除職業群體外我們還可以擴展社會團結功能實現的其他路徑，理由如下：第一，職業群體和職業道德具有局限性，涂爾干也已認識到這一點，因此又提出將職業道德與以個人道德主義為基礎的公民道德集中化，但這樣的方案并不能解決職業群體間職業倫理的沖突性和職業道德與社會團結應有價值觀念的不一致性，也并未在其理論基礎上尋求更多的路徑；第二，雖然其進行了整體及功能的考量以及對社會團結的變遷解析，但并未在社會結構進行特殊化處理的基礎上提出更多推測；第三，涂爾干提出法律發揮著維護社會團結的功能，但并未深刻認識到在現代社會道德式微下法律中心的可能性。而隨著現代社會法學的發達，將社會團結納入法學問題考量，日益受到西方學界的重視。[5]因此社區生活、社會組織[6]、法律等也成為學者們考慮的中間機制，因為尚未有確定一致的形態，因而在形式上具有實現社會團結功能的形態都應有被考慮的可能。所以考慮到如上因素，如果法律具有維護社會團結的功能，那么我國的黨內法規作為中國特色政黨制度的產物，其是否有作為中間機制的契合性，以及在前者契合的基礎上其社會團結功能的發揮又有哪些實現路徑和特色？這將成為我們需要進一步探究的內容。

二、黨內法規作為中間機制的契合性

上述局限性因素的存在則是去衡量另外的中間媒介的效果評價因素的組成部分，同時通過對涂爾干社會團結思路的梳理，我們可以發現其提出了這種中間機制的必要因素，雖然諸多是圍繞職業團體提出，但是其所提要求對中間機制來說也具有一定的普適性，這也在其他學者對中間機制的設想中得到印證。[7]所以，若剝離職業團體因素，我們可以發現其主要強調的內容有：第一，中間機制在利益上與個體利益具有相同價值取向，從而容易形成社會凝聚力，這反映出其價值一致性的考量；第二，該中間媒介具有法律權限且發揮著一定的政治功能，而社會學的任務就是尋找集體權威的建立方法以阻止社會中“集體悲哀”進入社會病態的高度，[1]這是對中間機制地位的考量；第三，社會團結的根源是社會內在的，而并非由外強加的，須具有一定的緩沖性，這是對中間機制緩沖性功能的考量；第四，這類中介組織類似于權威的官僚機構，其功能在于維持社會和諧，也是使群眾服從社會秩序基本要求的工具，這是對中間機制內容要求的考量。[8]歸納起來主要涵蓋四個層面，所以我們可以以其為標準去驗證黨內法規這種中間媒介在發揮社會團結功能上的契合性。

第一，在道德共同意識上具有一致性。作為執政黨，中國共產黨代表最廣大人民的根本利益而超越特定階層利益，決定了其執政道德的基本性質和方向，其始終把立黨為公、執政為民作為最核心的執政道德要求，體現出與人民道德內涵相一致的訴求。而黨章作為規范、指導全黨的綱領性文件，要求所有黨員和各級黨組織以黨章為根本活動準則，就決定了黨章在共產黨執政道德建設中具有的特殊重要地位。從黨章的修訂過程中我們可以發現，其變化的內容是與公民道德的價值取向的反映相一致的，是黨的主張和人民共同意志的統一。如經歷文革后的十二大明確規定了黨必須在憲法和法律范圍內活動，并第一次作出了黨禁止任何形式的個人崇拜，這與歷經內亂后人民渴求法治、禁止盲從的價值要求相適應，十四大第一次載明“黨堅持不懈地反對腐敗，加強黨風建設和廉政建設”與人民反對腐敗的價值相一致。十七大把科學發展觀寫入黨章，十八大增寫加強黨的純潔性建設等內容也都反映了不同時代下的價值要求，同時越來越多的黨內法規將反對鋪張浪費、反對享樂之風、反對形式主義等具有中華傳統美德的內容架構在行為規范之中，無疑與現時社會的道德共同意識形成強烈共鳴，這也將為黨內法規與社會道德共同意識的連接上提供更為直接和廣泛的示范效應，從而為社會團結功能的實現奠基。

第二，內容本身具有規范性和制度性。早在1978年，鄧小平在總結我國建國以來特別是文化大革命中黨的建設的經驗教訓時提出：“國要有國法，黨要有黨規黨法。”因此中國共產黨一直通過強化黨員黨章意識來教育和管理黨員，并嚴格執行黨的各項制度和紀律。[9]2003年頒布的《中國共產黨黨內監督條例》規定黨內監督的專門機關是各級紀律檢查委員會，其監督的重點對象是黨的各級領導機關和領導干部，這就從根本上使黨內權力關系得到規范，并形成了集體領導和分工負責、述職述廉民主、重要情況通報和報告、信訪處理、巡視、輿論監督、罷免或撤換、談話和誡勉、詢問和質詢等具有規模性的監督制度，形成宏大的監督網。[10]《黨員干部選拔任用條例》《黨政機關競爭上崗工作暫行規定》《黨政領導干部任職回避暫行規定》《公開選拔領導干部工作暫行規定》均直接規定了黨員干部的選拔任用條件與程序，其規范運行將直接影響乃至決定我國國家政權的基本運作。這些黨內法規的出臺和實施都在努力提高制度構建的科學性和權威性，實現用制度對權、事、人的全面管理，也逐步推進黨風廉政建設和反腐敗工作的制度化、規范化，以確保廣大黨員，尤其是黨員干部真正做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀。

第三，在國家與個人之間具有緩沖性。對于黨員來說，國家法是法，而黨內法規同樣是法，國家法是對黨員作為公民的底線要求，而黨內法規則是黨員作為一名合格黨員的基本要求。同時，黨內法規也是廣大人民群眾把握對黨員干部進行監督的具體標準，廣大群眾可以透過法規的標準來進一步了解并增進黨對黨員的具體要求，從而促使黨更好地去約束各級黨組織與黨員，這是防范黨員干部違法違紀現象發生的重要地帶。黨內法規所具有國家與個人之間的緩沖性是相對于一般法律所具有的一視同仁的普遍外在強制性來說的，因為一般法律就刑法而言所具有的普遍約束性更多是以壓制性為其核心，[11]而黨內法規則減少了平行條件下的對沖，在黨內法規范圍內對個人有著更深刻的警示作用，甚至具有監督上的填補效果。同時不容忽視的是我國的廣大黨員干部也是國家各機關的領導干部，在這層關系和契機上為廣大人民群眾通過黨內法規監督黨員干部，從而為實現監督國家機關干部提供了途徑，這也建構了監督下的社會共同意識，從而在反腐倡廉、反對鋪張浪費、反對形式主義、強調務實等共同道德價值觀念上產生更深層次的凝聚力，增持廣大人民群眾對黨的領導的信心，以此進一步實現社會團結。

第四，其地位具有一定的集體權威性。使用黨內法規一詞，客觀上就會讓人以法律標準去了解和審視黨章、黨紀及其他各類黨內規則要求，從而在一定程度上強化黨內法規的法律威嚴，增強其權威性。不僅如此，十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將黨內法規明確納入我國社會主義法治體系，并成為社會主義法治理念的內容。在此背景下，《中央宣傳部、司法部關于在公民中開展法治宣傳教育的第七個五年計劃》明確規定: “深入宣傳黨內法規，突出宣傳黨章，大力宣傳各項黨內法規”，也將黨內法規納入“七五”普法的內容之一。而黨內法規作為軟法納入普法體系，[12]無疑會在提升公民規則意識、積極地以主體性身份參加社會事務和國家管理、培養其尊重法律權威等方面發揮特殊作用。同時，中國共產黨作為我國的執政黨，其黨內法規的頒布與實施都將產生社會示范效應，其對法律的尊重與遵守和對黨員基本行為要求規范將直接引領整個社會尊法尚行的風尚，而黨員干部帶頭守法崇德也是引導全國人民踐行的關鍵。因此，黨內法規的集體權威性在其今后的完善和實踐中將會不斷地加強，其示范推廣效應也將會進一步得到提升。

綜上，我們可以從以上4個要素的衡量來認定黨內法規這種中間媒介在發揮社會團結功能上具有與中間機制高度的契合性，所以在此基礎上繼續探討其實現路徑也有較強的現實意義。事實上這種契合性的順利實現也離不開良好的具體路徑，而黨內法規在實現路徑上也因其特殊性具有區別于其他中間媒介的特色。

三、黨內法規之社會團結功能的實現路徑

因為涂爾干將社會團結功能的實現固化于“個體—職業群體—國家”的邏輯結構，因此針對 實現路徑，他提出，因為職業群體向相關成員提供了一種形式的集體生活，而這種集體生活中所形成的共同活動規則為成員們提供了一個較為積極的道德環境，正是通過此類集體生活中的密切聯系所凝聚出的整體感，使得成員們不得不依附于整體，去支持它并在行動時考慮它，這種超越個人及其所屬群體利益的對某類事物的依附正是道德活動產生的源泉。而其他學者創造性地提出的總體性的社會組織、社區生活、法律等中間機制的考量，均是在論證該中間機制所能創造整體道德環境而凝聚成員之間的社會團結的可能和現實途徑中形成的。[5-6，8]但黨內法規有其特殊屬性，其性質和內涵在學界也有不同界定學說，這反映出學界對其外延認識的差異。不過狹義上《中國共產黨黨內法規制定條例》第2條已經明確了黨內法規的界定，即“黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。”但從黨對黨內法規要求及使用的現狀來看，一個更廣義的黨內法規概念被廣泛和實際運用，即黨內法規是指黨內所有用以規范和保障黨的行為的法律或規范性文件，這也為黨內法規的社會團結功能的發揮奠定了充足的理論基礎。同時結合我國政治和社會環境來看，與如上理論途徑相比，黨內法規的實現路徑既有融入普遍社會群體生活的共性，又有其具體實現形式上的特殊性，總結起來主要表現有以下方面。

第一，黨員群體之間。作為擁有9000多萬黨員的第一大政黨，且在國家機關干部黨員身份率極高的情境下，黨員群體的團結性要求不僅是政治性要求，也是在道德式微的環境下[13]的社會性要求，因此“黨要管黨，從嚴治黨”的客觀需要愈發現實和迫切，也符合發展、培養和團結黨員的一致需求。而黨內法規作為所有黨員的行為規范和標準，其在熔鑄黨內團結中的重要性早已倍加凸顯。劉少奇就此曾作《黨規黨法的報告》，他指出，“黨是執行民族統一戰線的黨。要保證黨的團結與統一，除政治上思想上之統一外，條文上亦應規定法律上非團結不可，以避免個別人破壞黨的團結與統一。”所以黨的十八大以來，習近平總書記一直強調要求所有黨員干部“守紀律講規矩”，同時黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調依法執政“既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨”。[14]可以看出，黨內法規覆蓋了全體黨員，體現了黨的核心主張，在加強規范黨員和黨組織行為的同時，嵌入反腐倡廉等道德內核，并針對惡劣風氣和道德缺失有針對性地進行整治，以此保證黨的理想信念宗旨，從而實現全體黨員思想的一致性、純潔性和先進性要求，并在此基礎上，凝聚黨員的團結精神，進一步加強黨的自身建設。

第二，非黨員與黨員之間。黨內法規要求黨員應具備非黨員一般不具備的個人行為標準和思想道德境界，這也是黨在培養、評價和選拔黨員時一直堅持和關注的一項基本指標。而社會團結的要求則是社會群體間的道德價值的融合與凝聚，因此黨在普適化完善黨的價值觀的同時，強化了其價值觀的廣泛宣傳，同時將這種實踐要求以黨內規范的形式進一步具體化和固定化，使得理論與實踐更好地結合起來，助推了社會團結功能的實現。尤其是2013年5月9日出臺的《中共中央關于在全黨深入開展黨的群眾路線實踐教育活動的意見》，在全國范圍內推行黨員踐行群眾路線活動，成為融合過程的典范，這也將成為對黨員的長期要求，從而進一步加強非黨員與黨員之間的溝通，凝聚共識，逐漸形成社會團結的整體感。不過，要認清的是，我們不能僅僅視其為一種凝聚團結的活動形式，其更重要的是在程序層面構建切實完善人民當家作主這一根本制度的多樣途徑。

第三，人民與執政者之間。將社會團結鎖定在同一身份群體，還是涵蓋道德價值具有重合性的群體，是研究社會團結的又一話題。不過從功能的角度講，其可能更偏向效果的考察，即實質上是否產生了社會凝聚力并實現了社會團結。因此，在作為執政者的黨員與百姓間，在不以身份為團結前提的構建中，黨內法規也將成為社會團結的搭建途徑。一方面在我國的黨務實踐中，一些黨內法規的規范對象已延伸至公權力機關和公職人員，如2013年11月25日，中共中央、國務院印發的《黨政機關厲行節約反對浪費條例》第二條將條例的適用對象規定為黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關，以及工會、共青團、婦聯等人民團體和參照公務員法管理的事業單位；[15]另一方面，雖然上述主體的規范更應由國家法律來承擔，但其道德內容方面的規范卻反映出人民對此類延伸的內容具有普遍的訴求和共同道德的傳承，因此說在此層面上具有凝聚團結意識的價值基礎，這既是人民在道德層面充實了其監督的內容，又是人民學習與執政者踐行的道德準則。

第四，黨與其他政黨和社會組織之間。除了社會個體間的團結，社會組織、政黨間的團結也應屬社會團結的內涵范圍，尤其是在我國“共產黨執政，其他民主黨派參政”的政治模式下，政黨團結也是一種政治需要。但這種團結意涵應建立在道德價值的共性基礎之上，這就要求其在國家意志上或理念道德上尋求一致的價值追求。而黨內法規體系，尤其是黨章作為黨內法規的核心，是體現黨的價值和追求的重要規范，其在此構建或體現的與其他民主黨派協商尊重的民主精神，如黨章寫明堅持多黨合作的政治協商制度、建立健全民主監督決策、按照獨立自主完全平等原則處理同其他政黨的關系等是團結凝聚的價值基礎。同時其他黨內法規體系所規范的合格黨員的踐行標準也是其他社會組織尤其是其他民主黨派的學習典范，尤其是社會組織在政策制定、社會治理、公共服務上的作用愈發突出，其助力黨組織與其他社會組織以及社會組織之間的凝聚團結的功能與黨內規范所確立的道德價值要求愈發緊密結合。[16]

第五，各民族、階層、同胞之間。其實，在黨章中“團結”一詞的出現主要集中在以下幾處：一是中國共產黨維護和發展平等團結互助和諧的社會主義民族關系……實現各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展；二是中國共產黨同全國各族工人、農民、知識分子團結在一起，同各民主黨派、無黨派人士、各民族的愛國力量團結在一起……不斷加強全國人民包括香港、澳門特別行政區同胞、臺灣同胞和海外僑胞的團結；三是加強同發展中國家的團結與合作。顯示共產黨始終都以黨的團結統一為立足點，從團結的愿望出發達到團結的目的。[17]事實上伴隨著“公共領域”的繁盛，[18]民族、階層、同胞平等共融已經成為社會道德的共識，也已經植入絕大多數人的道德意識。因此在這一層面的社會團結力量顯得更為強大和突出，這也為國家的穩定團結打下了堅實的基礎。這與包含黨內規范在內的中間機制的氛圍強化有重要關系，隨著“中國夢”“民族偉大復興”等目標理想的提出、踐行和廣泛傳播，各民族、階層、同胞之間的團結將得到更深層次的強化。

四、完善路徑的幾點思考

“國家的治理實際上就是重建和維護社會團結，而現代治理的價值目標就是實現善治”。[19]因此在以黨內法規為一重要中間機制的體系下，其路徑的審視和完善既是黨內治理的一部分，又與本身社會團結功能的實現不可分離。而在考慮其契合性的同時，實現途徑的合理性考量也應成為關注的焦點。同時，現實情況下，以上路徑的實現情況也面臨挑戰。因此，本文主要從以下層面提出幾點思考以期完善黨內法規的社會團結功能。

第一，強化人民的主體性，擴大社會個體的參與。無論黨內法規通過何種路徑強化同一群體或跨類群體的社會團結性，最終是要回歸到凝聚人民的團結性這一落腳點，而如果人民的主體性被弱化、個體參與性消極化，那么修葺得再好的上層建筑都是末端改革，而不能真正實現人民的社會團結性，甚至產生反向效應。因此強化人民的主體性，讓人民感知當家作主的真實感，并通過黨內外渠道和有效保障機制擴大社會個體的積極參與是十分必要的，[20]這是強化人們對執政黨信任感的過程，也是引導樹立和形成積極的道德共識的重要過程。第二，中間機制的運行應在法治的基礎架構下展開。[21]任何中間機制的展開離開了法治的基礎，其凝聚的社會團結就難以得到有效長久的保障，這也是防止共同價值異變的重要手段。如當腐敗貪污盛行時，在百姓間會生成官員普遍腐敗的印象，這會破壞百姓間、執政者間、百姓與執政者間的團結精神，因此法治的保障應成為中間機制運行的重要基石，做到“出于”黨內法規又“入于”國家法律，把紀律和規矩擺在法律的面前，落實黨必須在憲法和法律的范圍內活動、黨員帶頭遵守國家憲法法律的要求。第三，黨內法規在樹立高標準的同時，兼具規范內容的普適性。在關乎人與人的社會關系上，黨內法規體現了愿望和期待的道德，是社會高標準的道德規范內容。但如果只有要求黨員先進性和純潔性的綱領性或宗旨性內容，那么一方面會缺失黨員先進性和純潔性的具體判斷標準，減弱黨內規范科學性，另一方面會因缺乏普適性內容而難以被非黨員關注和學習，缺少社會團結的價值基礎。因此，自黨的十八大以來一系列約束黨員尤其是黨員干部的具體行為規范和道德性準則頒布實施，逐步關注符合黨員功能需要的各種“小傳統”現象，[22]這為凈化黨內生活，引導社會尚廉尚儉風氣，形成社會團結道德價值基礎累積了堅實的基礎。第四，黨內法規指導下的實踐活動應更注重實際，形成常態以凝聚整體感。自群眾路線實踐教育活動實施以來，各地黨組織紛紛階段式地開展學習會和座談會等活動，并在網絡媒體和各大官媒網站上報道，但是其實際效果與社會團結性要求還是有差距的，因為社會團結性的實踐內容不僅要求一般形式的實際交往和充分交流，還要其交往形態具有常態性，并防范流于形式，這樣道德共同意識才能實現潛移默化的影響效果，其整體感才能被逐漸塑造。因此黨內法規指導下的實踐活動應以價值觀普世為導向，以加強聯系性為重要保障，切實做到思想交流常態化，從而有效實現該中間介質的社會團結功能。