現代國家形態理論及其對中國國家治理現代化的啟示

錢周偉

（西北工業大學馬克思主義學院 陜西 西安 710129）

改革開放40 余年來，中國經濟發展取得了舉世矚目的成就，但是付出的代價也略顯高昂。新時代推進國家治理現代化，一方面需要矯正前期發展的后遺癥，即“治病”；另一方面需要警惕繼續發展可能面臨的諸多陷阱，即“預防”。現代國家形態理論是基于國家理論，尤其是關于國家的工具性與自主性論述的前提下，綜合亞非拉及東歐轉軌國家與俄羅斯轉型國家的發展經驗而提出的一個分析國家發展的理論框架。基于現代國家形態理論的視域可以為中國國家治理現代化提供有益的啟示。

一、現代國家形態理論的基本內涵

國家形態并不是指國家的類型，而是“指一個國家在特定時期所形成的治理結構以及由此治理結構而產生的行為特征和治理績效”[1](P150)。從某種程度上言之，國家形態指的是一國之內權力、資本與社會之間的組合狀態，不同的組合型態發揮的功能樣態相異，如權力駕馭資本將會表現為發展型國家形態、資本高于權力則會表征為俘獲型國家形態、權力與資本相互勾結便會淪落為勾結型國家形態、權力同資本一道攫取社會財富就會演變為掠奪型國家形態、社會超于權力與資本則可能發展為失敗型國家形態。

（一）權力支配資本：發展型國家形態

發展型國家形態指一種特定的政府觀念、行為、政策與制度的集合，強調政府在經濟社會發展中的引領角色，追求具有高度專業精神的理想官僚以抗拒政治人物的自利要求，采用合理的工業政策與社會政策促進經濟與社會的平衡發展。發展型國家理論起源于20 世紀80年代日本與東亞四小龍的經濟發展實踐，極大挑戰了西方自由主義式國家理論。曾幾何時，國家建設的藍圖以自由主義國家理論為準繩，信仰政府的“無為之手”，崇拜市場的自發秩序，弘揚社會的民主自治。然而，實踐證明，克隆式自由主義國家無法幫助落后地區步入現代化的發展大道，反而墜入以貧富分化、貪污腐敗、街頭政治等為綜合表征的中等收入陷阱之中。基于此，格克申龍認為，要使落后國家不斷積累“落后的優勢”以至于引發工業革命是需要條件的，其中一個重要的方面便是落后國家的政策[2]。福山也指出，欠發達國家的首要任務是完成自己民族國家的構建，而不是過早地追求政治自由化、民主化[3]。奧爾森更是提出了理想的政府形態——強化市場型政府[4]。基于此，發展型國家是權力支配資本，資本服務于權力的需要，并且二者之間的關系受到法治或制度的調節。發展型國家理論為后發國家提供了實現現代化的另一種可行選擇。令人遺憾的是，1997年的東亞經濟危機暴露出發展型政府的諸多弊端，因為發展型政府是典型的維護市場型政府，所以其后果交織著政府失靈與市場失靈。一方面政府干預經濟扭曲市場價格信號，降低資源配置效率，并且政府自身存在擴張趨勢，行政效率低下，尋租活動猖獗；另一方面，市場壟斷、外部效應、信息不對稱、收入分配懸殊及公共物品短缺。有鑒于此，發展型國家亟需改革與轉型，理順政府、市場與社會的關系。

（二）資本捕捉權力：俘獲型國家形態

古典政治哲學認為國家是美德的集中體現，代表著全體成員的最高意志，殊不知國家有被“俘獲”的可能。所謂的俘獲型國家指的是社會利益集團俘獲立法者或者規制制定機構而出臺有利于他們的制度。俘獲型國家產生的動力來源有兩個方面：一是政府部門有追逐私利的沖動，公共選擇理論家布坎南認為，政府的政策制定者（政治家、政府官員等）同經濟人一樣是有理性的、自私的人，他們就像在經濟市場上一樣在政治市場中追求著他們自己的最大利益[5]；尼斯卡蘭進一步指出，官員的效用函數包括薪金、機構或職員的規模、社會名望、額外所得、權力或地位，官員的私利目標將引致其主動“設租”“創租”[6](P148)。二是社會利益集團的尋租欲望，租金是由于政策干預或政府管制，如進口配額、出口許可、物價管制等，抑制競爭，擴大供求差額，而形成的差價收入。企業一般通過游說、疏通、走后門等途徑尋求租金特權。20 世紀80年代開始，世界范圍內發生了大規模的制度轉型，即從計劃經濟向市場經濟、從威權主義向民主政治的轉型。在轉軌的過程中，有些國家被市場俘虜，淪為“俘獲型國家”。俘獲型國家極大地損害社會的公平正義，因為制定或頒布的政策、規制均偏向于強勢的社會利益集團而不是普通大眾。一方面弱化了政府提供基本公共產品的能力，損害了基層民眾應有的社會權利；另一方面扭曲了市場導向，扼殺企業家的創新精神，降低社會整體福利水平。現代國家的合法性基礎之一是政府績效，歷史證明，俘獲型國家的經濟績效堪憂，這將大大侵蝕其執政的合理性與正當性。

（三）權力資本聯盟：勾結型國家形態

青木昌彥認為，勾結型國家指涉的是“政府（總統辦公室、司法機關、永久性官僚部門、獨裁者、統治集團等等，視具體情況而定）與特定私人集團（利益集團）為了自身利益相互勾結的狀態，這種狀態有時可能是穩態的，有時可能是周期性振蕩的”[7](P157)。換言之，勾結型國家就是政府與利益集團相互結盟以謀求利潤最大化。政府與社會利益集團聯盟意味著其在諾斯“國家悖論”——統治者租金最大化抑或社會產出最大化——中選擇了前者；社會利益集團與政府聯盟，當然有強烈的尋租渴望，但是更為重要的是謀求進入政治場域的通道。誠如亨廷頓所言，商人勾結于官員“是握有新資源的新集團的崛起和這些集團為使自己在政治領域內產生影響所做的努力的產物”[8](P46)。官商相互勾結的結構性后果就是社會階層的封閉，即某些社會集體通過只局限于讓一小部分有資格的圈內人來分享獲取資源和機遇的渠道這樣的機制，從而達到報酬的最大化。強強聯合并排斥他者的社會結構具有脆弱性與斷裂性，正如韋伯所指出的，當資源在社會等級間分布的不連續性或不平等程度很高，權力、聲望和財富在社會等級間的社會流動率很低時，容易激起社會沖突乃至社會革命[9](P126)。值得注意的是，官商聯盟的格局并非鐵板一塊，政治經濟學社會聯盟范式指出，社會的組成部分和國家的組成部分根據相關利益而交叉組成社會聯盟以推動或反對一定的政策[10](P123)。利益相似，聯盟形成；利益變化，聯盟瓦解，新的聯盟形成。由此可見，勾結型國家改革的結構性空間要么規范化政商關系，要么打破社會結構，重組社會力量的構成。

（四）權力蠶食社會：掠奪型國家形態

掠奪型國家是勾結型國家的深度發展狀態，置于其下的政府官僚，“只是追求自己獨立的利益，無能解決商業爭端，公民的財產權缺乏有效的保護，在經濟活動中存在大量殺雞取卵似的掠奪行為”[11]。研究“掠奪之手”模型的代表人物施萊弗與維什尼指出，政治家——無論是專制的獨裁者還是民主政治中的政客——的目標并不是社會福利最大化，而是追求自己的私利，將資源配置給自己的支持者。掠奪有政府機構施以的行為與私人組織假借政府之手實現的圖謀，就本質而言，掠奪行為是政府在正常的社會汲取機制之外超額榨取社會剩余租金的行徑。概言之，掠奪型國家形態是權力鯨吞社會的形態。東歐轉軌國家與俄羅斯國家轉型均曾發生過大規模的國家掠奪行為。國家施行掠奪的行為首先得益于其是一個壟斷暴力的強制機構，社會團體難以與其相抗衡，更為關鍵的是國家具有自主性，斯考切波認為，國家自主性根源于國家自身的特殊利益，即保障自己的統治秩序。所以，某種程度言之，國家行為的掠奪性是因為這是維護秩序穩定最為便利的途徑。然而，以掠奪社會財富來維持國家生存無異于飲鴆止渴。一方面“掠奪”的社會信號指引社會成員降低勞動產出，一旦社會的邊際剩余率降為零，那么國家的供養體系將會解體，國家將陷入崩潰狀態；另一方面，越多的掠奪只會激起越多的反抗，倘若民眾發現參加革命會帶來報酬的邊際遞增，那么他們寧愿會冒被戕殺的風險。對此，米格代爾已經給出證明。

（五）社會消解權力：失敗型國家形態

失敗國家是后冷戰時代的轉軌國家一種類型，指涉的是“一個國家已無法控制其領土并為其國民提供安全保障；無法維持統治、推進人權和提供有效的治理；無法提供公共商品如經濟增長、教育和保健”[12]。失敗型國家的指向性特征是權力私人化與暴力合法化。權力私有且無邊界的政體形式是蘇丹式政權——一種支配和政體統治的普遍類型，如韋伯所說的世襲主義的一種極端形式，在這種政制下，“私域和公域融合在一起，并非常傾向于產生家族式權力和朝代延續，國家事業和統治者的個人服務之間不存在明顯差別”，“最主要的是，統治者完全隨意行事，不受限制且沒有更大的、非個人的目標”[13](P55)。國家原本是一定領域內暴力的唯一壟斷者，但是在失敗型國家內，幾乎任何組織均可施以暴力，整個社會墜入霍布斯所謂的“叢林法則”之中，社會樣態呈現為“西西里化”“那不勒斯化”，繆爾達爾稱如此的國家政權為“軟政權”。所以失敗型國家意味著“社會”的崛起，社會反制與消解了權力。當然這里的“社會”更多的是機械性的而不是有機性的，就如斯賓塞所說的，是軍事社會而不是現代社會。淪為失敗型國家，一方面是國家能力的喪失，另一方面是國家構建的任務尚未完成。福山認為，失敗國家所缺乏的重要制度結構是行政高效的政府，他說，“實際上，為了啟動經濟增長，強大的政治制度往往是必需的；恰恰是它的缺席，將失敗或脆弱的國家鎖進了沖突、暴力和貧困的惡性循環”[14](P44)。與此相反，國家失敗也可能是政府干預過度所致，希夫認為，國家崩潰是因為政府制造了諸如股市泡沫、互聯網泡沫、房地產泡沫、信貸泡沫等政府泡沫，“事實上，大政府在催生泡沫方面發揮了核心作用，也是產生資源錯配的主要根源”[15](P25)。其實還不止此，國家的失敗更有其制度性根源，不同國家之所以在經濟成就上存在差別是由于采用了不同制度，采用了影響經濟運行的不同規則以及不同激勵制度，阿西莫格魯將此分為“汲取性制度”與“包容性制度”，其中汲取性制度意指“這些制度的設計，從根本上就是為了從社會一部分人那里攫取收入和財富，讓另一部分人受益”[16](P53)，這一制度很容易被其自身所產生的內訌摧毀。

二、當前中國國家治理現代化面臨的挑戰

國家治理現代化是國家內部一系列結構性關系的現代化與平衡化。新馬克思主義結構主義學派認為，應該注重對現象之間關系的研究而不是現象本身的研究，要摒棄對事物本質和性質的單一性探討，更加注重事物之間的關系。肖濱認為，國家治理現代化需要正視三重關系：國家與市場的關系；國家與社會的關系；國家與公民的關系[17]。結合現代國家形態理論，筆者將國家治理現代化面臨的挑戰歸結為五大結構性關系。

（一）政府與市場

經濟轉型的本質是重新界定政府與市場的邊界，其主旋律是減少政府的干預，讓市場發揮更大的作用。改革開放以來，我們之所以能夠取得經濟的騰飛主要在于把激勵搞對與讓市場起作用。基于實踐，我們黨對政府與市場關系的認識逐漸走向深入：黨的十四大提出要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用；黨的十五大繼續提出使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用；黨的十六大提出在更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎作用；黨的十七大提出從制度上更好發揮市場在資源配置中的基礎性作用；黨的十八大提出更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用；黨的十八屆三中全會提出使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。事實上，政府與市場之間存有巨大失當，即尚未厘清政府、市場的功能。一方面應當市場發揮作用的政府反而干預過剩，例如政府部門雖然不再制訂龐雜的指令性計劃，但是許多市場活動仍需經過政府部門審批、發證與監管，亂設卡亂收費現象時有發生，再比如國有企業仍為強勢市場主體，并在一些非關鍵性非公共競爭性行業占有壟斷地位，還有更甚就是政府習慣采用行政手段（如從政治上要求銀行增加信貸投放或規模控制）來進行宏觀調控。另一方面，應當政府提供服務的其反而少有作為，誠如鄭永年所道，“今天的中國特別像19 世紀的歐洲和美國，面臨食品不安全、藥物不安全、環境不安全、社會不安全等方方面面的問題，在資本的作用得到充分發展的同時，沒有有效的社會保護機制”[18](P158)。尤為注意的是收入分配的懸殊，社會兩極分化，這極容易使我國落入“中等收入陷阱”。政府干預市場卻沒有克服市場的弊端，反而引發政府失靈與市場失靈——發展型國家均面臨的困境，所以我們需要全面深化改革徹底理順政府與市場之間的關系，讓政府、市場能夠共同服務于國民福利水平的增長。

（二）制度與正義

制度是國家治理的重要結構安排，它是“一個社會的博弈規則，或者更規范地說，它們是一些人為設計的、型塑人們互動關系的約束”[19](P3)。本文所指的制度更多強調的是“正式約束”，即人們有意識創造的一系列政策法則，包括政治規則、經濟規則和契約，以及由這一系列的規則構成一種的等級結構[20](P40)。制度是社會分配價值、資源與機會的結構路徑，正義是其本質要求，正如羅爾斯所說，“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”，“某些法律制度，不管它們如何有效率和有條理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除”[21](P3)。改革開放初期，我們黨制定的絕大部分制度是彰顯正義的，農村實行家庭聯產承包責任制讓農民的生活得到改善，城鎮實行靈活的就業制度讓社會中的邊緣地帶出現了興旺的氣象與發展的生機，放權讓利式改革讓基層政府與企業獲得了更多的自主權和可支配資源，激活了經濟社會發展的動力與活力。由此可見，改革端始，我們的制度改進是帕累托式的改進，全國人民均能從此獲益。但是，20 世紀90年代中后期以來，制度與正義偏向失常，制度彰顯正義的功效不如往常，存在被利益集團俘獲的苗頭。一方面，利益集團影響政府規制的出臺，如《中國新聞周刊》2004年10月發表的“誰操控了京城出租車”的文章，就反映出北京少數大型出租車公司快速發展乃得益于政府交通管理部門相關政策的出臺，這就明顯具有政府俘獲的特征[22]；另一方面，利益集團影響政府法治的實施，如對于保護民營經濟而言，國家已經修改了《憲法》，賦予私有財產合法地位，并制定了《物權法》，予以保護私有財產，但是在實際層面，由于壟斷國企的存在很多民營企業不能夠獲得法律或政策文本所規定的權益。此外還有全民控煙為什么執行不下去，是因為煙草集團上繳的利潤稅收占地方政府財政收入大頭，其對政府監管執行影響較大；公立醫院改革為什么難以推行下去，就是因為其創造的巨額收入涉及大量既得利益，而相關改革卻要減少群眾醫療支出，兩者相抵牾。制度被相關利益集團俘獲是值得十分警惕的現象，這有損黨和政府為民謀利的宗旨與形象，極大威脅黨執政的合法性與正當性，需要予以破除。

（三）官員與商人

官員與商人是社會階層結構中的強勢力量，兩者之間的關系影響社會的穩定，正因如此，古代中國確立了士農工商的階層意識，把官與商有效分離開來。改革開放以來，我國的官商關系有三種樣態：一是由官轉商，1992年南巡講話之后很多公職人員下海經商；二是由商轉官，私營企業家可以進入人大、政協或者入黨；三是官商相互勾結，官商合一，學者稱之為“裙帶資本主義”。官商勾結是意味著二者之間失去應有的界限而相互利用、相互勾兌。具體言之，官商勾結的類型主要有：首先是尋租性的官商勾結，如經濟轉型初期的價格雙軌制，包括商品價格雙軌制、資本價格雙軌制、匯率價格雙軌制、土地租金雙軌制等；當下最為凸顯的是政策雙軌制，政府對某些企業的優惠政策，相當于為其設置壟斷門檻，如稅收減免、土地免出讓金等。其次是稅收流失性的官商勾結，主要是違反公平競爭并引起稅收流失的賄賂、收買、勾結稅務官員的腐敗形式。最后一種是公共投資與公共支出性的官商勾結，包括經濟投資、政府采購、政府公共支出、事業單位購買服務中的腐敗等，此類官商勾結既是一種經濟腐敗，更是一種政治腐敗，對執政黨與政府的政治生態損害極大。官商勾結的外部性極其惡劣，一方面破壞政治穩定，導致政權軟化與基層政權的蛻變；另一方面會影響經濟增長、引發資本外逃與阻礙吸引外資；更為重要的是會影響社會資源的分配，制造暴富階層，擴大社會貧富差距，引致社會仇富心態，而陷入廉價革命的惡性泥潭。

（四）國家與社會

國家與社會的關系是政治學領域中一個古老而復雜的話題。進入當代，在現代化、民主化、全球化等浪潮的推動下，傳統的國家與社會關系發生了重大變遷。改革開放以來，我國社會結構發生了根本性變化，即從總體性社會向分化性社會的轉變，從行政性社會整合向契約性社會整合轉變。但是國家與社會關系轉軌過程中存在失調：一方面將本應政府承擔的職責推向市場，即將社會領域等同于市場領域。20 世紀90年代中后期，醫療部門市場化改革，醫院成為社會暴富的領域，看病難問題高企不下；1997年亞洲金融危機期間，為了化解危機，提振經濟，政府加快教育產業化的進程，上學貴的問題由此產生；2008年金融危機后，經濟政策又導入了房地產——一個社會屬性很強的領域，之后高房價一直是社會的熱點問題。另一方面就是以管制、管理替代治理。中國傳統社會是一個強調家長式管理的社會，注重由上而下施加的秩序。新中國成立后，我們建立起全能主義的社會管理體制，即社會的政治中心、意識形態中心、經濟中心重合為一，國家與社會合為一體，社會融于國家之中，國家吸納整個社會；改革開放后，國家與社會之間的關系雖然松動，但是整個關系形態具有“后全能主義”體制的特點，即相對于全能主義而言，其控制社會的“范圍與幅度已經大為減少，社會成員的自由度相對增加，政治控制的范圍局限于與國家安全與政治穩定有關的領域”[23](P104)。傳統、全能、后全能相互交織的社會管理業態，導致政府與社會之間的吊詭關系狀態——弱政府、弱社會，即“政府什么都要管，好像是強政府，但因為很多方面管不好，老百姓又抱怨政府，這就演變成弱政府；社會沒有空間，沒有能力自我管理，這就是弱社會”[24](P296)。弱政府、弱社會可能帶來的惡果就是社會暴力化，“社會的暴力化往往和經濟的不發展，社會缺失保護，法制和法治不健全，社會群體之間、社會和政府之間低信任度，政府無能等諸多現象聯系在一起”[25](P97)。如今，中國雖然是世界上少有的幾個具有高強治理能力的國家，但也必須預防出現社會暴力化的趨勢。一旦社會暴力化，國家則墜入失敗國家的淵藪。

（五）中央與地方

中國是單一制的中央集權國家，按照中央政府統一領導全國、地方政府分級管理的原則，設置了金字塔式的逐級向下的地方各級政府。中央與地方的關系的失衡主要表現在經濟與政治兩方面。改革開放以來央地經濟關系呈現為財權集中與事權分散的框架。計劃權力的下放、財政體制的變革、金融體制的專業化、外貿經營權的下放等打破了長期存在的國家統收統支、統負盈虧的“大鍋飯”經濟體制，釋放出經濟主體的活力，激發出中央與地方兩個積極性。分稅制改革后，財權上繳、事權下放，國家能力得到增強，“但是弱化地區間因發展速度帶來的財力不均、公共服務水平不均的問題卻不但沒有能夠解決，反而在一定程度上更加嚴重了”[26](P62)。中央與地方的政治關系表現為高度集權與高度自主，一方面雖然有經濟上和政治上權力的下放，但是中國仍然是一個單一制國家，政治上的集權結構得以維持。在20 世紀80年代末和90年代初，由于蘇聯東歐的解體與劇變及國內政治風波的影響，執政黨重新強化干部管理體制，重申黨管干部的原則，加強了中央對地方官員的管理。此外，為了促進發展轉型，中央政府在其它領域也進行了重新集權，對包括質量檢查、審計、環保、土地管理、安全生產等實行垂直管理。另一方面，地方政府具有高度的自主權力，中國政府間關系屬于組織內的發包關系，即從中央開始，把幾乎所有行政事務逐級發包給下級政府，直到最基層政府，而且行政發包是按照屬地原則進行，每一個屬地在管理上是一個相對獨立和自洽的單位[27](P21)。行政發包與屬地管理相結合可以明確界定地方官員的主體責任，但是也為官員的營私舞弊與貪贓枉法帶來了空間，尤其是在中央地方財權事權不匹配的境遇下，地方政府行惡政的可能性急劇上升，新加坡南洋理工大學的陳康指出，“分稅制改革后，地方政府的掠奪行為大幅上升，原因在于次一級政府無法分享稅基的擴大，但承擔的責任卻越來越多”[28]。如是觀之，央地關系的失衡極易引誘地方建立起榨取性制度卻非包容性制度，而榨取性制度是國家失敗的制度性根源。

三、基于國家形態理論的中國國家治理現代化選擇路徑

國家治理現代化包括國家治理體系與治理能力的現代化，前者指的是國家制度體系能夠滿足與適應現代社會的需要與特點；后者指的是公共權力體系的有效性與權力運行方式的現代化。基于國家形態理論，國家治理現代化就是在現代市場經濟發展的背景下，調適政府、市場與社會之間的關系，糾正失范的國家形態。

（一）創新發展理念，矯正發展型國家形態

理念是行動的先導，“發展理念是否對頭，從根本上決定著發展成效乃至成敗”[29](P20)。矯正發展型國家形態，平衡政府與市場的關系需要發展理念的創新。首先要做到解放思想，“解放思想是前提，是解放和發展社會生產力、解放和增強社會活力的總開關”[30](P16)。發展型國家形態之所以難以轉型是因為依附于此形成大量的既得利益集團，利益集團謀求的是更多的社會租金而不是創造更多的社會福利，它們成為了思想解放的最大障礙，正如習近平所指出的，“在深化改革問題上，一些思想觀念障礙往往不是來自體制外而是來自體制內”[29](P139)。所以，解放思想需要與全面深化改革同向而行，沒有思想的解放就無法凝聚改革的共識，沒有深化改革就無法夯實解放思想的物質基礎，惟有二者統一方能形成破解發展型國家形態的合力。其次要樹立全面的發展理念，對此習近平強調，“首先要把應該樹立什么樣的發展理念搞清楚，發展理念是戰略性、綱領性、引領性的東西，是發展思路、發展方向、發展著力點的集中體現”[28](P21)。要淡化GDP 主義，不要各類異化的GDP，要更加注重解決發展的動力、不平衡、人與自然的和諧、內外聯動及社會公平正義的問題。換言之，要樹立起創新、協調、綠色、開放與共享的新發展理念，這是關系我國發展全局的一場深刻變革。最后要正確認識新時代政府與市場的關系，黨的十八屆三中全會提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府的作用”。一方面要發揮好“看不見的手”的作用，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位的問題；另一方面也要發揮好“看得見的手”的作用，健全宏觀調控體系、全面正確履行政府職能、優化政府組織結構，“既積極主動放掉該放的權，又認真負責管好該管的事，從‘越位點’退出，把‘缺位點’補上”[29](P55)。

（二）堅持人民立場，抵制俘獲型國家形態

制度失去正義說到底就是國家被強勢集團所俘獲，資本主義國家是資產階級管理的委員會，但是社會主義國家代表的是全體人民的整體利益而非某一階層、某一集團乃至某些人的私利。誠然，在社會主義初級階段，我們不能排除某些政府部門或地方政府被資本集團俘獲的可能，更何況若干年來對地方的考核甚是強調GDP，所以，越是明確發展是第一要務的時候就越要警惕政府被俘獲的趨勢。抵制俘獲型國家形態就意味著要牢牢堅持人民立場。第一，深刻踐行黨的群眾路線。群眾路線是我們黨的生命線和根本工作路線，“是指中國共產黨對社會歷史本質的認識及由此派生出來的對黨的作用的認識和對黨的領導的內容、方法的原則規定的總稱”[31](P29)。踐行黨的群眾路線就是要杜絕形式主義、官僚主義、享樂主義及奢靡之風；就是要在工作中廣泛聽取群眾意見，把從群眾中收集到的各類意見經過研究加以系統化后又向群眾宣傳并化為群眾自己的主張，由此可以預防制度或政策的非正義性。第二，貫徹民主集中制。民主集中制是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合，“民主集中制是黨和國家的根本制度”，堅持和完善這一制度是“關系我們黨和國家命運的事情”。民主集中制不僅是我們黨的根本組織制度、中國政治制度運作的基本原則，更是一種具體的決策機制。政府部門在進行重大決策時，一般要按照“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則進行，政府部門被利益集團侵蝕就說明其沒有貫徹決策的民主集中制而是奉行的個人家長制。第三就是發揮社會主義協商民主的政治優勢。協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現，是我們黨執政和決策的重要形式。實施社會主義協商民主能夠有效克服“黨派和利益集團為自己的利益相互競爭甚至相互傾軋的弊端”，“不同政治力量為了維護和爭取自己的利益固執己見、排斥異己的弊端”，“決策中情況不明、自以為是的弊端”及“人民群眾在國家政治生活和社會治理中無法表達、難以參與的弊端”[32](P69)。

（三）純潔政商關系，遠離勾結型國家形態

官商勾結對政權的合法性危害極大，但是商人階層對經濟發展又十分重要，所以需要構建良性的政商關系。為此，一是需要全面深化改革，破除相關行業的壟斷與規制，讓市場真正起決定性作用。尋租理論認為，官商勾結的動因來自于租金，事實上，租金的形成歸根結底是政府對市場經濟的干預，如借助行政與法律等手段，創造不平等的競爭環境并維持由一部分人享有的租金。所以，遏制官商勾結亟需實行市場化，加快政府職能的轉型，唯有如此才能不斷鏟除腐敗現象滋生蔓延的土壤。二是要建立起有效的權力制約機制，“自古以來的經驗表明，所有擁有權力的人，都傾向于濫用權力，而且不用到極限絕不罷休”，所以，“為了防止濫用權力，必須通過事物的統籌協調，以權力制止權力”[33](P185)。習近平也指出，“腐敗的本質是權力出軌、越軌，許多腐敗問題都與權力配置不科學、使用不規范、監督不到位有關”[34](P189)。建立權力的制約機制意指決策、執行、監督的相互制約而非西式的三權分立、分權制衡。三是要建立新型政商關系，所謂新型的政商關系就是“親”“清”二字。“親”字要求領導干部親切與民營企業家交往，真心實意支持民營經濟發展；與此相對，民營企業家要積極主動與黨委政府交流、溝通。“清”字要求領導干部與民營企業家的關系要清白、純潔而非蠅營狗茍；與此同時，民營企業家要潔身自好、遵紀守法經營企業。“親”“清”二字的要求蘊含深刻的制度意涵，即“把政商關系轉化為兩個實體系統之間的關系，而非停留在官員個人和企業家個人之間的關系”[24](P215)，換言之，就是建立起政商的制度性關系而非人格性關系。

（四）施行社會保護，警惕掠奪型國家形態

自20 世紀90年代以來，中國社會開始發生一些耐人尋味的變化，正如孫立平所講，“90年代以來的中國社會成為一個與20 世紀80年代非常不同的社會”[35](P78)。之所以如此，是因為90年代以來市場經濟的繁榮促使社會結構呈定型之勢，包括社會階層的邊界愈發明晰、階層內部滋生出的認同感以及階層之間的聯合。定型的社會結構使得社會資源配置由改革之初的發散走向重新聚集。曾幾何時，掠奪型國家如俄羅斯與東歐轉軌國家，其資源、價值的分配就表征為高度的聚集形態。資源的聚集意味著社會貧富差距的拉大、社會邊緣地帶的凋敝、基層社會的虛化與社會矛盾的頻發。市場經濟發展帶來的巨大代價需要國家承擔起一定的社會責任，否則市場與社會的“雙向運動”將陷社會于暴力化之中。波蘭尼聲稱，“市場社會包含了兩種對立的力量，即自由放任的動向以擴張市場，以及反向而生的保護主義以防止經濟脫嵌，將經濟從社會中脫嵌的努力必然會遭遇抗拒”，“社會會保護自己以對抗自律性市場所具有的危害——這就是當代歷史的特色”[36](P26/132)。我們一方面需要實施社會政策以保障和改善民生。重視民生是我們黨執政“政道思維”的體現，恰如習近平所指出的，“以民為本、以人為本是黨的執政理念，不斷改善民生是發展的根本目的”，“在整個發展過程中，都要注重民生、保障民生、改善民生，讓改革發展成果更多更公平惠及廣大人民群眾，使人民群眾在共建共享發展中有更多獲得感”[37](P6、12)。所以，要在堅持基本的經濟制度與分配制度的前提下，充分發揮財政政策、貨幣政策、產業政策等宏觀調控手段，調整收入分配格局、完善財富再分配機制，維護社會公平正義。另一方面就是要培育社會資本，增強社會自我管理的能力。實際上，國家能夠掠奪說到底是因為社會過于弱小。托克維爾指出，不受制約的國家權力和不斷擴張的國家干預，將對人類的自由和權力構成持久的威脅，所以，應該使國家和社會在一定程度上分離，通過活躍而有力的社會來制衡國家權力。哈貝馬斯也強調，公眾在公共領域之中憑藉自己對公共權威及其政策的批判而形成某種公共意見，通過公共意見，社會可以在政治組織以外達成某種統一和協調，從而實現對國家活動范圍的限制。當前中國亟需一個具有自我組織能力的社會，因為“沒有社會，政權就沒有基礎。如果社會是脆弱的，政府必然是脆弱的”[38](P39)。

（五）理順央地關系，防范失敗型國家形態

央地關系的畸形是失敗型國家的前兆，防范失敗型國家需要理順央地關系。中央地方關系，其核心內容就是財權和事權在不同政府級別間的分配關系。理順央地關系，首先要厘清二者之間的財稅關系。加強中央事權與支出責任，明確央地共同事權項目，對于跨區域的公共服務，中央需要通過轉移支付承擔一部分地方支出壓力。梳清央地財稅關系，“加快形成有利于轉變經濟發展方式、有利于建立公平統一市場、有利于推進基本公共服務均等化的現代財政制度，形成中央和地方財力與事權相匹配的財稅體制，更好發揮中央和地方兩個積極性”[29](P60)。其次是放權于地方政府時讓權于社會。改革開放以來，政府間分權增強了地方政府的實力，由于地方政府享有一定的自主權，它們會發展出與中央不一致的利益結構。地方政府具有明顯的發展型政府特征，但也彰顯出一絲掠奪型政府的意味。地方政府與民爭利或與黑惡勢力沆瀣一氣屢見不鮮，如基層層出不窮的拆遷沖突與部分政法官員黑社會化的現象。克服地方政府的失范需要讓權于社會，強化社會力量，擴大公眾參與，保障公民的參與權與表達權，讓其監督地方政府。最后就是推進央地關系的制度化與法治化建設。當前我國的央地關系相比于成文規定的聯邦制國家而言，具有相當大的靈活度，這種靈活度使得中央和地方可以根據經濟社會發展的不同時期，富有彈性地調整雙方之間的關系，但是隨著國家治理體系與治理能力現代化的推進，央地關系非制度化的負面效應愈發顯現。中央地方之間的關系尚未走出“一收就死、一放就亂”的泥潭，兩者之間關系靈活性的紅利也將釋放殆盡，必須進一步推進央地關系的合理化、法治化。