中國農村中長期改革與發展戰略決策的八個新問題
——與黃少安先生商榷及討論拓展

李含琳

（中共甘肅省委黨校〈甘肅行政學院〉 甘肅 蘭州 730070）

從1978 年到2018 年，中國農村改革與發展已經過了整整40 年，在過去的40 年當中，單純就經濟改革與發展戰略決策與實踐效果來說，已經取得了世界注目的成就，中國農村整體上已經進入現代化市場經濟時代，產業化水平和外向經營能力，相比過去有很大提高。根據黨的十八屆三中全會和十九大關于農村改革與發展的基本精神，我們認為，未來中國農村經濟體制和發展戰略將面臨八大新的難題。本文試就這些問題做些討論，以期能夠引起人們關注，并且與黃少安先生就某些觀點進行商榷。

一、農地誰掌？農民土地所有權的實現方式的多樣化

（一）主線是土地所有權和土地管理體制，不是發展戰略和政策。中國40 年改革開放的主線到底是什么？根據市場經濟制度理論，必然是生產資料所有權的安排問題。關于所有權的重要性和它應該包括的基本要素，在斯大林的生產資料所有權“三個層次”的理論中表述得再清楚不過，在理論上不需要贅述。關于所有權的改革，放到中國40年改革開放的大環境中去，也有大量現實的做法和結果。比如，大量國有企業被私人買斷，許多國有企業被民營企業兼并，不少國有企業與外資合作合營，大量事業單位徹底企業化等。對于這個關鍵問題，黃少安先生的研究成果和主張最具有代表性[1]，他的研究思路和論述內容非常多，篇幅也很大，基本是圍繞農村發展戰略、農村建設、農村政策、承包制展開的，沒有深刻思考土地所有權和土地經營制度改革問題，基本上是研究農村工作，不是研究農村基本經濟制度改革。

（二）農民土地所有權的法律規范“矛盾”。在中國，農村的基本經濟制度應該是土地所有權，而土地所有權的歸屬和界定屬于法律范疇，目前我國的相關法律對于農村土地所有權的界定明顯存在規范不一致的矛盾。比如，中華人民共和國憲法（以下簡稱《憲法》）規定，中國土地實行公有制，分為“國家所有，即全民所有”和農村“集體土地所有”兩種形式，農村“宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。土地所有人在法律規定的范圍內占有、使用和處分土地，并擁有從土地上獲得利益的權利。而《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第八條規定：“城市市區的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，都屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有?！鞭r民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。很明顯，《憲法》的規定是“集體所有制”，而《土地管理法》規定卻是“農民集體所有”?！稇椃ā窂娬{集體的共有權利，而《土地管理法》則強調農民和集體共同占有土地所有權。所謂“農民集體所有”大致包含四個層次的意義：一是土地的最終所有者是農民；二是農民不能單個占有土地，農民必須以集體的方式或者說是“集合”的方式占有土地所有權；三是土地所有權和其他權利的處置必須經過農民集體討論和同意；四是農民的這些土地權利在平時是由集體作為“法人代表”來行使的，而集體的行政長官村支書和村長在土地處置上是傾向于農民利益，還是傾向于鄉長和縣長，那就是個未知數。由此可見，對于現行中國農村土地基本經濟制度的法律界定，《憲法》明確強調集體性質的公有制，而《土地管理法》則強調農民也有權力參與土地經營制度和經營方式的變遷，也就是產權意義上的“處置”。

（三）中國實行土地經營制度的可行性。黃少安認為在我國實行土地私有制根本不行，主要原因是：“如果因為土地私有化而導致政治體制不穩定，那么中國可能陷入政治、經濟和社會的不穩定，社會亂了、經濟垮了，中國可能真的落入中等收入陷阱?！秉S少安又認為，如果實行土地私有制，就會導致農民利益的崩潰，“誰還能保護農民的土地權益?誰的利益還能得到保護？農民和其他老百姓還有多少利益需要保護”[1]。這些認識概括起來包括三個層次的問題：一是對土地私有制的價值判斷問題。其實，在目前全世界實行市場經濟體制的國家中，基本上都是實行土地私有制，個別國家對部分土地實行公有制；二是土地私有制是影響農村發展資源流動的主要因素，但是，不是影響農村發展兩極分化的唯一因素，還有其他許多重要因素；三是在我國農村的許多地方，也許正是因為土地所有權沒有在根本上加以解決，所以，農民對耕地、荒地、林地、水面的投入也就有了一定的顧慮。從1984 年到現在，中國那么多的國有企業被民營企業和外資企業兼并或者收購了，不但搞活了市場和盤活了資產，而且加快了中國企業走向世界的速度，民營企業和民有資產運作成為推動經濟發展的主要動力之一。在市場經濟體制條件下，城鄉個人和企業利益的得失，首先是市場競爭問題，是成本和效率的競爭關系，我國之所以不實行土地私有制，原因有三個：一是我國人多地少，如果實行土地所有制，農村土地資源的市場流動就會加快，土地所有權變動有可能成為促進農民資源流失的主要因素。二是正是由于第一個原因，我國實行土地經營制度改革，基本所有權制度不變化，而經營制度可能多樣化，由此作為提高土地經營效率的主要措施，70 年中國農村土地改革的核心就是土地經營制度改革，而不是所有權改革。三是“土地財政”問題。根據統計，自2011 年至2018 年，全國土地出讓收入分別為33166 億元、28422 億元、41250 億元、42940 億元、32547 億元、37457 億元、52059 億元和65096 億元。2018 年的土地出讓收入，約為同期地方一般公共預算的66.48%，而2017 年的比例為56.9%[2]。從2018 年的土地依賴度排名來看，浙江省為1.12，江西省為0.96，安徽省為0.90[3]。在土地出讓收入中，約有40%左右是直接從農村土地征用和出租中得來的，而實際上，所謂的“城市國有土地”中，大多數土地資源也是往年通過征用農村土地得來的。由此看來，把土地經營權徹底交給農戶，不是土地私有化，而是土地經營制度的中國式創新，是為了建立中國特色的農村土地產權制度、經營制度和管理制度。

（四）現有的農村土地經營制度改革舉措，無法從根本上解決農村經濟的微觀經濟基礎的創新問題，需要進行修正。從1978 年到2019 年，中國農村圍繞土地經營制度所進行的改革主要包括：耕地小承包、耕地大承包、“雙層經營”“三權分置”等。關于這部分改革，柯炳生先生的概述比較客觀，他說道：“總體來看，土地制度、市場制度、農業稅收與補貼制度、就業制度構成了農業農村改革的主要內容。”[4]黃少安先生也把耕地承包權叫做“準土地所有權”或“準股權”[5]。從現實情況來看，不管農村實行什么樣的土地政策和經營方式，這中間的關鍵問題，是農民與土地經營權的法律認定和市場實現方式的多樣化。黃少安等許多經濟學家們在討論這個問題的時候，都在前提條件之下，把農村土地的所有權全部歸于“集體”，而忽視了農民也有“部分”所有權這個中國土地法已經明確規定了的事情，把農民“開除”在土地所有者之外，這樣一來，許多問題就無法再做深入的討論了。也就是說，當前和將來中國農村土地制度改革的主要問題有：一是堅持基本土地所有權制度不變化，在經營制度上繼續進行創新改革，核心是經營方式的多樣化；二是一定要重視農民所有權的實現問題，不宜把土地處置看作是農村集體的“唯一”權力；三是要在土地經營方式創新上探索新的途徑和渠道，使得土地經營權流動更加規范和高效。

二、農民誰當？中國農民結構必將多元化

（一）問題的針對性?，F在討論這個問題的現實必要性在于：一是農村大部分中青年勞動力已經變成“農民工”，全國有2.53 億，約占農村現有勞動力資源的50%以上，這是市場機制條件下利益驅動機制作用的必然結果；二是新生代“農民工”中愿意回農村務農的比重很低；三是在農村現有的讀初中和高中的學生中，立志愿意務農的比重也很低；四是部分地區已經出現農村人口向城鎮的過度遷移。由此導致部分地區農村勞動力供給出現緊張。討論中國將來農民誰當，有現實意義。

（二）農民結構已經多元化。2018 年我國人均GDP 已經接近10000 美元，這是經濟基礎，在此條件下，中國農民的結構必將出現許多新的變化。也就是說，中國農民的結構已經出現明顯的非農民化現象，主要表現有：一是中央文件明確提出，要“鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式”[6]；企業資本開始代替部分農村農民；二是家庭農場取代農戶生產方式。到2018 年全國家庭農場數量已超過87.7 萬戶，其中，有相當部分是城市人創辦的[7]；三是部分城市勞動力向農業轉移，甚至到農村給農業大戶打工；四是西部農民工到東部給農業大戶打工。這些結構性變化已經形成動態趨勢。

（三）促進農民結構進一步多元化和規范化發展。2013 年11 月9 日至12 日在北京召開黨的十八大屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，農村現代化建設的戰略重點是“兩個新”，即新型農業經營主體和新型職業農民。經營主體就是指企業，新型職業農民就是指符合企業發展需要的職業化農民。中國將來的農民隊伍形成，一方面要靠改造提升傳統農民，另一方面要靠其他領域勞動力的轉移和分化，轉移的越多，結構越復雜，也許中國農民的素質會更高。

三、農業誰干？公司制改造已經勢在必行

（一）對中國農村經營方式改革形勢的判斷要客觀準確。許多經濟學家對中國農村經營方式改革形勢的判斷是不準確的，說農村改革取得了重大突破是不現實的。之所以這樣說，基本理由有：一是判斷前提要準確，這個前提就是市場農業、市場體制、市場運行；二是判斷標準要準確，這個標準就是企業，企業才是市場農業最有資格的經營方式，要看目前農村的企業成長狀態如何；三是判斷依據要準確，這個依據就是法律，即農業經營方式的合法性。從這些認識出發，綜合分析改革開放40 年中國農村經營方式的變遷過程，就會自然發現，農村改革不管采取什么樣的政策和措施，都沒有解決農民生產方式的合法性、企業化問題。在城鎮創辦任何性質的經營單位，都要辦許多證件，而農村這方面到目前也沒有明確政策要求，只對農民合作社、家庭農場等有基本的登記要求。市場經濟的經營活動應該是以企業為主體而開展的市場性質的所有經營活動，包括主體產權、主體生產、主體加工、主體經營和主體承擔風險，而不是所謂的農民和農戶，農民和農戶其實都是社會學概念。

（二）企業做農業是必然的選擇。從未來中國現代化工業化外向化農業發展的大趨勢來看，只有企業才是做農業的最佳主體，農村企業真正發展起來了，農村市場農業的經營方式才可以說是真正的現代化了。從這個意義上進一步思考，中國農村40 年的改革開放，就存在一個明顯的制度創新短板，即如何培育和發展農村的企業，通過企業發展促進農業產業化。中國農村改革40 年很少考慮如何改革農業生產以農戶為主的格局的問題，因此我們可以說，中國農業現代化到目前為止，仍然是在小農經濟的基礎上進行的。雖然在國家的政策中曾經提出過諸如適度規?；⒔Y構調整、支持農業大戶、培育產業優勢等，但是，一直沒有明確將“農業企業”作為重大戰略去研究和思考。黨的十九大報告指出：“建設現代化經濟體系，必須把發展經濟的著力點放在實體經濟上，把提高供給體系質量作為主攻方向，顯著增強我國經濟質量優勢。”中央的政策導向非常明確，可是我們的部分經濟學家卻在許多重大戰略問題的把握上忽視企業問題，企業戰略才是農村經濟發展的關鍵。

（三）土地所有權是農村專業經營公司形成的制度基礎。主張農民土地所有權，或者農戶土地所有權，就是主張在土地制度得到創新的條件下，才能夠真正實現土地資源的市場流轉和高效配置，才能夠支持農村大中型專業經營公司的生成。如果土地所有權不明確，集體和農戶雙方都有所有權，都有處置權利，就完全有可能形成在計劃經濟時代國有企業中所存在的“公有制空置”的狀態，誰都所有但是誰都不負責，誰都不認真管理的局面。不僅如此，土地所有權和產權不明確，在很大程度上也會影響投資者的風險預期，30 年的耕地承包權不足以保證大規模投資的風險預期。所以，打造農業企業必須與土地制度創新結合起來進行。在西方國家中，農業企業最典型的方式就是家庭農場，國家對于這些農場的管理政策和法律與城市企業是相同的，而且農場的規模很大。比如，美國、加拿大和澳大利亞的農場基本都屬于大型家庭農場，法國等歐洲國家的屬于中型家庭農場，日本屬于小型家庭農場。在美國，占農場總數的25%的大農場生產了全國農產品總量的85%。美國有約1.6 億公頃耕地，有約200 多萬個家庭農場，平均擁有80 公頃耕地。

（四）打造中國特色農業企業的發展路徑。要從目前中國農村的現實條件出發，對策選擇可以考慮：一是堅持用法律規范企業打造的全過程，不論是改造傳統農戶，還是創辦新型農村企業，都要與城市相同，不能搞成兩種法律規范，城鄉企業法律規范實現一體化；二是改造提升農戶方式，單獨農戶或者農戶合作，都要以企業改造為主要目標，家庭農場實質上就是家庭企業；三是將現有的農民專業合作社改造成真正的企業，實行規范的企業化管理；四是通過招商引資由城鎮工商資本在農村直接創辦高水平企業，帶動農業主要發展要素的流動和配置；五是在發展條件比較優越的地區，還可以考慮開展FDI 業務，比如出口農業區、出口農產品生產基地、出口農產品加工工業園等。

四、農創誰做？構建城鄉一體化創新體系

（一）創新發展農村和農業是大短板。從2012年到現在，中央一再強調創新發展的重要性，但是，由于多方面的原因，農村創新發展難度越來越大。主要原因有：一是中國農民的整體文化素質、科技素質比較低，大多數農民不適應高水平的科技化農業生產方式；二是農村企業特別是農村科技企業成長非常慢，也非常少，現有企業基礎不足以支撐農村創新發展；三是農村科技大多數屬于科普農業、運用農業，原創性技術比重非常低；四是由于“三農問題”的長期存在，農村創新發展必須通過建立“反哺機制”才能夠實現；五是在國家長期的扶貧扶農政策中，缺乏扶持農村企業特別是科技企業的內容。

（二）農村和農業科技創新的戰略重點選擇。從客觀需要出發，小康農村建設需要創新，農業產業化需要創新，農村和農業的各個方面都需要創新，但是，由廣大的農民來做創新顯然不現實?？紤]到中國大多數農村的經濟基礎和客觀條件，農村創新的主體應該集中到這樣幾個方面：一是農村人才開發領域特別是農村實用人才開發，圍繞農村人才開發，所有支持農村教育、農民培訓和人才培養的政策和措施，都可以歸于創新方面，享受創新政策的待遇；二是農業科技創新要把運用型、普及型和試驗型技術作為重點，重在提高農村和農業運用先進技術的能力；三是扶持農村科技企業發展，國家應該對農村科技企業有專門的研究，有專門的政策，可以考慮在中國西部等地區實施農村科技企業培育工程。

（三）構建城鄉一體化創新體系。城市的創新可以由大學的研究機構、私人科技企業、政府科技企業去做，世界上大多數國家的科技創新組織也都是這樣的“三套車”。但是，這三者之間不能夠是平均化的，實行無差別政策，而要以民營科技企業為主體，這是因為在科技“三套車”中的前兩個基本上都屬于民營化的，應以私人科技企業為主體模式。這僅僅是問題的一個方面，從城鄉關系的角度看，在目前中國農村，要建立這樣的模式可行性比較小，農村只能做科技創新發展的“配角”，不可能做科技創新的“主角”。所以，建立農村創新體系不可能完全由農民去做，而需要將城鄉一體化作為主要目標，以“反哺機制”和扶持政策為主要的戰略內容，由城市、工業和政府對農村進行幫助，利用各種機會和政策，扶持農村創新工程的建設。同時，要把培育和扶持農村實用人才作為促進農村科技創新的主要措施，農村實用人才培養再加上“創新援助”，就構成新時代中國農村創新的基本格局。

五、農產誰銷？建立全新的農產品直銷體系

（一）中國農業的市場短板。在過去的40 年中，我們沒有做好農產品流通體制改革的工作，放任流通組織的多樣化、多層次和多環節發展，結果很糟糕。一是流通環節多。大部分農產品銷售機制是“農戶—二道販子—大批發商—小批發商—消費者”，我國中小城市70%以上的農產品就是通過這種交易模式才能到消費者手中，尤其是在大城市和特大城市中這一比例甚至超過80%，農產品的銷售渠道很長，中間環節很多。二是農民受益少。農產品從產地到餐桌流通環節多，導致農產品“地頭價”與市場零售價之間存在很大的差距，有時候“廚房價”是產地價的十多倍。通過選樣分析，以蔬菜為例，農民一般只能得到零售價格30%左右的收入，而直銷方式可以得到50%左右。水果產品直接運銷的農民可以得到農產品價格70%左右的收入，而批零市場運銷方式只能得到40%左右。三是物流成本高。我國現行農產品大多采取批零市場的運銷摸式，由于中間環節多，其交易成本也很高。根據有關調查統計和估算，目前我國農產品從生產到最終消費的整個過程中，生產成本僅占30%～40%，流通費用（物流成本）占50%～60%，流通環節在總利潤分配中占比高達60%～70%，農民創造的價值大部分被流通環節所“侵蝕”。

（二）對問題的歸納和拓展。通過以上情況和數據分析，我們會發現一個問題，城市與農村、工業與農業、國內與國外，不可能完全用一種改革思路、政策和模式。在過去的40 年中，為了扶持農業發展和增加農民收入，國家采取了大量照顧性、補貼性、鼓勵性和資助性的政策，這些政策可能在短時期內對增加農民收入有幫助，但是，在長期動態過程中就完全有可能失效或者部分失效，因為起反作用的因素太多太強，超過了國家政策的力度，農產品多環節流通就是其中最重要的一個形式。我們經常想這樣的問題：是增加農民收入重要？還是回歸農民收入重要？上述的事實和數據證明，中國農民收入低的一個重要原因，是農產品流通領域將大部分農民收入給轉移走了。所以，反思過去的改革，重新把握形勢，選擇合適的農產品流通模式，是今后農村流通體制改革的大問題。

（三）發達國家的基本經驗和借鑒價值。發達國家基本沒有農產品流通環節，大多數國家采取直銷模式。在美國有近80%的農產品是從產地通過配送中心直接到達各地的連鎖超市，同時采用條形碼追蹤技術，建立農產品質量安全追溯系統，配合直銷也發展了大量裝卸公司、運輸公司、加工和分類配送中心以及銀行結算體系等。在日本大約有一萬多家的農產品直銷店，這些直銷店對加入供貨的農戶采取會員制，每個直銷店有幾百到一千左右的會員。在農產品銷售上，農戶自行包裝、自由定價、委托直銷店代銷，直銷店按銷售額收取一定的手續費。直銷店對產品進行品質安全檢驗，并且各農戶的產品上印有生產人姓名、電話，以加強農戶對產品質量把關的責任心。在歐元區國家，以家庭為基礎，由若干個家庭組合建立消費者合作社。消費者合作社以“共同購買”的形式運作，與指定生產者合作，定期訂購糧食、蔬菜等生活產品，產品運到合作社后，合作社再把產品直接送往各消費者。消費者合作社會員可直接把消費訴求反映給農戶，使農戶更好地把握市場信息，按市場需求進行生產。

（四）打造中國特色的農產品直銷體系。一是打造直銷基地。加快土地流轉，嚴格標準控制，保證有機綠色，實施規模生產。二是培育新型經營主體。公司制的農產品生產和經營組織，可以按照市場規則配置合作社內部的各個農戶的資源，合理配置生產、管理、加工、流通、技術等要素。三是直銷通道建設。在直銷模式中，農產品怎么進城？怎樣才能快速從產地到餐桌？可以采取多種方式解決。四是城市直銷點建設。如社區直銷點、學校直銷點、企業直銷點、超市直銷點等。五是組建合作社聯盟。這樣以來，農民就有能力做更針對大城市、遠距離、大批量的銷售甚至出口業務。六是政府政策扶持。政府在促進土地流轉、合作社向公司轉型、標準化生產、城市直銷點建設，乃至農產品出口上，給予必要的投入、稅收和補貼手段；圍繞直銷農業加強農用水利、土地整治、道路交通、流通設施、通訊信息等基礎設施建設，打造現代物流配送平臺，提高生鮮農產品物流效率。

六、農市誰調？建立“政府+市場+企業”三位一體運管機制

（一）調節農村經濟發展運行的重要性。經過40 年的改革開放歷程，中國農村經濟基本納入市場農業的軌道，農村市場體系建設基本完成，農村市場經濟運行已經構成中國市場乃至世界農產品市場的重要部分。但是，由于多種原因，特別是農村經濟運行調控體系建設的滯后，某些宏觀調節措施失效，使得中國農村經濟的發展出現某些問題，尤其是供給側問題比較嚴重。根據調查和數據分析，中國農業產值目前已經占全世界的26%，但是，中國農產品的大部分不符合出口標準；中國大多數農民不會做市場預測，只是根據習慣和傳統安排生產；政府對農村經濟的調節存在目標不準確和行政命令的問題；產業結構安排與區劃的行政色彩比較濃厚；產業和產品的地方性嚴重，圍繞出口做標準化不夠等等。這些情況的存在，急需通過創新農村市場經濟的調控體系來解決。

（二）農村經濟發展調節重點調什么。根據中國農村經濟的現狀和特點，當前和今后的運行調控要圍繞以下重點來展開：一是調思路。根據黨的十九大報告關于建立“產業、生產和經營”三大體系的精神，建立既適合中國國情又能推動中國農業全面參與國際農產品市場競爭的調控體系。二是調結構。要根據國際農產品市場的需求結構變化，來安排我國農業的產業結構、產品結構、技術結構和加工業，控制和降低低質低效的傳統農業，提高高新技術農業的產業比重，增強出口能力。三是調產能。政府扶持發展農村信息產業，支持農村經濟研究部門開展農產品市場預期分析，隨時向全社會公布市場行情，化解產能過剩。四是調標準。盡量減少地方標準，增加國家標準和國際標準的評價分量，提高出口農產品的達標比重。五是調手段。支持農村科技企業和科普技術推廣，支持連片作業。六是調經營。通過創辦和改造農村微觀經濟基礎，形成以大中型企業為主體的農產品市場經營體系。

（三）創新農村經濟發展的指標和評價體系。在過去的40 年當中，政府在對農村經濟進行宏觀調控的時候，沒有做好規劃和指標體系的改革。比如，到目前為止只要做農村和農業發展五年規劃，指標體系和目標評估基本上仍然是計劃經濟時期的三個指標，即農業增加值增長率、農民收入增長率和糧食產量增長率。市場經濟條件下的農村農業發展目標，應該反映市場化、工業化、商品化、出口率等，這就需要對傳統的規劃指標體系進行改革。比如，在編制“十四五規劃”時，就需要考慮如下指標：爭取到2025 年，農業科技創新要達到一定的比率，良種化率達到100%；農產品的國家標準化達到80%以上，國際標準化率達到50%以上，現在只有30%左右；農產品加工率達到60%以上，現在是30%左右；農產品商品率達到90%以上，其中國內商品率達到70%以上，符合出口要求的農產品比重達到50%以上；土地流轉率達到50%以上，現在是20%；新型職業農民達到50%以上，工資性收入占到農民收入的50%以上。

七、農村誰建？發揮好社會各方面的建設能量

（一）農村40 年基本建設的主要成就。在過去的40 年當中，國家統籌城鄉發展，著力加強農村基礎設施建設，農村基礎設施明顯改善。第三次全國農業普查結果顯示：2016 年末，全國通公路的村占全部村的比重是99.3%；通電的村占全部村的比重是99.7%；通電話的村占全部村的比重是99.5%；安裝有線電視的村占全部村的比重是82.8%；接近九成的村通寬帶互聯網，全國超過1/4的村有電子商務配送站點；91.3%的鄉鎮集中或部分集中供水；90.8%的鄉鎮生活垃圾集中處理或部分集中處理；73.9%的村生活垃圾集中處理或部分集中處理；17.4%的村生活污水集中處理或部分集中處理；53.5%的村完成或部分完成改廁。隨著國家完善農村基本公共服務體系規劃和建設，農村基本公共服務水平進一步提高。

（二）新時代農村基本建設面臨的問題。實事求是地說，盡管全國農村基本建設水平比40 年前有很大進步，但是，區域之間、城鄉之間，仍然存在很大的差異。城鄉之間的基本建設水平區別很明顯，“三農問題”取得突破性進展，但是，在某些方面仍然沒有得到徹底的解決。農業作為弱勢的產業、農村作為弱勢的區域、農民作為弱勢的人群，這個基本格局沒有改變，特別是貧困人口集中的農村地區、部分少數民族地區、邊疆地區、邊緣地區、生態敏感區等，目前多數被國家列入主體功能區規劃中的禁止開發區，極少部分被列入限制開發區。在這種政策背景下，這些地區農村的基本建設顯然靠當地政府和農民根本不可能，需要納入國家財政支持范圍，通過基本建設專項的方式，增加轉移支付來解決。

（三）充分發揮城鄉各方面的建設能量。黨的十八大以來，黨中央和國務院高度重視上述地區的基本建設問題，采取了多種政策和措施，努力解決這些地區的基礎短板。比如，增加國家建設項目、提高民族地區財政專項比例、擴大以工代賑領域、推廣BOT 和PPP 等、易地扶貧搬遷、生態移民、建立城鄉基本公共服務體系、完善社會保障制度、提高補貼標準等。今后的農村基本建設，除繼續做好政府建設項目和國企投資之外，還需要想方設法地調動社會各方面的力量，尤其是大中型民營企業的投資非常重要。農村的基本建設提高規劃質量很重要，現在，有些農村地區與城市一樣出現亂建亂拆的現象，基本上都是政府行為和個別領導的個人意志在起作用。農村基本建設規劃一定要高度關注中長期變化的可能，充分考慮生態移民、異地搬遷和農民城市化趨勢，不能盲目上項目，不宜提所謂的100%全覆蓋，單純追求數據目標，而不追求投資效率。

八、農村誰管？建立中國特色的法制新農村

（一）當前農村行政管理的困境。中國40 年的改革開放中最重大的改革的體制創新，是基本經濟體制的徹底轉型，這種轉型工作主要包括四大體制轉變：一是基本經濟制度由計劃經濟制度轉型為市場經濟制度，這是最基礎的制度創新；二是國家宏觀經濟管理體制由直接管理轉型為間接管理，同時積極推進政府治理體系創新，建設服務型政府；三是實體經濟體制轉型，包括國有企業體制改革、發展民營企業、“三資”企業、個體經濟、混合經濟等，實現多元化實體經濟結構；四是農村實行村民自治制度，同時堅持承包制制度。從農村目前的體制運行狀態來看，村民自治制度的運行效果不是很好，值得反思。由于中國農村人口的特殊性和復雜性，相當部分村委會實際上是由大家族控制的，部分村長（或者村主任）實際上就是族長，有些地區農村甚至出現“族管”代替“村管”的現象。這些情況說明，必須對以前的村民自治制度進行反思，創新農村管理體系勢在必行。

（二）農村管理體制改革和模式設計。根據發達市場國家的經驗和工業化市場化科技化的一般規律，結合中國國情，我們設計出“行政+法制+公司”的三位一體模式，作為未來中國農村管理的基本模式。之所以考慮“三位一體”，是因為對于農村管理體制只考慮“行政管理”，而不考慮“經濟管理”和“法制管理”，顯然不夠，一個村民自治制度不可能解決農村所有的管理問題。也就是說，如果對農村管理體制僅僅靠村民自治一個體制形式，那是明顯不夠的。農村管理體制的進一步改革，不僅僅要考慮消除族管弊端，還要考慮農村的管理體制與農村市場經濟體制的全面對接問題，更要考慮與法律、法制和法治的對接問題。更為重要的是，黨中央很早就明確提出了要建設法制國家、法制政府、法制管理的問題，這些重大問題也是進行農村管理體制改革必須考慮的關鍵問題。所以，我們認為，今后進行農村體制改革要采取“行政+法制+公司”三位一體模式，其中，行政體制的主要任務是改組現行農村村委會，核心是消除“族管”問題，真正保障村民的民主權利；法制管理體制的主要任務是要在農村建立法制管理體系，創造依法管理的條件；同時，瞄準市場農業和外向農業，用公司化改組農村現有的行政關系。比如，將行政村改組成農業經營公司，農業大戶和專業合作社改組成分公司或者車間，使得農村經濟組織更加實體化。

（三）最終目標是要建立中國特色的法制農村。不管采取哪種改革思路和措施，就中國農村的長遠管理體制目標來說，只能是建設法制農村，而不可能是其他。建設法制農村：一是要認真做好宣傳教育工作，重點是對農村“兩委會”干部和基層管理人員的法制宣傳教育，提高他們依法管理、依法辦事和為農民服務的能力和水平；二是要想方設法地提高農民的法律素質，培養農民的公民權利意識，提高廣大農民的主人翁意識、平等意識、法治觀念，增強參政議政能力；三是要大力發展農村文化教育和科技事業，培養農民的現代化綜合素質，加強對農民的社會公德、家庭美德教育，積極倡導健康、文明的新風尚，用社會主義先進文化占領農村思想陣地；四是要不斷完善農村法制管理機制，健全和完善與農業、農村、農民有關的法律法規，使農村的政治、經濟、文化等方面做到有法可依。