改革開放以來中國城市貧困治理政策探析

馬小娟 馮鈺婷

（山西大學 山西 太原 030006）

改革開放以來，中國貧困治理工作取得了突出成績，并對全球減貧事業做出了重大貢獻。然而隨著城鎮化的推進，城市貧困人口增多及生活困難等城市貧困問題凸顯，其逐漸成為影響社會穩定發展的消極因素之一。在全面建成小康社會的背景之下，我國城市貧困治理政策和行動體系迎來了新的歷史機遇，也存在著諸多不足之處，主動把握新機遇、應對新挑戰、適應新環境是我國城市貧困治理的必然選擇。清晰認識改革開放以來我國城市貧困治理政策的演化過程，針對現存問題進行理論分析并探尋相應對策具有重要意義。

一、改革開放以來中國城市貧困治理的行動歷程與政策梳理

當前，城市貧困問題已成為我國社會治理面臨的突出問題。新中國成立以來的很長一段時間內，我國主要針對城市的“三無人員”（無經濟收入、無勞動能力、無贍養人）實施救助，與農村相比，城市貧困問題并未引起廣泛關注，這是由于當時城市人口基數和規模較小，且實行的是單位制下城市人口的全面就業政策，城市貧困人口數量微不足道。同時，計劃經濟體制下的二元戶籍制度限制了人口的自由流動，增加了農村人口向城市流動的難度，因而城市貧困問題未曾凸顯。改革開放以后，隨著我國經濟體制轉型和國有企業改革的不斷深化，城市企業下崗員工及大量的農民工進入城市，城市貧困人口比例呈上升態勢，城市貧困治理迫在眉睫。基于此，我國政府不斷完善城市貧困治理政策，從扶持企業轉向直接救助貧困人口、從道義性扶貧轉向制度性扶貧、從救助制度分立到制度整合轉變[1]，逐漸形成了以最低生活保障、社會保險、促進就業為主體內容的城市貧困治理政策體系。

（一）以最低生活保障制度為基礎的社會救助政策

為妥善解決城市貧困人口的生計問題，我國建立了城市居民最低生活保障制度。1993 年6 月，上海市率先推出城市居民最低生活保障措施，拉開了我國城市貧困救助政策改革的序幕[2]；1997 年9 月國務院頒布《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，明確要求全國各地于1999年底以前建立起這項制度措施；1999 年9 月國務院發布《城市居民最低生活保障條例》，要求政府進一步擴大貧困群體覆蓋范圍，對城市中享受醫療、養老等制度但仍處于貧困狀態的群體提供社會救助，標志著這項制度不斷地走向完善并納入了法制化發展軌道；2011 年，民政部、國家發展改革委、財政部、國家統計局聯合發布《關于進一步規范城鄉居民最低生活保障標準制定和調整工作的指導意見》，要求嚴格規范、科學確定城鄉低保標準的制定和調整工作；2014 年2 月國務院發布《社會救助暫行辦法》，同年10 月出臺了《國務院關于全面建立臨時救助制度的通知》，進一步加強和完善社會救助政策體系的整體設計。2018 年，民政部、財政部聯合印發了《關于進一步加強和改進臨時救助工作的意見》，要求“加快形成救助及時、標準科學、方式多樣、管理規范的臨時救助工作格局”，為新時期我國社會救助事業發展指明了方向。經過多年的實踐探索，我國以最低生活保障制度為基礎的社會救助政策體系取得了顯著成效，城市貧困治理事業邁入新階段。

（二）城市居民社會保險政策

20 世紀90 年代中期，我國開始建立和完善城市居民社會保險體系，經過多年努力，我國于2011年7 月出臺了《中華人民共和國社會保險法》，對于建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系、加快社會保障法制建設具有重要意義。同時，在城市化的不斷推進、老齡化加劇的背景下，我國在養老、醫療、失業等領域進行了制度改革與完善。在養老領域，國務院于2011 年發布《國務院關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》，開始城市居民養老保險政策的試點工作，并于2012 年基本實現該項政策的全覆蓋，隨后，2014 年發布的《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》將獨立運行的城居保和新農保進行政策合并，并在全國范圍內建立起統一的城市居民社會養老保險政策；在醫療領域，1998 年12 月國務院為加快醫療保險制度改革，保障職工基本醫療，出臺了《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》，2016 年1 月，國務院發布《國務院關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》，正式建立統一的城鄉居民基本醫療保險制度，對加快醫療衛生體制改革、促進城鄉居民平等享受醫療服務具有重要意義；在失業領域，主要依據《失業保險條例》為失業人員提供保障。由此，我國城市居民系列社會保險制度體系趨于完善。

（三）就業再就業政策

增加就業崗位、增強貧困者的就業能力、促進失業人員再就業是提高城市貧困人口抗風險能力、緩解城市貧困最為行之有效的途徑。我國于20世紀90 年代開始探索建立就業與再就業制度，1993 年4 月國務院為妥善安置國有企業富余職工，頒布了《國有企業富余職工安置規定》；1995 年4 月國務院辦公廳轉發原勞動部《關于實施再就業工程的報告》，“建議在繼續做好城鄉就業工作的基礎上，在全國推廣實施再就業工程”；1997 年4月國務院出臺《關于在若干城市試行國有企業兼并破產和職工再就業問題的補充通知》，對國有企業富余職工實施再就業工程；1998 年6 月中共中央和國務院頒布了《關于切實做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作的通知》，明確“要求切實保障下崗職工基本生活，大力實施再就業工程”；2002 年發布《中共中央國務院關于進一步做好下崗失業人員再就業工作的通知》，對創造就業崗位、落實扶持政策、改進就業服務、加強宏觀調控、完善社會保障體系等方面做出了具體的規定和要求；2005 年國務院出臺《關于進一步加強就業再就業工作的通知》，通過制定積極的就業政策，解決下崗人員的再就業問題；2012 年，國務院批轉人力資源社會保障部等7 部門出臺的《促進就業規劃（2011 年—2015 年）》，明確提出加強對失業困難群體的就業援助。除此之外，我國政府還加強了針對農民工群體的就業服務和援助，并于2003 年1 月頒布了《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》，以期解決對農民工就業的不合理限制、拖欠克扣農民工工資、合法權益受損等問題，并對其做好培訓和管理工作；2014 年，國務院頒布《關于進一步做好為農民工服務工作的意見》，圍繞擴大農民工就業創業、維護勞動保障權益、平等享受基本公共服務和在城鎮落戶、促進社會融合四個方面提出了政策措施。國家于2016 年出臺了《關于在化解鋼鐵煤炭行業過剩產能實現脫困發展過程中做好職工安置工作的意見》《關于實施化解過剩產能企業職工特別職業培訓計劃的通知》等文件，以期解決過剩產能中失業人員安置問題，幫助其提高就業創業能力，順利實現再就業。實踐證明，我國為城鎮失業人員和城鎮農業轉移人口救助和再救助所做出的政策安排，取得了顯著的減貧效果。

（四）城鎮住房保障政策

我國城市商品房房價的快速上漲，一方面加劇了城市低收入家庭的住房難度，另一方面阻隔了農民進城的步伐。盡管我國先后于1999 年、2003 年針對“具有城鎮常住居民戶口的最低收入家庭”出臺了《城鎮廉租住房管理辦法》《城鎮最低收入家庭廉租房管理辦法》，然而仍無法滿足城鎮最低收入家庭的基本住房需要和城鎮發展要求。為進一步加強保障性住房制度建設和健全政策配套措施，國務院于2007 年出臺了《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，要求在明確指導思想、總體要求和基本原則的基礎之上，健全城市廉租房制度、改進并規范經濟適用住房制度、改善城市集中成片棚戶區、舊住宅居民區和農民工的居住條件、完善配套政策和工作機制。針對房價快速上漲等現實問題，國務院于2010 年發布《關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》，要求政府切實加快保障性安居工程建設，保障住房的有效供給。同時，國家于2019 年發布了《關于進一步規范發展公租房的意見》，指出針對不同貧困群體應當采取不同的保障方式和標準，以期完善城鎮住房保障體系。我國城鎮住房保障制度的建立完善，改善了城市化進程中低收入群體的居住生活環境，推動城鄉融合深入發展。

（五）其他城鎮貧困救助政策

除上述各項保障措施以外，城市貧困家庭和進城務工人員的子女教育、就業也需要給予更多的關注。2012 年，國務院辦公廳轉發教育部等部門制定的《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作的意見》，要求各省市做好隨遷子女升學考試工作，保障隨遷子女的受教育權利。2014 年國務院制定了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，使有能力在城鎮實現穩定就業和生活的群體逐步實現市民化。

二、中國城市貧困治理政策體系現存問題分析

改革開放以后，尤其是20 世紀90 年代以來，我國城市貧困治理政策不斷趨于完善，且貧困治理事業取得了較為顯著的成績。但同時需要認識到我國現有的城市貧困治理政策體系仍然存在一定程度的滯后性，在應對現實問題的過程中表現出一些困境。

（一）中國城市貧困治理政策體系缺乏整體設計，國家部門在解決貧困問題時協調性差

首先，我國的城市貧困是一種隨經濟體制改革而形成的結構性貧困，為緩解貧困人口的貧困程度，我國城市貧困治理政策具有一定的應急性和滯后性，如促進就業和再就業政策的實施是由于國有企業改革出現了大量的下崗職工，通過增加就業崗位來緩解貧困；隨著城市貧困群體住房條件差、買房難等問題出現，針對低收入家庭的廉租房政策、經濟適用房等保障性住房政策才應運而生。其次，貧困除表現為收入無法維持基本生活需要之外，還表現為能力貧困、社會排斥貧困、參與性不足等各個方面，相對單一的研究視角使得貧困的其他方面被忽視。目前，我國的城市貧困治理政策制定主要以收入高低為依據，而對于貧困人口的其他貧困特征，現有的針對性政策較少，且散落于各種規則制度中，并未形成統一的城市貧困治理政策。城市貧困治理政策體系缺乏整體設計，亟待解決。最后，民政部、人力資源和社會保障部、住房和城鄉建設部等部門均參與了我國城市貧困治理實踐及政策的制定，取得了一定的成效，然而，政策的制定及實施存在著各個部門各自為政、難以協調的現象，使得實際減貧效果大打折扣。

（二）城市貧困治理政策體系缺乏地域觀，區域性反貧困政策不足

改革開放以來，隨著經濟社會的快速發展，各個地域的城市居民在收入水平、購買能力和生活狀況等方面表現出極大的不同，貧困差異明顯。除此之外，各個地域內部的多維度貧困也存在較大的差異，城市貧困治理問題不能一概而論。然而，我國現有的城市貧困治理政策僅考慮了個體內部因素對貧困的影響，而忽視了地理位置、經濟發展水平、基礎設施等外部因素的致貧作用[3]，政策供給不能滿足貧困人口的多樣需求。實際上，地域影響是貧困產生的重要原因。邊緣性地域不僅公共服務水平和質量相對落后，且由于地理位置本身的因素阻礙了所處地域居民獲得教育、醫療等公共服務的機會，嚴重影響當地居民的發展，使其處于不利地位。同時，各區域的生活標準不一致，實際的貧困程度也不盡相同，而采取相同的貧困界定標準會有失偏頗。另外，以地域為單位的瞄準機制會造成非貧困地區的貧困人口被遺漏的現象發生，因此，缺少針對性的扶貧政策不能解決城市貧困空間分化問題，需要引入地域觀視角，結合本地域的貧困特點，統籌考慮貧困治理政策的制定。

（三）城市貧困治理政策過度重視傳統救助方式，開發性扶貧政策缺位

城市貧困的本質是經濟社會發展的不平等參與和對其成果的不公平占有，這決定了城市貧困的治理不僅要“授人以魚”，更要“授人以漁”[4]。當前，我國以最低生活障制度為基礎的城市貧困治理政策體系側重于事后救急，而對貧困群體的能力開發和貧困預防工作有所忽視，單一的貧困救助維度使得城市貧困群體的可持續生計長期未得到改善，扶貧工作效果不顯著。當前我國城市主要通過就業再就業政策來解決城市人口的失業問題，但是救助內容單一、缺乏創新，且對于其他維度的貧困治理，有效的開發性扶貧政策不足。因此，我國城市貧困治理迫切需要多種救助方式和開發式扶貧政策的支持，提高貧困人員的生存能力，提升貧困群體的就業技能，從而有機會使貧困人口從根本上擺脫貧困。

三、優化中國城市貧困治理政策體系的對策建議

城市貧困治理是一項應兼具系統性和過程性的民生工程，涵蓋社會保障、就業、醫療、住房等多維度內容，需要從整體上建構貧困治理政策體系，以提升我國城市貧困治理效果，促進城市可持續發展。

（一）明確城市貧困治理價值目標，完善城市貧困治理政策整體設計

實現共同富裕是我國城市貧困治理的最終價值目標，并要在結果和過程中兼具公平正義。然而在很長一段時間內，我國過度追求經濟發展規模，對貧困治理的最終目標認識不足，城市貧困治理政策體系更多的是基于經濟發展這一目標來設計和完善的，致使實際的政策行動體系與規范性價值目標間存有偏差。因此，需要在城市貧困治理過程中，明確貧困治理的價值目標，更加注重和改善民生建設，進一步完善反貧困政策的整體設計，實現可持續發展。具體來說，須做好以下幾方面工作：首先，除幫助貧困群體擺脫貧困、實現物質生活富裕這一目標之外，我國還需要在城市貧困治理過程中不斷完善社會保障體系，建立綜合性的社會救助政策。政府在滿足基本生活需求的基礎之上，還要有針對性地對就業、住房、醫療等方面實施救助，建立和完善多維度城市貧困治理政策體系，消除貧困群體的社會排斥和剝奪感，提高貧困治理效果；其次，在城市貧困治理過程中，大力發展傳統文化美德中的互幫互助精神，推動實現制度性幫扶與非規范性支持相結合的社會網絡貧困治理路徑；最后，在明確城市貧困治理價值目標基礎之上，積極構建“制定貧困標準、識別貧困群體、完善救助內容、監督貧困治理”的城市貧困治理政策實施方案，完善治理政策的整體設計，實現貧困治理的精準化。

（二）突破單一的社會救助方式，多管齊下治理城市貧困

城市貧困發生的原因多種多樣，在貧困治理過程中，要突破單一的社會救助方式，從多方面尋找城市貧困治理之道。我國目前主要采取的救助方式是最低生活保障制度，即根據劃定的貧困標準來決定救助與否。除此之外，我國社會救助還存在另一種形式——支出型貧困救助，即依據貧困群體的真正需要來實施救助。我國的城市貧困治理應摒除單純以貧困標準來決定救助與否的理念，突破單一的社會救助方式，將最低生活保障模式與對真正有需要的群體實施救助的模式相結合，建立以最低生活保障為基礎的生活保障模式，并采取適當的家庭救助方式、醫療救助方式、住房保障、教育保障，形成一個覆蓋廣、全方位、有效率、治貧效果佳的聯動制度體系。對此，政府要構建全面的貧困指標體系，精準識別貧困人口及家庭，實現各類社會救助方式間的對接與整合，并針對不同情況的貧困群體實施不同程度的幫扶。貧困認定標準的多樣化將會確定更多的貧困人口，給政府減貧任務及政府支出帶來不小的壓力，政府要堅定決心，創新脫貧機制來改善貧困群體的生活境遇。

（三）重構城市貧困治理中的地域格局

消除城市貧困空間的隔離和固化，既需要推行貧困治理政策，也需要對貧困群體聚集區域綜合治理。因此，重構貧困人口聚集的地域格局會對城市貧困治理及其良性發展產生深遠影響。當前，我國城市貧困人口主要聚居于城中村、棚戶區、舊住宅區、城市老工業區等區域，居住環境差且危舊住房多，安全不能得到有效保障。為擺脫區域貧困，縮小貧富差距，需要統籌考慮制度因素與資源要素，科學規劃城市功能，打破城市貧困空間的隔離和固化。在重構貧困群體聚集區域過程中，合理定位城市功能與發展方向，通過調整城市整體空間布局來降低貧困聚集區的人口密度，改善貧困群體的生存環境。值得注意的是，改變城市貧困地域格局必然涉及到人口的重新安置問題，要充分考慮被安置人員的教育、醫療、就業等方面的公共服務需求。同時，大力推進城市老工業區轉型、穩步實施棚戶區、城中村改造，對舊住宅區實施綜合治理。通過重構地域格局，逐步完善配套基礎設施建設，大力改善城市貧困人口的居住環境，提高政府和社區的公共服務能力。此外，還需加大財政支持力度，使資本要素及資源要素向貧困地區聚集，著力解決城市貧困空間固化問題，實現基本公共服務的均等化。

（四）注重人力資本投資，促使貧困群體實現自主脫貧

貧困問題的解決不能單單依賴國家扶持，更重要的是依靠貧困群體自身的力量來擺脫貧困。正如學者所言，城市貧困問題難以解決的關鍵在于貧困群體的機會匱乏與能力匱乏[5]。如文化程度不高、就業技能單一、年齡偏大等，這些都影響著其在就業市場中的競爭能力。人力資源開發是脫貧手段中最具內生力的方式之一，其所蘊含的“扶志”“扶智”內涵與開發性扶貧政策相契合，實現人力資源開發與貧困治理戰略的對接，可以從源頭上消除貧困，防止貧困的累積和代際傳遞。因此，在城市貧困治理的實踐中，要加大對貧困群體的人力資本投入，增強貧困人口的生存能力，提升貧困主體的自主脫貧能力。為此，政府應當廣泛開展文化教育和職業培訓，促進貧困群體的再就業，提高其接受新知識、掌握新技術的能力，使其實現自主脫貧。同時，加大對城市貧困群體接受技能培訓和教育的扶持力度，開發就業崗位，將外部幫扶與自主脫貧相結合，減少貧困的發生率和返貧率，從根本上治理城市貧困現象。