服務型基層黨組織聯系服務群眾機制實證研究

齊先樸

（濟南大學馬克思主義學院 山東 濟南 250022）

習近平總書記在全國組織工作會議上要求建立嚴格的基層黨組織工作制度，使群眾工作制度化、常態(tài)化、長期化。新時代的新形勢和新任務對基層黨組織聯系群眾、服務群眾提出了更高的要求。近年來，各地服務型基層黨組織在深入基層、服務群眾機制建設方面取得的成效如何？課題組通過實地考察、問卷調查、座談交流等方式，對山東、天津、廣西等省區(qū)的25 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、100 多個村（社區(qū)）開展了以聯系群眾、服務群眾為重點的基層黨組織機制調研分析。各級基層黨組織在聯系群眾、服務群眾的機制上進行了許多有益的探索，形成了一些切實有效的體制機制，但在支持和完善體制機制、抓好落實等方面仍存在很多薄弱環(huán)節(jié)，尚需進一步加強和深化。

一、服務型基層黨組織聯系服務群眾機制建設的探索與實踐

(一)機制的內涵

根據現代管理學的定義，制度包括國家和地方的法律法規(guī)以及各組織的內部規(guī)章制度。機制是多個系統之間的聯系，是制度各要素之間的結構關系和運行方式，主要是指組織職能和崗位職責的調整和分配。也就是說，通過建立（或改變）相應的制度，在實踐中體現制度，構建一個封閉的、相關的、科學的制度體系，使制度的各個部分都有自己的分工，不發(fā)生沖突，又相互聯系、協調、配合，共同工作。本文研究的機制是，各級基層黨組織在聯系群眾、服務群眾工作中，總結提煉出普遍性、規(guī)律性、科學性強的有效做法，轉化為系統性、理論性的制度規(guī)范，能夠堅持和不斷改進系統集成并在工作中長期有效的運行方式。

（二）服務型基層黨組織聯系服務群眾機制建設的重要性和必要性

首先，構建聯系群眾、服務群眾的機制，是鞏固黨的執(zhí)政地位的內在需要。我們黨來自人民，扎根人民，為人民服務。人民是我們黨的力量源泉，是我們勝利的基礎。加強聯系服務群眾機制的建設，就是要把黨的群眾路線具體化、制度化、落實好，不斷鞏固黨的執(zhí)政基礎。其次，建立聯系群眾、服務群眾的機制，是密切黨群干群關系的制度保障。密切聯系群眾是黨的最大政治優(yōu)勢，只有探索建立聯系群眾、服務群眾的長效機制，才能以制度的形式固定和堅持群眾工作的成功經驗和有效做法，確保群眾工作的實效性。最后，構建聯系群眾、服務群眾的機制，是加強黨的自身建設，提高黨的建設科學化水平的現實要求。制度建設是黨的建設的重要組成部分，群眾工作是黨的建設的重要組成部分。加強聯系群眾、服務群眾機制建設，完善各項制度，使群眾工作制度化、規(guī)范化，不斷推進黨的建設科學化進程。

（三）服務型基層黨組織聯系服務群眾機制建設的實踐探索

近年來，各地服務型基層黨組織不斷加強體制機制建設，使基層黨組織和黨員干部真正深入基層、服務群眾，群眾得到了實惠，干部得到了提高，發(fā)展得到了極大的促進。

一是開展基層黨組織“四型”建設活動，筑起聯系群眾、服務群眾的戰(zhàn)斗堡壘。也就是說，要建設以理論武裝、提高能力為重點的“學習型”黨組織；要建設以改善民生、服務基層為重點的“服務型”黨組織；要建設以促進發(fā)展、增強活力為重點的“創(chuàng)新型”黨組織；要建設以隊伍純潔、作風轉變?yōu)橹攸c的“純潔型”黨組織，不斷加強基層黨群服務群眾的誠意和創(chuàng)造力。

二是深化“五大載體”建設，探索建立長效機制。全面加強“優(yōu)秀青年人才”黨支部建設，創(chuàng)新設立鄉(xiāng)（街道）黨委直屬黨支部，整合組織資源，使基層黨組織聯系群眾、服務群眾更加緊密、渠道更加廣泛、成效更加顯著；創(chuàng)新建立跨省、地、縣、鄉(xiāng)、村的聯合黨組織，扎實開展基層黨建工作，加強對貧困地區(qū)基層群眾的聯系服務，擴大群眾工作覆蓋面，全面貫徹“一線工作方法”，堅持一線思想形成、一線發(fā)展、一線解決問題、一線典型培育、一線績效考核；扎實開展“領導掛點、部門覆蓋村、干部幫扶戶”活動；領導干部實行“五個一”聯系制度，一個企業(yè)、一個項目、一個鎮(zhèn)（街道）、一個貧困村、一個貧困戶、一個市（州）、縣政府部門支持的村、一個以上普通干部供養(yǎng)貧困戶；認真開展“萬名干部下基層，著力推進跨越式發(fā)展”活動，深入開展“大宣傳、大調研、大幫扶、大調解、大提拔”五大行動，使干部真正沉到基層水平和真誠地為群眾服務。

三是推進干部管理“月考年評”，確保有效聯系和服務群眾。組織部和基層黨組織每月對基層干部進行“月考”，年底嚴格進行“年度考核”。考核結果作為干部任用的重要依據。老百姓評論說，“月評年評”縮短了考核周期，每個月都背誦“緊箍咒”，使考核成為基層黨組織聯系群眾、服務群眾的動力。

二、基層黨組織聯系服務群眾機制建設存在的主要問題

當前，基層黨組織聯系群眾、服務群眾機制方面還存在一些需要改進的地方，具體而言，主要有以下幾個方面。

（一）一些基層黨組織沒有建立長效機制，聯系群眾、服務群眾缺乏可操作性

有些地方基層黨組織聯系群眾、服務群眾的工作，目標不明確，要求不明確，講起來重要，做起來次要，不同程度地出現了“門難進、話難聽、臉難看、事難辦”的問題；一些基層黨組織憑經驗開展工作，習慣了用“口號式”的宣傳去指導，或者是按照領導的指示去推動工作，群眾對此揶揄說“一千個機制、一萬個制度，不如領導的指示”“一千個要求、不如領導一個點頭”；有的基層黨組織用“會議落實會議，文件落實文件”，被動落實上級要求。問卷調查顯示，25.7%的受訪者認為基層黨組織缺乏有效的群眾工作機制；20.2%的受訪者認為基層黨組織和干部對聯系群眾、服務群眾漠不關心。

（二）一些基層黨組織存在機制不健全，缺乏聯系和服務群眾的統籌規(guī)劃

調查發(fā)現，一些基層黨組織在聯系群眾、服務群眾方面缺乏宏觀思考和統籌規(guī)劃，體制“支離破碎”，相互重疊，甚至相互矛盾；有的機制沒有針對性、科學性，有的出臺了相關制度，但配套措施不及時，形不成系統化、科學化、規(guī)范化、可操作化的運行機制，導致一些基層黨組織聯系服務群眾思路不清，解決問題的方式不多，“好心辦壞事”的現象普遍存在。調查問卷顯示，27.1%的受訪者認為基層黨組織聯系服務群眾機制的建設方向不明確；21．5%的受訪者認為制度之間存在矛盾、有相互不一致的地方。

（三）一些基層黨組織的體制和機制不靈活、僵硬、落不到實處，聯系服務群眾不到位

調查顯示，一些基層黨組織的群眾工作制度“寫在紙上、掛在墻上、就是落不到實處”。有些地方制定聯系服務群眾制度的主要目的是為了應付上級的檢查，這使得制度和機制無法落實或落實不好。有的激勵約束措施不完善，有的黨員干部有“事不關己”“得過且過”的思想；有的在聯系服務群眾的實踐中，講條件，打折扣，使制度流于形式。問卷調查顯示，30．4%的受訪者認為聯系群眾工作的考核評價機制不科學；34．5%的受訪者認為聯系群眾的質量對基層組織和黨員干部的評價和提升影響不大。

（四）一些基層黨組織長期不適應服務群眾機制建設，缺乏聯系群眾、服務群眾的常態(tài)化

調查顯示，一些基層黨組織聯系服務群眾習慣于“一陣風式”的工作方式，措施“朝令夕改”，制度鏈條不健全，一些好的制度和機制不能長期堅持；有的基層黨組織不能根據新形勢、新任務的要求不斷調整思路，改進措施，糾正不足，糾正錯誤。問卷調查顯示，32．8%的受訪者認為基層黨組織的群眾工作跟不上時代的步伐；36．7%的受訪者認為基層黨組織與群眾工作的聯系缺乏持久性。

三、基層黨組織聯系服務群眾機制建設存在問題的原因分析

（一）主觀方面

一些基層黨組織和黨員干部思想認識不到位。一些黨員干部對聯系服務群眾宗旨意識、制度意識、規(guī)則意識、程序意識淡漠，認為領導的指示和工作經驗比制度機制更重要。一些基層黨員干部聯系服務群眾的能力素質不高。一方面，一些黨員干部缺乏創(chuàng)新能力，喜歡自上而下照搬照抄，難以為機制建設提供新的創(chuàng)新實踐支撐。另一方面，一些黨員干部對實踐探索中一些好的經驗和方法缺乏或不能總結提煉，不能形成鮮明、響亮、易推廣的聯系服務群眾工作的“品牌”。

（二）客觀方面

一是有些地方聯系服務群眾的基本支持不足。以四川省某市為例，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政干部3000余人，其中中專及以下學歷的占21．7%，初中及以下學歷的占75．7%。上級對基層的財政投入不足，基層機關辦公、生活設施建設滯后，工作、生活條件差，村（社區(qū)）干部“三有”政策落實不到位，基層黨員干部聯系群眾、服務群眾的內在動力不足，感到政治上不“急”，經濟上不“甜”，導致工作上缺乏“動力”。二是缺少完善的科學評價體系。在調查中，干部群眾普遍認為，考核評價機制不科學是制約聯系群眾、服務群眾成效的主要因素。現行評價體系存在評價標準概念化、評價方法機械化、評價方法簡單化、評價結果應用化等問題。評價工作對評價結果的運用重視不夠，導致一些基層組織和黨員干部產生了“聯系不聯系一個樣，服務好服務差一個樣”的思想，甚至戲稱為“年度體檢”“光體檢不治療”。

四、服務型基層黨組織聯系服務群眾機制建設的對策建議

黨的十八大報告指出，要“以服務群眾、做群眾工作為主要任務，加強基層服務型黨組織建設”，這一重要論述為探索建立基層黨組織聯系群眾、服務群眾機制，進一步增強基層黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力和創(chuàng)造力提供了重要思想遵循。當前，隨著社會轉型的加快和人民利益多元化的深入，新形勢對基層黨組織聯系群眾、服務群眾提出了新的挑戰(zhàn)。如何建立健全基層黨組織聯系服務機制，促進基層黨組織聯系服務群眾的制度化、規(guī)范化、常態(tài)化，成為迫切需要研究和探討的課題。

（一）深化“三個認識”，解決“為什么要建設”問題

一是深化對機制建設“根本性”的認識。正如古人所說：“凡將立國，制度不可不察也”，鄧小平同志曾經指出，制度問題具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。要增強規(guī)章制度意識，教育引導基層黨員干部認識機制建設在聯系服務群眾工作中的重要作用，充分認識只有加強體制機制建設，才能管根本、管長遠。二是要深化對機制建設“科學性”的認識。教育引導基層黨員干部充分認識機制建設，就是要注重統籌規(guī)劃和頂層設計，不斷深化對機制建設的價值取向、目標任務、推進落實、考核評價等方面的探索，建立系統、嚴密、關聯、周延的機制，確保機制科學、合理、具體、可行。三是要深化對機制建設“及時性”的認識。教育引導基層黨員干部充分認識機制建設不是一成不變的，是一個在實踐中制定、實施、檢驗和完善的動態(tài)過程，特別是要根據新形勢、新任務的要求，不斷總結實踐經驗，與時俱進地修改、拓展、優(yōu)化，使機制始終管好現在、跟上發(fā)展、經得起考驗。推動基層黨組織把體制機制建設作為聯系群眾、服務群眾工作的重中之重，自覺、積極地把這一工作重心放在心上，抓在手上，落實在各項行動上，確保取得實效。

（二）健全“四大機制”，切實解決“建什么”的問題

黨的十八大指出，要充分發(fā)揮基層黨組織在促進發(fā)展、服務群眾、團結人心、促進和諧等方面的作用，不斷鞏固黨的執(zhí)政的組織基礎。要圍繞這四大職能，健全四大機制，使基層黨組織更好地聯系基層、服務群眾。

一是圍繞促進發(fā)展，建立“幫助群眾增收”機制。要優(yōu)先建立服務科學發(fā)展、加快發(fā)展的制度，優(yōu)先部署促進發(fā)展的工作。優(yōu)先提出發(fā)展建議，優(yōu)先解決影響發(fā)展的突出問題。深化“領導掛點、部門覆蓋村、干部幫扶戶”和“一線工作法”，通過結親認親、進村入戶等方式，促進黨員干部下沉一線，促進發(fā)展；開展黨員先鋒崗、責任區(qū)、服務窗口、志愿服務實踐，在直接聯系群眾、服務群眾、幫助群眾致富增收過程中密切黨群干群關系。

二是圍繞服務群眾，建立“改善民生”機制。深入推進“一站式”工作法，完善“四講兩公示一監(jiān)督”制度，完善黨員群眾服務中心（站）、村務代理中心、社區(qū)“一站式”便民服務體系，提高黨員群眾服務水平，干部亮出為人民群眾服務的承諾，公開服務項目，接受黨組織和群眾的監(jiān)督；建立和完善改善民生的重大問題公示、聽證、黨員出席制度，專家咨詢論證是科學合理決策的保證。通過制度建設，推動基層黨組織不斷創(chuàng)新服務方式，拓展服務領域，突出服務實效，提高民生實效，贏得人民群眾的信任。

三是圍繞“凝心聚氣”，構建“利益整合”機制。建立社會輿情調查制度，及時收集社會輿論，找出服務方向和要點；建立社會民意分析判斷制度，促進群眾有序參與和監(jiān)督；建立輿情快速反應制度，及時回應群眾期待；建立民事告知和反饋制度，確保群眾反映的問題得到呼應和解決，切實維護群眾利益，完善“優(yōu)秀青年人才”黨支部工作制度和邊遠貧困地區(qū)黨建工作，創(chuàng)新組織設置，采取靈活多樣的活動方式，把基層黨組織和人民群眾緊緊連在一起。

四是圍繞促進和諧建立“矛盾調解”機制。完善輿論引導控制體系，及時應對，協調基層黨組織調解，協調法律、行政、社會力量，建設矛盾糾紛調解“一線”，實現“一般問題不出村（社區(qū)），重大問題不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）”，探索建立法律和信訪事項與一般信訪制度相分離的制度，及時合理地提出申訴，解決問題，要采取多種方式，及時回應群眾的合理利益訴求，對有違法行為的，要及時依法懲處，維護社會和諧穩(wěn)定。

（三）做到“三個堅持”，切實解決“機制建了以后怎樣落實”的問題

要建立切實有效的聯系群眾、服務群眾的考核評價體系。一是堅持“定性+定量”的評價標準。按照“聯系服務具體化、責任主體明確化、責任層次清晰化、責任環(huán)節(jié)無縫化”的要求，細化落實四項聯系服務機制對群眾的定性和定量要求，突出定量評價，真正做到人人加強聯系，提供優(yōu)質服務，杜絕評價標準的概念化。二是堅持“上考+下評”的評價方法。在上級黨組織的評價基礎上，綜合運用“下評上、民評官、群眾評機關”的方法，采用反向評價、問卷調查、網上咨詢等方式進行評價，提高考核權重，引導和督促各級領導干部轉變工作作風，自覺為群眾服務。三是堅持“鼓勵+懲罰”的考核方法。完善干部“月考年評”制度，全面落實群眾工作成效通報制度和掛牌督辦制度，把服務群眾的成績與表彰獎勵工作緊密聯系起來，聯系服務群眾取得明顯成效的，優(yōu)先提拔使用；對工作不力和群眾反映強烈的，要嚴肅查處，把“軟要求”變成“硬指標”，確保各項聯系群眾、服務群眾機制落到實處。

（四）完善“四個保障”，切實解決“落實什么保障機制”問題

全國組織工作會議強調，各級要重視、關心、支持基層，確保基層黨組織有資源、有能力為群眾服務。加強基本要素保障，是提高基層黨組織聯系群眾、服務群眾質量的物質基礎。建立和完善基層黨組織建設保障機制，是基層黨組織聯系群眾、服務群眾的重要基礎。要建立健全“有責任、有經費、有職位、有制度”的基層黨建工作保障機制。

一是完善黨建責任制。堅持把聯系群眾、服務群眾的基層黨組織建設納入基層黨建年度目標考核，形成基層黨委統一領導、基層黨組織具體組織實施的領導格局。要認真落實基層黨建責任制，基層黨組織書記要在工作考核報告中增加聯系群眾、服務群眾的內容，接受黨員群眾的考核，基層黨委加大對基層黨組織聯系服務群眾工作的重視程度。

二是加強組織建設，完善組織網絡。根據實際需要，探索建立和管理基層黨組織的機制。加強非公有制經濟社會組織黨的建設；在農村，要加強在農民專業(yè)合作社、專業(yè)協會、產業(yè)鏈中建立黨組織，把黨的基層組織延伸到社會各個角落；在城市，要建立街道工作委員會、社區(qū)黨組織、網格黨支部、“流動黨支部”等多層級組織網絡，實現黨組織全覆蓋。

三是多渠道充實基層干部隊伍。完善事業(yè)單位人員和公務員交流制度，規(guī)范人員交流制度。實行基層公務員差別化招錄選拔制度，適當降低少數民族地區(qū)考生報考“門檻”，培養(yǎng)和吸引更多“永久牌”人才。同時，要以服務群眾、做群眾工作為重點，對基層黨員干部進行大規(guī)模培訓，全面提高黨員干部的能力和素質。切實改善基層干部待遇，合理提高民族地區(qū)津貼種類和標準，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作崗位津貼，縮小與發(fā)達地區(qū)的收入差距。出臺“干部平行職級”的有關政策法規(guī)。制定服務一定年限、考核合格的村（社區(qū)）干部政策法規(guī)，按照（副）科級實施經濟待遇相關政策的原則，切實解決基層干部的后顧之憂，激發(fā)服務群眾的積極性，做好群眾工作。

四是將黨建經費納入財政預算。根據當地經濟社會發(fā)展水平，加大基層黨建經費投入，把基層黨建經費和基層黨員教育培訓經費納入財政預算，建立基層黨建經費保障隨著經濟發(fā)展水平的提高，經費穩(wěn)步增長的機制。大幅增加基層組織工作和運行經費，把基層群眾工作和黨員干部培訓經費納入財政預算，增加中央和省級財政轉移支付，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接轉移支付制度，減少中間轉移支付環(huán)節(jié)；完善辦公經費核定標準，大力提高民族地區(qū)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）辦公經費標準。

五是進一步加強基層組織硬件建設。建議中央統一安排基層組織辦公用房和活動場所的改擴建，全面改善辦公條件和居住環(huán)境，特別是要使村（社區(qū)）組織的活動場所成為基層政務、培訓、惠民、文化和穩(wěn)定維護的“五大中心”。

（五）建立健全群眾民主參與機制

要繼續(xù)拓寬基層黨組織聯系群眾、服務群眾的途徑，做到黨務公開，暢通群眾利益表達渠道，增強群眾政治參與。一是暢通渠道，落實群眾知情權、參與權、表達權。要不斷完善群眾參與重大問題的決策機制，對涉及群眾利益的民生問題，要邀請群眾代表參與，充分發(fā)表意見。要建立與群眾平等對話機制，全面落實“四講兩公開”工作方法和“一事一議”制度，不斷完善基層黨組織議事規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度，積極推行民主聽證、民主會議和黨員黨務會議制度，形成群眾民主有序參與村（社區(qū)）集體事務的有效辦事機制。二是創(chuàng)新和把握輿論訴求的方法。根據調查組的調查，26．56%的人通過口頭溝通向政府反映了自己的利益訴求，22．54%的人通過信函，44．95%的人通過電話、互聯網等信息手段反映了自己的利益訴求。可見，群眾對黨委、政府反映利益訴求的方式呈現信息化趨勢。這就要求基層黨組織充分利用現代信息技術手段，建立網站、QQ 群、手機短信、微博、微信等基層黨務信息平臺，宣傳政策，服務群眾。

（六）建立健全服務群眾的激勵機制

課題組收回的問卷調查顯示，77．98%的人認為，有效的物質激勵和精神激勵在服務群眾中作用明顯。因此，要建立一套科學有效的激勵機制，不斷增強基層黨組織聯系群眾、服務群眾的積極性。

一是落實完善待遇機制。建立健全基層黨員保障機制，認真落實“三有”方針，建立健全基層干部選拔培訓、教育培訓、激勵保障、目標考核、監(jiān)督管理等保障機制進一步激發(fā)基層黨員干部聯系群眾、服務群眾的內在動力。二是完善“兩個代表一個成員”機制。全面落實鄉(xiāng)（街道）黨代會常任制，改進從基層黨員中推薦“兩代表一委員”的辦法，積極推薦政治素質好、參政議政能力強的基層黨組織書記為“兩代表一委員”候選人。三是建立評價機制。要建立基層黨組織聯系群眾、服務群眾的優(yōu)缺點評價體系，把聯系群眾、服務群眾的評價結果納入黨員年終評價，作為評價優(yōu)缺點的基本條件之一。四是建立輿論氛圍營造機制。要建立創(chuàng)先爭優(yōu)的輿論激勵機制，充分利用新聞媒體，大力宣傳報道服務群眾的先進典型，激勵引導身邊有典型的黨員干部，積極營造黨員密切聯系群眾、真誠服務群眾的良好氛圍。

（七）建立健全服務績效評估機制

科學的考核評價體系是評價服務績效的重要依據。一是建立服務群眾的評價體系。根據不同領域、不同行業(yè)黨組織的特點，制定有針對性、可操作性強的黨員服務群眾量化考核辦法，建立黨員服務群眾的實現賬戶，通過科學的量化評分，使服務評價工作更有說服力和影響力。堅持正面評價與反面評價相結合，逐步完善群眾參與、情況通報、聽證辯論、結果公示、定期評價、意見反饋、問責等制度，形成科學的聯系群眾、服務群眾的評價體系。二是建立服務群眾滿意的評價機制。要建立健全民主測評體系和群眾滿意度測評體系，科學建立群眾滿意度測評指標體系，拓寬群眾參與黨員民主測評的渠道，努力形成有機統一的服務績效測評組織評價和群眾評價機制。三是完善監(jiān)督機制。要強化群眾監(jiān)督渠道，密切關注群眾反映，及時糾正和調整機制。拓寬社會監(jiān)督渠道，健全群眾舉報、信訪、信訪接待、首問負責等制度，釋放社會監(jiān)督的正能量。要積極接受新聞媒體的監(jiān)督，建立網絡輿情監(jiān)測、收集、研究機制，積極回應群眾關切，提高聯系和服務群眾的質量和水平。