綠色發(fā)展觀指引下生態(tài)旅游資源循環(huán)與保護(hù)的法律問題

張紅顯

（河南師范大學(xué) 法學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453007）

“綠水青山就是金山銀山”，作為我國(guó)旅游產(chǎn)品中增長(zhǎng)最快的部分，生態(tài)旅游的平均年增長(zhǎng)率達(dá)到了20%。當(dāng)前旅游產(chǎn)業(yè)在國(guó)家“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”的引領(lǐng)下，針對(duì)當(dāng)前人類生存環(huán)境不斷惡化的具體情況，以環(huán)境保護(hù)為前提，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，更加注重對(duì)區(qū)域自然和文化資源的循環(huán)利用保護(hù)。自然環(huán)境要素作為生態(tài)旅游開發(fā)的重要資源，如果能在科學(xué)合理的開發(fā)理念下得到循環(huán)利用與保護(hù)，能夠有效促進(jìn)我國(guó)生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和當(dāng)?shù)厝嗣裆钏降姆€(wěn)步提高。但如果遭受毫無(wú)章法的盲目開發(fā)與利用，必將為旅游目的地帶來(lái)生態(tài)環(huán)境的毀滅性打擊，影響生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。事實(shí)證明，法律手段是旅游發(fā)展中資源和環(huán)境的護(hù)身符。要加強(qiáng)我國(guó)生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)中對(duì)自然資源的循環(huán)利用與保護(hù)水平，就應(yīng)針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行法律體系中存在的具體問題，尋找解決方案，完善立法、執(zhí)法和司法制度等方面的建設(shè)。另外，生態(tài)環(huán)境資源的法制建設(shè)是一個(gè)全民性的系統(tǒng)工程，除了在立法和執(zhí)法等方面要加強(qiáng)力度以外，還應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)旅游相關(guān)從業(yè)人員、游客、當(dāng)?shù)鼐用竦鹊姆ㄖ朴^念。

一、生態(tài)旅游資源循環(huán)利用與保護(hù)的法律保障需求

我國(guó)生態(tài)旅游資源與自然環(huán)境密切相關(guān)，其可采伐性、可再生性和系統(tǒng)性等特性決定了其具有一定的可破壞性或者說(shuō)脆弱性?！吧鷳B(tài)資源雖是大自然恩賜人類賴以生存和發(fā)展的寶貴財(cái)富，但其并非無(wú)限量的，而是有限的、相對(duì)的、整體的、地域的和國(guó)際的，這些屬性決定了人類在消費(fèi)生態(tài)資源中必須遵守一定的規(guī)則，才能保障人類對(duì)生態(tài)資源的合理開發(fā)和節(jié)約使用，保證生態(tài)資源可持續(xù)性發(fā)展和利用?！盵1]?？梢哉f(shuō)，正因?yàn)樯鷳B(tài)旅游資源的脆弱性，生態(tài)旅游資源循環(huán)利用與保護(hù)方面的法律保障問題才成為能夠影響生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素。

（一）生態(tài)旅游資源的脆弱性

一方面，生態(tài)旅游資源是一個(gè)由水文、地質(zhì)、生物等生態(tài)要素共同組成的統(tǒng)一整體，其組成要素本身是可破壞的，水源、土壤和大氣等環(huán)境資源一旦遭到破壞，就會(huì)給區(qū)域的生態(tài)平衡帶來(lái)災(zāi)難性的后果，比如，生物多樣性的持續(xù)減少，生態(tài)循環(huán)受到限制，環(huán)境系統(tǒng)失去穩(wěn)定性與持續(xù)性，不僅降低了旅游目的地的審美價(jià)值，也影響了生態(tài)要素的循環(huán)利用，破壞了當(dāng)?shù)匦蜗?，最終將會(huì)影響生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。而另一方面，旅游目的地所在區(qū)域的環(huán)境承載能力必然有一定的限度，有些主要依賴自然資源的生態(tài)旅游，其所在地的生態(tài)系統(tǒng)相對(duì)來(lái)說(shuō)比較敏感和脆弱，并不能夠承受過度的旅游開發(fā)和市場(chǎng)需求。我國(guó)地大物博，許多生態(tài)旅游目的地都具有相當(dāng)明顯的季節(jié)性，比如，北方地區(qū)的觀鳥景區(qū)；還有我國(guó)的一些法定節(jié)假日影響人們的出游時(shí)機(jī)，使得旅游市場(chǎng)出現(xiàn)了淡季與旺季，這就容易造成有些生態(tài)旅游目的地短期內(nèi)的游客數(shù)量陡然上升，而目的地的環(huán)境承載能力又難以負(fù)擔(dān)驟然增加的游客量。為目的地的生態(tài)資源和環(huán)境帶來(lái)巨大壓力，同時(shí)也會(huì)影響游客的游覽體驗(yàn)。正因生態(tài)旅游資源的脆弱性特質(zhì)，對(duì)其循環(huán)利用和保護(hù)才迫在眉睫。

（二）當(dāng)前生態(tài)旅游資源相關(guān)立法情況

目前我國(guó)針對(duì)生態(tài)旅游資源循環(huán)利用與保護(hù)方面的“基礎(chǔ)法”和“專門法”比較薄弱，只是在有關(guān)環(huán)境與資源保護(hù)或者是旅游業(yè)相關(guān)的“基礎(chǔ)法”和“行政法規(guī)”里有所涉及。環(huán)保領(lǐng)域的基本法《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》于2014年得到全面修訂，雖然在具體的條文中并未體現(xiàn)“生態(tài)旅游資源”這一基本概念，但它針對(duì)我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境污染防治以及水體、森林、草原等能夠納入生態(tài)旅游資源范疇內(nèi)的基本自然要素的保護(hù)起到了重要的作用，間接地推動(dòng)了我國(guó)生態(tài)旅游資源的循環(huán)利用與保護(hù)。為了進(jìn)一步規(guī)范我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，2013年4月，由全國(guó)人大常委會(huì)通過了《中華人民共和國(guó)旅游法》，這是我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)的第一部基本法，對(duì)引導(dǎo)和規(guī)范我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)相關(guān)的各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展具有重要意義。經(jīng)過2016年和2018年的兩次修訂，這部法律已經(jīng)涵蓋我國(guó)旅游開發(fā)和旅游活動(dòng)中旅游經(jīng)營(yíng)、游客、監(jiān)督管理，以及糾紛處理和法律責(zé)任等各方面內(nèi)容，雖然其內(nèi)容中并沒有對(duì)“生態(tài)旅游資源”做具體的規(guī)定，但合理的開發(fā)和利用目的地的旅游資源是其立法目的之一。另外，在相繼發(fā)布的各項(xiàng)環(huán)境單行法也對(duì)生態(tài)旅游資源的循環(huán)利用與保護(hù)起到了關(guān)鍵作用。例如，我國(guó)于2017年修訂的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第七十五條規(guī)定，“在風(fēng)景名勝區(qū)水體、重要漁業(yè)水體和其他具有特殊經(jīng)濟(jì)文化價(jià)值的水體的保護(hù)區(qū)內(nèi)，不得新建排污口。在保護(hù)區(qū)附近新建排污口，應(yīng)當(dāng)保證保護(hù)區(qū)水體不受污染?！雹佟吨腥A人民共和國(guó)水污染防治法》（2018年1月1日起施行）.；于1987年出臺(tái)并于2019年修改的《中華人民共和國(guó)土地管理法》中規(guī)定我國(guó)實(shí)施“土地用途管制制度”，其中的所涉及的“建設(shè)用地”中就包含了旅游用地；2019年修訂的《中華人民共和國(guó)森林法》中第三十一條規(guī)定，建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，加強(qiáng)保護(hù)管理。

除了以上全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)所發(fā)布的現(xiàn)行“基本法”和“專門法”外，國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委也陸續(xù)出臺(tái)了一系列與生態(tài)旅游資源循環(huán)利用和保護(hù)相關(guān)的行政法規(guī)和規(guī)章，比如，國(guó)務(wù)院1994年發(fā)布并于2017年修訂的《自然保護(hù)區(qū)條例》和2006年發(fā)布并于2016年修訂的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》；還有早在2005年，由國(guó)家旅游局和環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)旅游生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的通知》和2012發(fā)布的《國(guó)家生態(tài)旅游示范區(qū)管理規(guī)程》，以及2011年由國(guó)家林業(yè)局發(fā)布的《國(guó)家級(jí)森林公園管理辦法》等。另外，為了有效推進(jìn)地方旅游資源開發(fā)和保護(hù)事業(yè)的順利進(jìn)行，為生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)事業(yè)提供具體的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，部分地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和地方政府依據(jù)當(dāng)?shù)芈糜伍_發(fā)的實(shí)際情況制定和出臺(tái)了一系列相關(guān)的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，如吉林省長(zhǎng)春市2012年出臺(tái)的《蓮花山生態(tài)旅游度假區(qū)管理?xiàng)l例》和黑龍江省哈爾濱市2011年出臺(tái)的《松花江濕地旅游管理辦法》等。這些行政法規(guī)和規(guī)章，以及地方性的生態(tài)旅游資源循環(huán)利用與保護(hù)的法律文件，不僅在一定程度上豐富了我國(guó)生態(tài)旅游資源方面的法制建設(shè)，也極大地提高了生態(tài)旅游資源保護(hù)的覆蓋面與力度。

二、現(xiàn)行生態(tài)旅游資源循環(huán)與保護(hù)法律制度存在的問題

通過對(duì)現(xiàn)行生態(tài)旅游資源法律制度的梳理，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)在生態(tài)旅游資源循環(huán)與保護(hù)的法制建設(shè)上并不全面，存在一定的問題，只有將這些問題類型化和具體化，才能為其優(yōu)化發(fā)展找到相應(yīng)的辦法。

（一）生態(tài)旅游資源的法律保護(hù)體系不完善

迄今為止，我國(guó)關(guān)于生態(tài)旅游資源的保護(hù)從法律上看，主要依據(jù)的是國(guó)家旅游局、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合頒布的《國(guó)家生態(tài)旅游示范區(qū)管理規(guī)程》與《國(guó)家生態(tài)旅游示范區(qū)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)規(guī)范》，以及全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《中華人民共和國(guó)草原法》《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》等，并沒有針對(duì)生態(tài)旅游資源制定專門的保護(hù)法規(guī)。而目前所應(yīng)用的法律法規(guī)基本上是從發(fā)展生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的角度出發(fā)制定的，其根本目的是加強(qiáng)生態(tài)旅游管理、促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展，即便是對(duì)生態(tài)旅游資源的保護(hù)偶有提及，也大多是概括性、原則性的指導(dǎo)，既缺乏可操作性，也不具備針對(duì)性。

此外，目前在沒有保護(hù)生態(tài)旅游資源的專項(xiàng)法律法規(guī)做依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)的前提下，這些法律法規(guī)的頒發(fā)部門不盡相同，內(nèi)容各有指向，頒發(fā)部門根據(jù)情況需要能夠隨時(shí)對(duì)其進(jìn)行修改，導(dǎo)致既無(wú)法全面的覆蓋生態(tài)旅游保護(hù)的各個(gè)層面，同時(shí)也可能出現(xiàn)法律法規(guī)之間相互重復(fù)、甚至矛盾的情況出現(xiàn)，不利于保證法律法規(guī)的權(quán)威性與穩(wěn)定性。沒有統(tǒng)一的生態(tài)資源保護(hù)法規(guī)做指導(dǎo)，會(huì)使得我國(guó)的生態(tài)旅游保護(hù)缺乏專門性法律做支撐，生態(tài)資源保護(hù)過程中的各級(jí)主體之間的權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系得不到明確、清晰的法律規(guī)定，在一定程度上阻礙了生態(tài)旅游保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。

（二）生態(tài)旅游資源的相關(guān)法律規(guī)范間缺乏協(xié)同性

目前我國(guó)還沒有關(guān)于生態(tài)旅游資源的專項(xiàng)法律法規(guī)，但有不少涉及生態(tài)旅游資源保護(hù)某一層面的法律規(guī)范，其中包括國(guó)務(wù)院及下轄各部委頒布的規(guī)章制度、全國(guó)人民代表大會(huì)及常務(wù)委員會(huì)出臺(tái)的法律規(guī)范，以及各地方政府制定的地方性行政制度等。由于這些法律法規(guī)的頒發(fā)主體各不相同，所以各種法律規(guī)范的頒發(fā)主體在制定法律規(guī)范時(shí)首先要考慮是否符合自身的需求，再加上各主體之間缺少即時(shí)、有效地溝通與交流，往往無(wú)法從全局出發(fā)考慮生態(tài)旅游資源保護(hù)的實(shí)際需要，并以此制定全面性的法律法規(guī)。因此會(huì)出現(xiàn)法律規(guī)范之間缺乏協(xié)調(diào)性，乃至互相矛盾的現(xiàn)象出現(xiàn)，最終影響法律法規(guī)在實(shí)踐中的應(yīng)用與執(zhí)行。

例如，上海市人民政府2005年所頒發(fā)的《上海市長(zhǎng)江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)管理辦法》，其確立的目的本來(lái)是為中華鱘及其生態(tài)環(huán)境的建設(shè)管理提供法律依據(jù)與制度保障。①《上海市長(zhǎng)江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（2005年3月9日起施行）。然而在這項(xiàng)立法的實(shí)踐過程中問題開始凸顯，中華鱘保護(hù)區(qū)跨越多個(gè)行政區(qū)域，涉及不同主管部門之間協(xié)調(diào)處理矛盾糾紛的情況時(shí)，作為地方性規(guī)章的《管理辦法》就顯得效力不夠。因此，亟須根據(jù)當(dāng)前出現(xiàn)的問題將《管理辦法》升級(jí)為地方性法規(guī)，以法律形式對(duì)規(guī)章中的有效措施予以肯定，從而更好地保護(hù)中華鱘生態(tài)環(huán)境。

（三）生態(tài)旅游認(rèn)證制度有待完善

構(gòu)建生態(tài)旅游認(rèn)證制度最主要的目的是有效保護(hù)生態(tài)旅游資源，實(shí)現(xiàn)對(duì)于生態(tài)旅游資源的可持續(xù)利用。首先，由于生態(tài)旅游認(rèn)證制度的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)是以可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)思想，因此其認(rèn)證的要求對(duì)于保護(hù)環(huán)境與利用資源來(lái)說(shuō)是非常高的，想要通過認(rèn)證的旅游企業(yè)必須保證對(duì)于環(huán)境和資源的合理開發(fā)與利用，需要不斷提升自身的服務(wù)水平與產(chǎn)品質(zhì)量。其次，生態(tài)旅游制度的創(chuàng)立能夠刺激企業(yè)的良性競(jìng)爭(zhēng)。目前環(huán)保意識(shí)的普及程度已經(jīng)大大提高，人們?cè)诼糜芜^程中也會(huì)有意識(shí)地對(duì)生態(tài)資源進(jìn)行保護(hù)，因此，與之相適應(yīng)的綠色旅游服務(wù)產(chǎn)品在市場(chǎng)中的需求越來(lái)越大。旅游企業(yè)想打開生態(tài)旅游的市場(chǎng)，爭(zhēng)取生態(tài)旅游者的青睞，就必須發(fā)展綠色旅游服務(wù)產(chǎn)品。這就需要生態(tài)旅游認(rèn)證制度為這些企業(yè)提供統(tǒng)一的開發(fā)環(huán)境與資源的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，以促進(jìn)旅游企業(yè)之間進(jìn)行良性競(jìng)爭(zhēng)，不斷提高自身的經(jīng)營(yíng)水平。最后，生態(tài)旅游認(rèn)證制度有助于人們選擇符合標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)旅游產(chǎn)品。通過為得到認(rèn)證的生態(tài)旅游企業(yè)配備統(tǒng)一的標(biāo)識(shí)，生態(tài)旅游認(rèn)證制度為人們區(qū)分生態(tài)旅游企業(yè)與非生態(tài)旅游企業(yè)提供了具體的、可觀察的依據(jù)，幫助人們做出正確的選擇。

而目前我國(guó)尚未建立系統(tǒng)的生態(tài)旅游認(rèn)證制度，在旅游活動(dòng)中許多沒有能力為消費(fèi)者提供生態(tài)旅游產(chǎn)品與服務(wù)的旅游企業(yè)任意借由生態(tài)旅游的名號(hào)進(jìn)行虛假宣傳。由于沒有機(jī)構(gòu)能夠?yàn)槁糜纹髽I(yè)做統(tǒng)一的生態(tài)旅游認(rèn)證，因此消費(fèi)者只能自行辨別該企業(yè)是否屬于生態(tài)旅游企業(yè)，導(dǎo)致消費(fèi)者極有可能獲得質(zhì)量差、不符合標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)旅游服務(wù)產(chǎn)品。此外，我國(guó)當(dāng)前的生態(tài)旅游市場(chǎng)中的產(chǎn)品數(shù)量繁多、質(zhì)量不一，部分旅游企業(yè)過度追求經(jīng)濟(jì)效益，不考慮生態(tài)環(huán)境的承載能力，不僅無(wú)法滿足消費(fèi)者的旅游需求，也不利于生態(tài)環(huán)境與資源的有效保護(hù)。因此，缺少生態(tài)旅游認(rèn)證制度也是影響我國(guó)生態(tài)旅游資源保護(hù)事業(yè)所要面對(duì)的一大問題。

（四）生態(tài)旅游資源監(jiān)管制度效力欠缺

各部門監(jiān)管權(quán)限設(shè)置有待明晰，我國(guó)生態(tài)旅游監(jiān)管權(quán)限部分目前存在著各自為政、設(shè)置混亂的情況，影響到了生態(tài)旅游監(jiān)管部門的監(jiān)管效力。生態(tài)旅游資源的基本屬性為整體性與多樣性，同一個(gè)生態(tài)旅游環(huán)境內(nèi)會(huì)包含分屬于不同管理部門的多類資源，例如林業(yè)部門分管的森林、水利部門分管的湖泊河流、建筑部門分管的人文建筑等。這些不同的部門都可以在同一個(gè)生態(tài)區(qū)域內(nèi)行使自己的權(quán)力，難免會(huì)出現(xiàn)權(quán)力重疊或是無(wú)人監(jiān)管的混亂現(xiàn)象。而各管理部門行使權(quán)力的出發(fā)點(diǎn)必然是維護(hù)自身利益，因此還會(huì)出現(xiàn)協(xié)調(diào)性差、各自為政的情況，這些問題對(duì)于生態(tài)旅游資源的保護(hù)是極為不利的。例如有“五代同堂”的“地學(xué)百科全書”和“天然地質(zhì)博物館”之稱的嵩山國(guó)家森林公園，被多個(gè)采砂廠、采礦廠蠶食得面目全非，而采砂、采礦企業(yè)擁有合法的國(guó)土資源部門發(fā)放的“礦產(chǎn)開采許可證”，其他部門很難進(jìn)行干預(yù)。①楊永平，韓磊.河南嵩山慘遭“破相”開礦破壞國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū).https://www.chinanews.com/n/2003-03-14/26/282328.html[OB/EL].中國(guó)新聞網(wǎng)，2003-3-14.這樣不僅影響游客的旅游體驗(yàn)，還在很大程度上破壞了整個(gè)景區(qū)的生態(tài)平衡，不利于當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)旅游資源與環(huán)境的保護(hù)。

同時(shí)，我國(guó)旅游景區(qū)的監(jiān)管權(quán)限被國(guó)家授權(quán)給地方政府，采用的是屬地管轄的原則，而一旦出現(xiàn)了同一個(gè)生態(tài)旅游區(qū)域分屬于不同地方政府監(jiān)管的情況，也會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管權(quán)限混亂的狀況。開發(fā)采用了不同的原則與政策，吸引游客的宣傳重點(diǎn)也不盡相同，最終出現(xiàn)了同一景區(qū)不同入口門票價(jià)格不同的現(xiàn)象。不僅會(huì)給旅游者造成混亂，容易引起糾紛，也不利于整個(gè)景區(qū)的和諧統(tǒng)一規(guī)劃，更無(wú)法有效地對(duì)該景區(qū)的生態(tài)旅游資源進(jìn)行保護(hù)。

監(jiān)管部門職責(zé)定位不明確，生態(tài)旅游資源保護(hù)中監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位模糊主要是由于在生態(tài)旅游資源的保護(hù)過程中出現(xiàn)的政企不分現(xiàn)象。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要職能是對(duì)生態(tài)旅游區(qū)域的管理部門進(jìn)行監(jiān)督，然而目前我國(guó)大部分景區(qū)的現(xiàn)狀是景區(qū)的經(jīng)營(yíng)部門隸屬于地方政府或是與地方政府來(lái)往密切，而經(jīng)營(yíng)部門中的工作人員往往由地方政府的工作人員兼職出任，或是工作人員兼任經(jīng)營(yíng)部門與監(jiān)管部門的職位。這就無(wú)法實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)部門負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)，監(jiān)管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督的根本目的，也為行政機(jī)構(gòu)參與景區(qū)經(jīng)營(yíng)提供了方便前提，經(jīng)營(yíng)部門與監(jiān)管部門的職責(zé)定位不清。同時(shí)，景區(qū)的監(jiān)管部門本質(zhì)上需要保證生態(tài)旅游環(huán)境與資源的合理開發(fā)與利用，需要對(duì)景區(qū)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督與管理，但政企不分的情況導(dǎo)致監(jiān)管部門無(wú)法公正有效地糾錯(cuò)，而是為景區(qū)利益的最大化讓路，對(duì)某些追求經(jīng)濟(jì)效益而忽視生態(tài)環(huán)境與資源可持續(xù)發(fā)展的舉措視而不見，不僅弱化了其監(jiān)管的職能，也不利于景區(qū)生態(tài)旅游資源的開發(fā)與保護(hù)。例如河南嵩山少林寺為了短期的經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)于景區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的黑車?yán)?、冒牌僧人與商販兜售現(xiàn)象不加管制，甚至在某種程度上鼓勵(lì)、縱容其進(jìn)行買賣。②人民網(wǎng).少林寺景區(qū)經(jīng)營(yíng)方管理混亂被要求“限期整改”，https://www.chinanews.com/cul/2012/01-30/3630523.shtml，人民網(wǎng)，2012-1-30不僅傷害了游客的心理預(yù)期，也影響到了景區(qū)的人文環(huán)境。很多游客曾針對(duì)這種情況進(jìn)行投訴，呼吁清理該景區(qū)的此種亂象，然而這種情況一直沒有得到監(jiān)管部門的重視，直到全國(guó)旅游景區(qū)質(zhì)量等級(jí)評(píng)定委員會(huì)對(duì)少林寺景區(qū)做出限期整改的要求才予以重視，但是據(jù)游客反饋，實(shí)際情況并沒有得到明顯改善。據(jù)此可見，生態(tài)旅游活動(dòng)中監(jiān)管部門定位模糊、職能弱化所導(dǎo)致的監(jiān)管效力低下，對(duì)生態(tài)旅游資源所帶來(lái)的危害是不容忽視的。

三、完善我國(guó)生態(tài)旅游資源循環(huán)與保護(hù)法律制度的建議

從我國(guó)生態(tài)旅游的發(fā)展?fàn)顩r以及當(dāng)前發(fā)展中所面對(duì)的一系列問題來(lái)看，生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化發(fā)展還有很長(zhǎng)的路要走，尤其是在對(duì)生態(tài)旅游資源的循環(huán)利用和保護(hù)的法律制度的構(gòu)建上，亟須一些切實(shí)可行的具體建議，以提高對(duì)生態(tài)旅游資源的保護(hù)力度，同時(shí)促使生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)在成熟合理的法制體系羽翼下得到可持續(xù)發(fā)展。

（一）增強(qiáng)相關(guān)法律保護(hù)制度的協(xié)同性

當(dāng)前我國(guó)多項(xiàng)有關(guān)生態(tài)旅游資源的法律法規(guī)之間缺乏應(yīng)有的協(xié)同性，多個(gè)部門頒布的法律法規(guī)偶爾會(huì)發(fā)生沖突與矛盾。比如《旅游法》與《旅行社條例》，以及一些地方現(xiàn)行政策之間的矛盾問題。因此，無(wú)論是國(guó)家法律還是地方法律條例的制定者都應(yīng)該注意對(duì)有關(guān)生態(tài)旅游資源的法律法規(guī)和地方現(xiàn)行政策等進(jìn)行匯總梳理，協(xié)調(diào)統(tǒng)一，去重補(bǔ)漏，并以生態(tài)旅游資源的循環(huán)利用和保護(hù)為基礎(chǔ)進(jìn)行重新整合，最終能夠在全國(guó)范圍內(nèi)形成一套內(nèi)容更具針對(duì)性、流程更趨規(guī)范、范圍更加全面的生態(tài)旅游資源法律保護(hù)制度體系。

從整體上來(lái)說(shuō)，這一法律保護(hù)制度體系至少應(yīng)該包含以下主要內(nèi)容：第一，關(guān)于基本法律法規(guī)，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)進(jìn)一步修訂并完善森林、草原、動(dòng)物等有關(guān)自然資源要素的基本法律法規(guī)，統(tǒng)籌多種類型自然資源要素劃定保護(hù)范疇，以確保制度的基本法律法規(guī)既有一定的概括性和兼容性，同時(shí)也有明確的指向性與針對(duì)性；第二，關(guān)于有關(guān)行政法規(guī)，立足我國(guó)當(dāng)前生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)對(duì)區(qū)域內(nèi)自然和人文資源的實(shí)際循環(huán)利用和保護(hù)的基本情況，積極參考國(guó)內(nèi)外已有的先進(jìn)立法和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，更重要的是做到在不與當(dāng)下的各種資源循環(huán)利用和保護(hù)單行法相抵觸的條件下，由國(guó)務(wù)院制定與頒布相關(guān)的具體行政法規(guī)。在整體和全局的高度上考慮生態(tài)旅游資源的循環(huán)利用和保護(hù)，力求完成能夠輻射全國(guó)范圍的整體性的生態(tài)旅游資源循環(huán)利用和保護(hù)制度，比如，社區(qū)參與制度、資源監(jiān)管制度、生態(tài)旅游認(rèn)證制度、補(bǔ)償制度等；第三，關(guān)于各項(xiàng)規(guī)章制度的制定，在整體上，由我國(guó)旅游主管部門協(xié)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門共同制定針對(duì)生態(tài)旅游資源的循環(huán)利用和保護(hù)的總的部門規(guī)章制度；在地方上，各地各級(jí)別的人大及其常務(wù)委員會(huì)及其地方政府，在與其上位法不沖突、不矛盾的原則下進(jìn)行合適范圍的調(diào)整，結(jié)合管轄區(qū)域內(nèi)的生態(tài)旅游開發(fā)具體情況，制定生態(tài)旅游資源循環(huán)利用與保護(hù)方面的地方性法規(guī)和地方規(guī)章制度；第四，我國(guó)政府或外交部門應(yīng)積極與國(guó)際“接軌”，加入能夠促進(jìn)我國(guó)生態(tài)旅游資源循環(huán)利用與保護(hù)的相關(guān)國(guó)際組織，或簽訂國(guó)際條約等。

總之，各級(jí)立法主體在規(guī)劃和制定與生態(tài)旅游資源循環(huán)利用和保護(hù)方面相關(guān)的法律法規(guī)、部門規(guī)章制度等時(shí)要從當(dāng)前我國(guó)的法律層級(jí)出發(fā)，兼顧相關(guān)的部門法與地方法規(guī)，并能夠做到廣泛聽取群眾意見和建議，在協(xié)調(diào)各方基本情況的前提下，加強(qiáng)各級(jí)立法主體之間的交流與溝通，最終做到減少或避免各層級(jí)、各項(xiàng)相關(guān)法律法規(guī)間的不協(xié)調(diào)或矛盾的現(xiàn)象。

（二）重視生態(tài)旅游資源循環(huán)和保護(hù)的專項(xiàng)立法實(shí)踐

當(dāng)前我國(guó)關(guān)于生態(tài)旅游資源循環(huán)利用與保護(hù)的專項(xiàng)立法可謂迫在眉睫，專項(xiàng)立法的薄弱不僅使得各地生態(tài)旅游資源的循環(huán)與保護(hù)仍得不到應(yīng)有的重視，也從側(cè)面反映出我國(guó)針對(duì)生態(tài)資源方面的法制建設(shè)存在一定不足，因此制定專門針對(duì)生態(tài)旅游資源循環(huán)利用與保護(hù)的法律法規(guī)既能夠提升社會(huì)各界對(duì)生態(tài)資源保護(hù)意識(shí)，也對(duì)我國(guó)生態(tài)資源法制建設(shè)的完善具有非常重要的意義。

立足我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)環(huán)境和立法條件，應(yīng)從以下三個(gè)方面解決生態(tài)旅游資源循環(huán)和保護(hù)的專項(xiàng)立法實(shí)踐不足的問題：首先，專門法的頒布與實(shí)施，應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)制定和頒布有關(guān)生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的資源循環(huán)利用和保護(hù)方面的專門性法律，如“生態(tài)旅游資源循環(huán)利用和保護(hù)法”等，值得注意的是，這種法律級(jí)別較高的專門法或單行法雖然針對(duì)性較強(qiáng)，輻射面較廣，通過中央下發(fā)的實(shí)施貫徹的力度可能也較大，但是從實(shí)踐角度來(lái)看，專門法的制定既要站在全國(guó)整體性的統(tǒng)籌高度，同時(shí)也要有一定的可行性，我國(guó)各地生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀存在很大差異，為有關(guān)資源循環(huán)利用和保護(hù)方面的專門性法律實(shí)踐制造了一定的困難。可以說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)階段相應(yīng)的立法條件仍不夠成熟，不能要求相關(guān)管理部門在短時(shí)間內(nèi)制定和頒布這樣一部專門法，而是應(yīng)通過一定時(shí)期的規(guī)劃和相應(yīng)的制定步驟，形成相對(duì)完善并可行的專門法。

其次，是在相關(guān)的基本法《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)旅游法》等中對(duì)生態(tài)旅游資源的循環(huán)利用與保護(hù)作出針對(duì)性的規(guī)定，新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)以“環(huán)境保護(hù)法”為核心，基本形成了覆蓋水源、大氣、土壤等主要環(huán)境要素的法律法規(guī)體系。特別是在黨的十八大召開后，立法力度隨之增大、執(zhí)法尺度更加嚴(yán)格、守法程度也有大幅度改善：“20余部行政法規(guī)，‘史上最嚴(yán)’的新環(huán)境保護(hù)法自2015年開始實(shí)施，在打擊環(huán)境違法行為方面效果顯著?！盵2]。但當(dāng)前我國(guó)的“環(huán)境保護(hù)法”在側(cè)重點(diǎn)上比較偏向各種環(huán)境因素的污染預(yù)防和治理上，對(duì)各種資源的保護(hù)力度仍然相對(duì)薄弱，更重要的是，對(duì)生態(tài)旅游資源開發(fā)的諸如土壤、水體等基礎(chǔ)性資源的具體規(guī)定比較籠統(tǒng)，針對(duì)性相對(duì)薄弱。而其中關(guān)于生態(tài)旅游資源循環(huán)利用的專門性規(guī)定更少，因此在這方面適度增加生態(tài)旅游資源開發(fā)與保護(hù)的專門性規(guī)定的前提下，還應(yīng)有意識(shí)地趨向生態(tài)旅游資源循環(huán)利用方面制度的制定。

再次，有關(guān)部門在“行政法規(guī)”和“地方條例”的層面也應(yīng)頒布與生態(tài)旅游資源相關(guān)的循環(huán)利用和保護(hù)條例，相對(duì)于“基本法”與“專門法”層面，這種“行政法規(guī)”和“地方條例”的針對(duì)性較強(qiáng)，在立法難度與阻力上也相對(duì)較小，能夠在一定程度上有效提高生態(tài)旅游資源循環(huán)利用和保護(hù)的水平，應(yīng)該說(shuō)在我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)環(huán)境和立法條件下的可行性是相對(duì)較高的。值得注意的是，有關(guān)部門在制定相應(yīng)的“行政法規(guī)”和“地方條例”時(shí)，要以生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展為基本原則，并協(xié)同考慮生態(tài)優(yōu)先和公眾參與等環(huán)境與資源保護(hù)的基本原則，一方面對(duì)旅游目的地生態(tài)資源的權(quán)屬管轄等問題作出相應(yīng)規(guī)定；另一方面，應(yīng)該把生態(tài)旅游資源循環(huán)利用與保護(hù)性規(guī)的如生態(tài)旅游認(rèn)證和生態(tài)旅游資源開發(fā)規(guī)劃等納入內(nèi)容體系中，最重要的是能夠明確相關(guān)法律責(zé)任和處罰條例，對(duì)破壞生態(tài)旅游資源的行為給予應(yīng)有的懲罰。

總之，筆者認(rèn)為當(dāng)前條件下，有關(guān)部門應(yīng)從更有針對(duì)性和更具可行性的生態(tài)旅游資源“循環(huán)利用和保護(hù)條例”切入我國(guó)的生態(tài)旅游資源的循環(huán)利用和保護(hù)工作。根據(jù)我國(guó)的社會(huì)環(huán)境，結(jié)合生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，待到立法條件成熟時(shí)，制定相關(guān)的“基本法”與“專門法”，以此有步驟地提高我國(guó)生態(tài)旅游資源循環(huán)利用與保護(hù)的立法層級(jí)，這樣不僅能夠保證相關(guān)法律法規(guī)的穩(wěn)定性與權(quán)威性，同時(shí)可以提高相關(guān)的法律執(zhí)行力，最終完成加強(qiáng)我國(guó)生態(tài)旅游資源循環(huán)利用和保護(hù)力度的目的。

（三）生態(tài)旅游認(rèn)證制度的構(gòu)建

通過前文對(duì)我國(guó)當(dāng)前生態(tài)旅游認(rèn)證制度問題的歸納與分析可以看出，生態(tài)旅游認(rèn)證制度的構(gòu)建是我國(guó)生態(tài)旅游資源循環(huán)利用與保護(hù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對(duì)于我國(guó)生態(tài)旅游認(rèn)證制度的構(gòu)建，一方面應(yīng)吸納和兼容國(guó)外已有的成熟認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證體系，另一方面，應(yīng)立足我國(guó)當(dāng)前生態(tài)旅游認(rèn)證制度發(fā)展的具體情況。當(dāng)前國(guó)外多數(shù)認(rèn)證工作是由非政府組織進(jìn)行的，比如在世界范圍內(nèi)比較有影響力的“綠色環(huán)球21”（Green Globe21）標(biāo)準(zhǔn)，“由世界旅行旅游理事會(huì)（WTTC）創(chuàng)立，當(dāng)今世界上唯一涵蓋旅游全行業(yè)的全球性可持續(xù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)體系”[3]。可以說(shuō)，國(guó)外的非政府組織機(jī)構(gòu)的生態(tài)旅游認(rèn)證已經(jīng)達(dá)到比較成熟階段，相對(duì)的，我國(guó)生態(tài)旅游認(rèn)證方面的非政府組織機(jī)構(gòu)由于技術(shù)水平和資金注入比較有限，其具體工作還沒有達(dá)到認(rèn)可，其認(rèn)證權(quán)威性存在一定的不足，還沒有達(dá)到支撐其組織認(rèn)證工作的“能力”。因此，我國(guó)現(xiàn)階段的生態(tài)旅游認(rèn)證工作需由政府主導(dǎo)，并由非政府組織機(jī)構(gòu)輔助進(jìn)行。

在具體的認(rèn)證機(jī)構(gòu)的架構(gòu)上，可以由國(guó)家文化和旅游部等主管部委牽頭，其他相關(guān)政府部門參與的形式組成認(rèn)證辦公室，并由專業(yè)人員負(fù)責(zé)認(rèn)證辦公室的工作內(nèi)容，再由各相關(guān)部門遴選專業(yè)技術(shù)人員承擔(dān)認(rèn)證辦公室各項(xiàng)內(nèi)容，并在有項(xiàng)目需要時(shí)組成認(rèn)證小組進(jìn)行認(rèn)證工作。比如，涉及森林和水資源的有待認(rèn)證的生態(tài)旅游項(xiàng)目時(shí)，認(rèn)證辦公室負(fù)責(zé)人應(yīng)組織水利和林業(yè)等相關(guān)部門的專業(yè)技術(shù)人員，要求旅游局相關(guān)工作人員組成認(rèn)證小組進(jìn)行認(rèn)證工作。另外，獲得認(rèn)證小組評(píng)選通過的生態(tài)旅游項(xiàng)目，應(yīng)統(tǒng)一頒發(fā)由認(rèn)證辦公室認(rèn)可的生態(tài)標(biāo)識(shí)。同時(shí)，在“官方認(rèn)證”的基礎(chǔ)上，應(yīng)適當(dāng)鼓勵(lì)一些在資質(zhì)和能力上能夠勝任的非政府組織參與協(xié)助認(rèn)證工作，認(rèn)證辦公室也可以適當(dāng)吸納這些非政府組織機(jī)構(gòu)的相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員參與到具體的認(rèn)證工作中。在如此的架構(gòu)下，將推進(jìn)我國(guó)生態(tài)旅游認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性，帶來(lái)我國(guó)生態(tài)旅游認(rèn)證機(jī)構(gòu)與制度向?qū)I(yè)性、權(quán)威性、靈活性轉(zhuǎn)變，自然也將促進(jìn)我國(guó)生態(tài)旅游資源的循環(huán)利用與保護(hù)的提升。

（四）健全生態(tài)旅游資源循環(huán)利用和保護(hù)的監(jiān)督機(jī)制

當(dāng)前與我國(guó)生態(tài)旅游相關(guān)的法律監(jiān)督條例種類繁多，有可能會(huì)出現(xiàn)不同管理部門之間“各自為戰(zhàn)”的情況，而相互重疊的監(jiān)督條例又有可能使得監(jiān)督執(zhí)法環(huán)節(jié)出現(xiàn)一些“無(wú)法可依”的空白地帶。因此，有必要通過法律在總體上明晰各個(gè)層級(jí)的監(jiān)管部門的監(jiān)督方法、效力和范圍，將行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和社會(huì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)進(jìn)行高度統(tǒng)籌，在對(duì)各個(gè)監(jiān)管部門的監(jiān)督對(duì)象進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增強(qiáng)各個(gè)監(jiān)管部門的協(xié)同工作，使之“互為補(bǔ)色”，優(yōu)勢(shì)相加，充分發(fā)揮法律監(jiān)督機(jī)制的整體效能。

具體而言，首先，應(yīng)進(jìn)一步健全行政執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制，“要深入開展環(huán)境行政執(zhí)法檢查制度，完善環(huán)境行政復(fù)議制度，建立環(huán)境行政賠償制度。”[4]。值得注意的是，在法律法規(guī)和管理?xiàng)l例的制定上，有必要引導(dǎo)監(jiān)督管理部門注意執(zhí)法檢查和日常監(jiān)督管理之間的均衡性，克服重檢查輕管理、執(zhí)法檢查工作的“表面化”等監(jiān)督行為；其次，應(yīng)加強(qiáng)我國(guó)司法機(jī)構(gòu)對(duì)生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中法律實(shí)施問題的監(jiān)督。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)旅游資源循環(huán)利用和保護(hù)方面的行政訴訟的監(jiān)督，應(yīng)重視相關(guān)的行政管理部門是否依法管理和監(jiān)督，以司法實(shí)踐對(duì)其形成一定的制約。完善司法審查制度，對(duì)行政管理部門的失職或?yàn)^職行為起到監(jiān)督作用。同時(shí)司法審查制度要確保司法獨(dú)立，不能忽視“以罰代刑”等干擾執(zhí)法辦案的行為。再次，強(qiáng)化社會(huì)群眾的法制培訓(xùn)和宣傳教育，通過對(duì)法制觀念的進(jìn)一步普及，提升民眾的生態(tài)旅游資源循環(huán)利用和保護(hù)的意識(shí)，并引導(dǎo)其積極參與到相關(guān)的輿論監(jiān)督中，對(duì)一些違法犯罪行為施加強(qiáng)而有力的社會(huì)壓力，為生態(tài)旅游資源的循環(huán)利用與保護(hù)創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境。