以生態文明理念統領“多規合一”的戰略意蘊與實踐探索
——以寧夏為例

王叢霞

（中共寧夏回族自治區委黨校 寧夏 銀川 750021）

2017 年1 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《省級空間規劃試點方案》，提出在海南、寧夏試點基礎上，將吉林、浙江等7 個省份納入試點范圍，探索建立省級空間規劃體系，系統解決“規劃沖突”以及因“規劃沖突”引發的一系列資源短缺、交通擁堵、環境污染、生態惡化等問題。作為構建省級空間規劃體系的重要手段，“多規合一”指推動國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等多個規劃的相互融合、統一籌劃，合理解決現有諸項規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調等問題的規劃機制與體系。“多規合一”不能僅停留在“術”的層面，更應提高到“道”的高度。

一、“多規沖突”的原因分析

各種規劃的編制、實施基于相關主管部門的業務需求，規劃期限、關注重點、發展目標、技術標準、編制方法和編制手段并不一致，規劃之間彼此沖突、掣肘現象普遍存在。“多規沖突”是我國經濟社會發展到一定階段的特殊產物，其原因非常復雜。

（一）規劃體系龐雜與專項空間規劃缺失并存

“十二五”以來，寧夏已編和在編規劃是1300多項，僅賀蘭山東麓葡萄產業帶的規劃就有40 多個，規劃數量龐大，層次不清，體系不明，銜接性差。各類規劃大致可以分為五類：第一類是包括經濟社會發展規劃、產業規劃、主體功能區規劃在內的經濟社會發展類規劃；第二類是包括城鎮體系規劃、城市總體規劃、控制性詳細規劃、修建性詳細規劃在內的城鄉規劃；第三類是包括國土規劃、土地利用總體規劃、土地整治規劃、基本農田規劃在內的國土資源類規劃；第四類是包括交通規劃、電網規劃、綜合管廊規劃、水利規劃在內的基礎設施類規劃；第五類是包括環境功能區劃、林業規劃、生態紅線規劃、生態功能區劃在內的環境管控類規劃。但是，促進區域一體化發展的跨區域性規劃嚴重不足，產業布局規劃、市政基礎設施規劃、歷史文化街區保護等專項空間規劃缺乏。

（二）法律法規矛盾與規劃實施性差并存

據不完全統計，國家層面涉及規劃的法律法規超過60 余項，80%的規劃都是依據相關法規制定。例如，相關法律法規規定，國民經濟和社會發展規劃期限是5 年，土地利用總體規劃期限是15年，城鄉規劃期限則為20 年。規劃期限普遍存在差異，規劃范圍、規劃目標就很難一致。土地利用總體規劃、林業規劃、環境保護規劃的范圍基本實現了全域覆蓋，但城鄉規劃的范圍一般不覆蓋全域。由于規劃審查、論證和批準的全過程，基本上由一個部門完成，缺乏監督和約束，導致規劃的隨意性較強，大量規劃嚴重脫離實際，難以實施。據統計，在眾多規劃中，10%的規劃制定之后就束之高閣，只有不足20%的規劃能夠落地實施。在法律授權的范圍內，各部門、市縣各有一套規劃體系，大部分規劃都是自己編制、自己審查、自己執行、自己監督，規劃編制主體既是“裁判員”，又是“運動員”，造成規劃之間互不銜接，規劃的科學性難以保障，規劃實施自由度較大。在發展沖動和政績考核的影響下，地方領導隨意調整規劃，“領導一換，規劃就變”的現象較為普遍。

（三）規劃目標“先天不足”與規劃無序擴張并存

規劃各自為政，審批管理自成體系，不管是出發點還是落腳點都基于部門或行業的職責定位，導致規劃目標和規劃原則缺乏一致性和協調性。這種目標方面的“先天不足”為后期的“多規沖突”埋下了深深的隱患。國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃的指導思想過分強調經濟增長而忽略了對生態環境根基的有效保護。而生態環境保護規劃作為配套規劃，即使設立了環境規劃的約束性目標，但當經濟發展目標與環保目標發生沖突時，生態環境保護往往要讓位于經濟發展，致使生態環境問題難以得到根本解決。由于各級各類規劃缺乏統籌指導和約束框架，更難以對地方經濟社會發展形成統一的、科學的空間開發指引，致使地方發展目標導向模糊，土地資源錯配，無形中加劇和激化了地方經濟社會發展的資源供求矛盾。在土地財政帶來的巨大利益支配下，地方政府很少考慮人口資源環境承載能力，過高預期城市發展速度，大規模開展基礎設施建設，重視“畫格子”，忽視“填空子”。規劃淪為地方政府的獲利工具，爭取項目時，規劃是“敲門磚”，拒絕項目時，規劃是“擋箭牌”，不符合經濟發展意愿時，規劃又成為“絆腳石”。

二、以生態文明理念統領“多規合一”的戰略意蘊

習近平總書記在北京市規劃展覽館考察時曾強調：“考察一個城市首先看規劃，規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。”這是對現實之弊和問題要害的切中。“多規沖突”的問題亟需破解。“多規合一”是省級空間規劃體系構建的重要手段，表面上體現的是“怎么合”的問題，實質上是解決各種規劃的目標和原則與社會發展總目標和總原則協調一致的問題。而要解決這類問題，亟待確立具有“統領性”的規劃理念，并將其切實體現在各類規劃的制定和落實中。生態文明理念是馬克思主義生態觀在我國當代經濟社會發展實踐中的集中體現，是蘊涵豐富文化、道德、意識和價值等內容的觀念體系，具體體現為尊重自然、順應自然和保護自然的理念，具有明顯的基礎性、前提性、引導性和約束性等特征。以生態文明理念統領“多規合一”體系，既是對不同層面利益協調內在需求的回應，又是對于生態文明建設外部需求的順應。

（一）體現了前瞻性

《生態文明體制改革總體方案》明確提出，“構建以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系；推進市縣‘多規合一’，根據主體功能定位和省級空間規劃要求，劃定生產空間、生活空間、生態空間；整合目前各部門相關的各類空間規劃，編制統一的空間規劃，實現規劃全覆蓋”[1]，可以說，方案中提出的“多規合一”，為空間規劃改革進一步指明了道路和方向。基于生態文明理論和馬克思關于人的自由全面發展理論，結合“空間規劃”的實踐探索，“多規合一”推進的目標應體現階段性和漸進性，即發展成本的有效降低，包括歷史文化、自然遺產和環境資源在內的各類資源的優化配置，國家國土空間治理能力和效率的逐步提升，生態環境持續改善，人與自然的日趨和諧。所以，從前瞻性的視野來看，生態文明理念是實現中華民族永續發展和偉大復興的精神向導。以生態文明理念統領“多規合一”，把握住了人類社會發展的總體趨勢，有利于實現天人和諧的終極目標。

（二）體現了系統性

空間規劃是最高層次、最全面、最系統的規劃，它是所有規劃中的上位規劃。空間規劃主要是以行政邊界為規劃區界限，體現了三個“全”：第一，全空間。空間規劃具有全地域性，不僅涉及城鎮建設區域，還包含廣大農村地區，以及大量非建設用地。第二，全要素。空間規劃要考慮全地域范圍內土地、經濟、社會、生態等發展要素，實現空間發展與資源承載、產業驅動、基礎保障、生態保護的有機結合和系統性布局。第三，全方位。空間規劃是以物質空間利用為手段，從建設要素到非建設要素、從微觀到宏觀進行有機整合和系統規劃的新方法。在探索建立省級空間規劃體系之前，寧夏已編制了《寧夏空間發展戰略規劃》，明確了發展格局，解決了全區城鄉功能、產業發展、基礎設施、生態環境的總體布局問題。但是，規劃沒有落實到具體地塊上，操作起來亦缺乏具體標準。原因在于，《寧夏空間發展戰略規劃》隸屬于空間規劃，是比空間規劃低一個層次的規劃。編制“空間規劃”的目的，就是采用“多規合一”這一手段，理順規劃體系，統籌“多規”，達成共識，形成行政轄區范圍內“一本規劃”。當然，“空間規劃”并非通過“多規合一”取代其他所有規劃，而是要運用“多規合一”的協同工作方法，明確其他規劃在空間管制上“有所為有所不為”的內容和范圍。以生態文明理念統領“多規合一”，既是對規劃制定中由于生態文明理念的“空場”導致生態環境惡化問題持續“在場”的積極回應，也是對“新發展理念”的貫徹落實，更有利于將“綠水青山就是金山銀山”的綠色發展觀落到實處。

（三）體現了全局性

全面深化改革所要達到的目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。空間規劃改革既是生態文明建設的關鍵任務，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。一般來講，空間規劃分為三級，包括國家、省、市縣（設區的市空間規劃范圍為市轄區）層面。建立統一規范的空間規劃體系，不僅意味著規劃技術和編制方法的改變，更意味著規劃體制機制的深刻變革。空間規劃體系的構建既是實現新型城鎮化、落實“五位一體”總體布局的重要抓手，也是完善治理體系、提高治理能力的重要支撐。寧夏空間規劃改革試點，以理順規劃管理體制機制為主攻方向，以主體功能區規劃為基礎，以資源環境承載為上限，以控制線體系為依托，統籌經濟社會發展、城鄉建設、土地利用、生態環境保護和重大基礎設施等各類空間性規劃，將多個規劃科學合理地整合到一起，以“多規合一”劃定的建設用地規模、建設用地增長邊界、生態、基本農田、產業區塊和基礎設施空間走廊等“控制線”，作為產業發展、基礎設施建設和生態環境保護的紅線和底線，推進空間規劃體系創新和規劃管理體制改革，構建一體化、高效率的空間管控體系。所以，以生態文明理念統領“多規合一”，有利于解決空間發展的定位、方向、規模、布局等一系列問題；有利于實現空間治理和空間結構的優化，形成覆蓋全域的規劃文本和較高精度的規劃圖；有利于以利益協調為切入點，實現國家治理體系和治理能力現代化。

三、寧夏以生態文明理念統領“多規合一”的實踐探索

落實“多規合一”，建立空間規劃體系，是生態文明建設的重要內容，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要行動，是推動發展方式轉變的重要依托，是依法治國的重要實踐。2016 年7月，習近平總書記來寧夏視察時，要求寧夏“大膽探索，細化方案，敢于碰硬，爭取交出一份合格的答卷”。寧夏把編制空間規劃作為試點工作的基礎，針對規劃重疊沖突、不能落地實施等問題，按照“先布棋盤，再落棋子”的要求，在自治區試點的基礎上，同時在各地級市及平羅、中寧、涇源三個縣開展試點，以生態文明理念為統領，明確了改革試點的內容，重點完成了五項任務，探索出了“1234567”的空間規劃編制路徑和方法。

（一）明確了空間規劃（多規合一）改革試點的內容

試點之初，寧夏就明確了空間規劃（多規合一）改革試點的內容。其一，一個目標。即構建以空間治理和空間結構優化為主要內容，全區統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系。其二，兩項成果。即構建自治區空間規劃體系、創新自治區空間治理體系。其三，五項任務。一是科學編制空間規劃。明確發展戰略，劃定開發管制的界限和區域，統一技術標準，實現空間結構的優化。二是創新空間規劃編制的機制。政府發揮在空間規劃編制中間的指導作用，以資源環境承載能力的研究和評價作為規劃的基本依據，建立規劃編制批準的程序。三是搭建規劃管理信息平臺。做到分級管理，互聯互通；數據入庫，依規使用；加強維護，確保安全。四是優化空間規劃治理的體制機制。改革空間規劃的管理體制、建設項目審批體制、生態責任的審計及問責追責機制。五是探索完善空間規劃的政策法規。梳理現行規劃的法規，提出修改規劃的法律授權建議；明確空間規劃的法律地位，提出地方立法的建議；建立健全保障空間規劃執行的政策機制。

（二）探索出“1234567”空間規劃編制方法

一張藍圖，解決規劃矛盾問題。自治區確定以《寧夏空間發展戰略規劃》為引領，以主體功能區規劃為基礎，整合國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地規劃、環境規劃、林業規劃、水利規劃、交通等基礎設施規劃，編制空間規劃。在自治區空間規劃全域覆蓋的基礎上，在全區五個市、三個縣開展了空間規劃試點，根據行政事權劃分，形成各有側重、分級管控、銜接緊密，“有統有分”的空間規劃體系。兩個評價，解決底數不清問題。寧夏緊緊圍繞生態文明體制改革的總體要求，認真開展資源環境承載能力和空間開發適宜性評價（“雙評價”），進行了《產業和基礎設施布局》《土地、水資源和環境承載力》《人口、城鎮化與城鎮建設用地》等五個專題研究，通過基礎評價、專項評價和集成評價得出市縣預警等級，發表客觀實際情況，評價全域開發適宜性，并劃分等級。三區三線，解決管控邊界問題。以“雙評價”結果作為規劃編制的基礎和依據，按照生態優先的原則，首先劃定生態空間、生態紅線。根據“雙評價”結果及空間開發負面清單，結合地方實際情況和管理需求，劃定生態保護紅線、永久基本農田紅線和城鎮開發邊界三條線。按照上下聯動的原則，與市縣政府和部門多次對接核實，確定規模，消除矛盾，劃實邊界。四上四下，解決規劃落地問題。通過資源環境承載能力評價及空間開發適宜性評價結果相互校核；發展目標、指標分解相互校核；三區三線相互校核；基礎設施廊道、重大基礎設施布局相互校核，使自治區的發展目標、指標，三區三線的比例、界限、管控強度，與市縣的發展現狀、預期相互銜接。五個統一，解決規劃標準問題。自治區和市縣空間規劃按照“統一的編制標準、統一的編制期限、統一的技術路線、統一的基礎用圖、統一的坐標系統”編制。六項制度，解決規劃程序問題。自治區制定了《寧夏空間規劃編制技術指引》《寧夏空間規劃用地分類標準》《寧夏空間規劃用地強度指導意見》《寧夏空間規劃成果數據入庫標準》《空間規劃矛盾圖斑處理原則與方法》等六個規劃編制的制度性文件。在綜合各類空間性規劃用地分類的基礎上，新建了一套用地分類的標準，統一了空間性規劃成果的入庫標準。同時，通過空間調整、置換等方式化解用地沖突，確保地類規劃的唯一屬性。七個步驟，解決規劃方法問題。編制組織上突出協同性、聯動性，歸納總結了前期準備，資料收集；基礎評估，專題研究；綜合分析，確定戰略；協調差異，劃定底線；全域管控，構建格局；統籌要素，形成總圖；公眾參與，科學評議的“七步法”。目前規劃文本已經編制完成，高精度的“一張圖”已經基本完成了“三區三線”的劃定，正在按照疊入次序和規則，有機疊加基礎設施網絡、城鎮建設、鄉村發展、生態保護、產業布局、公共服務等空間要素，形成融發展與布局、開發與保護為一體的全區空間管控“一張藍圖”。

四、以生態文明理念為統領，確保寧夏空間規劃落實落地

省級空間規劃是一項系統、復雜、長遠的創新工作，不可能一蹴而就，兩年的時間寧夏基本完成了試點方案確定的任務，但離實現空間治理體系和治理能力的現代化還有一定差距。以生態文明統領“多規合一”的核心要義在于實現省級空間規劃體系的生態化轉型，促使經濟發展與環境退化相“脫鉤”、生態環境管理從“應急反應型”向“預防引導型”轉變。“多規合一”是一項系統工程，在規劃編制報批、執行落實、評估調整等環節，都應強化生態文明理念的啟迪、引領、指導作用。

（一）遵循理念方法，統籌協調好五大關系

必須遵循國土開發與承載能力相匹配、集聚開發與均衡發展相協調、分類保護與綜合整治相促進、資源節約與環境友好相統一的理念和方法。規劃頂層設計方面，協調好規劃期限的“長度”、空間尺度的“寬度”、規劃內容的“高度”之間的關系。規劃目標體系設計方面，協調好各類規劃所涉及的行業發展現狀、生態環境狀況、地方發展水平之間的關系[2]。將生態環境保護規劃融入“多規合一”體系方面，協調好生態環境保護規劃的相對獨立性特點與融貫性特點相結合的關系。規劃制定主體、規劃落實主體、規劃評估主體的生態意識培養方面，協調好人的主體性與自然的先在性之間的關系。法律制度保障方面，協調好國家立法與地方立法相配套、行政管理法規與專業技術規范相配套的關系。在空間規劃框架下謀劃園區整合、產業項目、基礎設施、社會事業、生態建設等中長期重大工程和項目。繼續深化違法建筑整治、城鄉環境治理專項行動，定樁定點落實生態紅線，逐步調出不符合生態空間管控要求的產業、基礎設施。嚴格落實生態補償機制、懲處問責機制、差異化考核等政策，壓實紅線管控責任，推動各市縣按照功能定位合理布局生產生活生態空間，逐步調整產業結構，實現錯位發展、協同發展、科學發展。

（二）創新制度機制，確保空間規劃見效落地

保障空間規劃可決策、可執行、可落地，必須構建行之有效的政策法規體系，創新制度機制。其一，完善地方的法律法規制度。試點工作涉及到行政體制改革、法律關系調整、制度機制建設等多個方面，需要頂層設計與基層創新的深度結合。可以運用民族區域自治地區的立法權，由自治區人大常委會制定相關法律法規，著重對寧夏空間規劃劃定的生態保護紅線、基本農田保護線和開發邊界等“六條控制線”，加強立法管控。其二，建立科學的利益補償機制。一方面，完善全國性跨區域生態補償機制。探索建立多元化補償機制，逐步加大對重點生態功能區的轉移支付力度，完善生態保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制；另一方面，制定橫向生態補償機制辦法。以地方補償為主，中央財政給予支持。開展涇河水跨地區生態補償試點，在黃河流域水環境敏感地區探索開展流域生態補償試點。特別是對不能開發建設的重點生態功能區和貧困地區要加大補貼力度，爭取中央財政轉移支付的支持，探索建立地區間生態環境橫向援助機制。在利益補償上，設立自治區專項補助資金，對空間規劃（多規合一）改革試點落實好的市縣予以補貼支持。其三，建立合理的差異化考核機制。依照空間規劃確定的空間布局、功能分區和產業定位，結合各地實際，制定差異化的經濟增長、民生改善、招商引資、生態建設等考核指標，設定各有側重、目標導向明確的考核體系，建立符合寧夏實際的差異化考核機制，科學調整自治區效能目標考核體系，引導各市縣錯位發展、分工協作。通過對各市縣進行差異化的績效考核，逐步形成橫向錯位發展、縱向分工協作的發展格局。建立涵蓋自治區、市、縣三級考核體系的績效考評平臺，借助信息化手段，提升考核的便捷性、客觀性和公平性。其四，建立問責查處機制。強化黨委對空間規劃的重要領導，充分發揮黨委領導經濟社會發展的重要作用，發揮黨委的主體責任、政府的落實責任、監督部門的懲處責任，層層壓責，人人擔責，確保空間規劃落地生根。強化對“一把手”的監督約束，嚴防“一把手”以權干涉規劃、以權壓法。建立自上而下的問責機制，設定問責情形、問責形式、問責程序、問責實施等，制定出臺問責辦法，形成強有力的問責追責震懾。總之，完善政策法規體系，創新制度機制,有利于加快推進空間規劃成果的制度化、法制化和長效化，確保“多規合一”的落地落實落細，實現“一張藍圖繪到底，一個規劃管到底”的目標。