國有林區的特征事實與“公共地”問題釋析

張 壯

（中共青海省委黨校區域經濟研究中心 青海 西寧 810001）

森林作為一種重要的可貯存、可再生的資源代表，為增進人類福祉提供了豐富的生態產品和優質的生態服務，是經濟社會實現可持續發展的重要基礎。國有林區作為我國未來重要的生態經濟支撐帶，承擔著維護國家生態安全的重要職能，我們有責任科學保護、合理利用森林資源，最大限度地發揮其生態價值和經濟價值。但是，在國有林區產權主體虛置異化，責任主體存在背理動機的情況下，追求利潤最大化的“增長崇拜”往往會產生無效率和不可持續的結果。森林資源被野蠻開采、過度套現，各種矛盾紛爭等“公共地”問題就會在國有林區普遍出現。因此，面對國有林區普遍存在的“公共地”問題，通過深入分析國有林區的特征事實，詳細闡釋國有林區“公共地”問題的現實表現，對于新一輪深化國有林區改革具有重大理論和現實意義。

一、國有林區特征事實

我國國有林區森林資源產權歸國家所有，林業作為其主要產業具有生長周期長、資金周轉慢、利潤率低、風險高、社會公益性強等特殊屬性。與其他常規國有企業和農村集體林的所有制結構不同，這些特殊屬性賦予了國有林區多維向量的特征。在內外特征的相互作用下，國有林區在某一發展階段甚至會產生自我損耗、權利紛爭等問題，直接影響市場對國有林區資源的有效配置。

（一）公共性。國有林區的森林資源屬于全民共享的公益類產品，從公共管理角度看，具有較強烈的公共屬性，國有林區的生態產品及生態服務是為全體公民提供的，與公共產品的服務特征是一樣的，即每一位公民都有權享受國有林區生產的生態產品和生態服務。盡管如此，由于國有林區區位規模差異，所提供的產品和服務的數量質量也不盡相同，在人口密度較高的地區，人們的需求往往不能得到滿足。盡管國有林區以生產生態產品為主，但由于生態產品的特殊性，使得生產其他產品的機會被侵占，導致國有林區生產生態產品的機會成本很高。然而，公民享受國有林區良好的生態環境不需要支付任何成本，比如公民到國有林區中游覽，其游覽過程并不會阻礙其他公民的游覽活動，這樣公民就無償消費了國有林區提供的生態產品和服務。由于國有林區良好的生態環境不具有競爭性和排他性，任何公民都可以免費享受其綠色生態福利，這就突出了國有林區的公共性特征。同樣，公民使用國有林區資源也不具有競爭性和排他性，導致自然資源、森林資源被無限制地開發套現，當國有林區的承載能力超出臨界點時，生態環境就會不斷惡化。

（二）外部性。基于外部性影響理論，可以將林區生態破壞產生的影響劃分為正外部性影響和負外部性影響。國內外學術界在研究中將國有林區的生態破壞問題定義為負外部性問題。社會組織或個體由于利益沖突而難以達成共識，在逐利思維的驅使下，不顧社會公共利益，使得亂砍濫伐、污染排放等不良行為對國有林區原有的生態環境造成嚴重破壞。在沒有配套監管制度的情況下，這種不良行為不需要承擔任何責任。從國有林區的公共資源屬性上看，森林資源經過多年的透支開采，林區原有的植被環境等均產生較大的負面變化，加上監管力度不夠，使破壞國有林區生態環境的成本較低，破壞者很難受到法律懲罰，進而導致國有林區生態破壞現象不僅得不到有效遏制，甚至呈現出擴展蔓延的趨勢，由此產生了大量的負外部性問題。雖然對國有林區生態環境造成破壞的一方不需要考慮外部性問題，但如果這種行為或現象得不到及時有效的控制，將會導致負面作用不斷累積，負外部性影響效應不斷放大，最終引發社會資源配置結構出現失衡的現象。

（三）契約性。目前，我國國有林區的契約形式主要有三種：一是以自然資本為主導的契約表達形式。在這種形式下，國有林區的人力資源與森林資源自然達成了一種共同發展的契約關系，使國有林區資源與人力資源成本有機地聯系起來，在人為力量的驅使下，森林資源在被人類利用之后，能夠通過人類的力量得到恢復。而在追逐利益欲望的驅使下，人類對資源的渴求欲望較為強烈，對森林資源的利用成為人類以最小成本獲得經濟效益的有效途徑，繼而使森林資源的自然屬性與人力資本的社會屬性形成了一種商業化的契約關系，從特定視角上看，這種關系同商品供給與消費的關系高度相似。需要注意的是商業性企業使森林資源成為不同人類個體之間達成經濟交易活動的重要載體，在人類利益博弈不斷重復演化的過程中，自然界力量對人類錯誤行為的懲罰、報復逐漸成為潛規則。而且這種規則的出現具有不確定性，很難準確預測大自然的回饋是懲罰還是驚喜。同時，人類是有限理性的，人類行為具有較強的隨意性，進而賦予人類與森林資源之間契約關系的不完全性特征。二是以國有森工企業為主導的契約形式。國有森工企業將自己能夠掌控的森林資源視為資本的組成部分，使兩者達成一種非市場化的契約形式，森工企業的社會化屬性成為林業契約的主要表達載體。三是以國家和國有林區管理主體為主導的非市場契約表達形式，這種契約形式具有非市場化特征。森工企業作為國有林區的經營管理者，在與地方政府進行交易的過程中，普遍會采用非市場化的交易方式，使得雙方之間形成了一種非市場化的契約關系，而且兩者在不斷重復交易活動的過程中，這種關系會表現的更加顯著。

（四）代際分配性。代際分配是指在場的當代人與不在場的后代人之間的社會有限資源的分配。隨著時間的推移，前代人與后代人交替承載生命的延續使命與責任，進而促成了人類社會的不斷演進，自然界中的資源并非無限的，基于代際關系的人類，在思量下一代人發展問題的過程中，將自然資源視為寶貴的財富，希望能夠對自然資源進行合理開發與利用，以實現生命的延續與發展。人類的生命長度受時間的約束，當代人應基于可持續發展的視角，在開發自然資源的同時，要勇于承擔保護自然資源的責任，時刻謹記自然資源的有限性，將保護自然資源作為自己的使命擔當，在對當代人類發展進程不會造成負面影響的前提下，及時做好自然資源的儲備工作。國有林區的跨期貼現必須以森林資源與生態環境的儲備為前提，在不阻礙當代人發展的前提下，對下一代人權益做出考量，對各類資源進行公平有效和可持續的配置。這一思想與國有林區的可持續發展理念高度契合，強調了資源配置的代際公平性和可重復性，要求在做好森林資源科學合理利用的同時，做好生態環境保護工作，為代際資源配置留下足夠的空間。每一代人不僅享有公平分配、公平開發、公平利用森林資源的權利，同時還要承擔對森林資源和生態環境保護的責任。但在國有林區森林資源非常有限的情況下，人類對森林資源的開發需求不斷增加，國有林區資源不合理開發利用的問題頻繁出現，對生態環境造成了嚴重破壞，使得后代人對森林資源的可配置水平也在不斷下降。雖然森林資源具有可再生性，但任何程度的破壞都需要一個較長周期才能逐漸得到恢復，需要在不斷開發和利用的過程中做好保護工作，才能保障森林資源再生的有效性。然而，當代人基于對現實利益的考量，不斷加大對森林資源的開發和利用，進而引發了代際之間的資源利用沖突，使森林資源和生態環境資源無法在代際間獲得公平配置。當代人對國有林區資源的過度開發利用雖然可以帶來更多的利益，但在實質上就是對后代資源的透支開發，使后代人喪失對森林資源的配置權利，產生了代際間的負外部性。

（五）市場不完善性。我國國有林區市場發展還不完善，存在市場封閉、管理壟斷、有效供給不足和定價機制不夠健全等問題，直接導致國有林區經濟結構失衡，林區人民普遍貧困。一是國有林區定價機制不科學。目前，國有林區森林資源的補貼價格，漠視外部成本和收益，不愿意尊重森林資源的稀缺性和機會成本的基本概念，嚴重偏離了其真實價值，定價嚴重偏低，導致森林資源被過度消耗，生態環境不斷惡化。要實現國有林區自然資源資產利用的帕累托最優狀態，必須讓市場在國有林區資源配置中起決定性作用，形成科學的市場定價機制。二是國有林區市場相對封閉。改革開放以來，我國市場經濟獲得了空前的發展，市場的開放性程度逐步成為評估地區經濟發展水平的重要指標。但國有林區的管理主體從維護自身利益出發，采用了排他性的管理方式，使國有林區市場日益封閉僵化，各種資源要素的配置權被牢牢掌握在少數人手中，具有很明顯的內部人控制特征。在人才招聘上，沒有嚴格按照市場化原則實現優勝劣汰，為“林二代”“林三代”準備的蘿卜招聘事件還經常發生。三是國有林區壟斷特質明顯。國有林區的森工企業既是市場交易活動的參與者，又是森林資源的管理者，使得國有林區行政色彩濃厚，在政企沒有真正實現分離的情況下，國有林區資源配置權長期集中在各級地方政府管理者手中，在市場交易過程中，能夠對市場進行操控，破壞市場自由競爭秩序，使得國有林區市場發育不完全，降低了國有林區生態產品的有效供給。

二、國有林區“公共地”問題釋析

20 世紀60年代末，世界著名經濟學家哈丁提出了“公共地悲劇”概念，在他看來，當自然資源不具有競爭性和排他性時，自然資源就會被過度使用，最終產生“公共地悲劇”問題。我國國有林區由于產權歸屬和界定原因，也類似一個“公共地”，使得國有林區資源過度消耗。

（一）管理層的“公共地”問題。國有林區具有國有化屬性，是國家利益的重要組成部分。表面上看國有林區的國有產權非常清晰，但人人所有相當于人人沒有，管理權、經營權和監督權實際由當地的林業局和林管局掌控，在國家監督管理缺位的情況下，國有林區不同經營管理層會形成相應的利益集團，以合作博弈和不合作博弈的方式，相互競爭合作，共同來搶占國有林區的各種資源，這樣國有林區的“公共地”問題就會出現。一是人事方面上存在“公共地”問題。國有林區在干部使用上普遍存在消極平衡、拉幫結伙和任人唯親的問題。林業局長想任用自己的人占據某些重要職位，而主管人事大權的書記也希望任用自己的人占據某些重要職位，其他擁有財物大權的管理層負責人也有自己的用人計劃，這樣國有林區的各個崗位就成了相互博弈的“公共地”，其結果就是機構臃腫、人員膨脹、尸位素餐、管理效率低下。二是財物管理方面也存在“公共地”問題。財物資源是國有林區最重要的資源，管理層的各部門都爭相搶奪這一資源，國有林區內部分工很細，各職能機構分工明確，各管一攤各把一方，在爭奪利益面前互不相讓，協調交易成本很大，結果導致國有林區資源被過度消耗、浪費嚴重，資源配置效率不高，平均主義傾向嚴重，不利于集中力量辦大事，難以促進國有林區實現轉型發展。

（二）作業層的“公共地”問題。一方面，由于國有林區的產權關系不夠清晰，各層級主體的權利與責任存在不對稱情況，在開展生產作業過程中，會導致大量的設備、資源和材料被過度消耗浪費，使國有林區投入有形的要素成本和無形的經營管理成本增加，而有效的作業時間在縮減，管理效能不斷下降。具體來說，在國有林區普遍存在方丈多和尚少、林業職工工資普遍偏低的現象，真正在作業層面的林業職工并不是很多，而他們基于個人的邊際收益是否大于邊際成本的理性自利方式，來決定自己的工作時間和質量，在干多干少一個樣、干好干壞一個樣、干與不干一個樣的監督管理模式下，偷懶和浪費成為作業林業職工的最優選擇。在這種情況下，理性自利并沒有為最多人帶來最大的好處，相反卻把公共利益踢到腦后，使得國有林區的作業層面淪為“公共地”，生產資源和勞動時間被大量浪費，造成我國國有林區長期存在成本高、效率低等難以解決的問題。另一方面，國有林區的作業層面還存在內部人控制的問題，使得國有林區被劃分為大小不同的私有資產，通過利用權力要好處、拿回扣、公款消費等方式，以謀求物質利益和非物質利益來滿足個人私欲。這種損公肥私的行為改變了成本承載的主體，使得本應該由自己承擔的成本轉嫁到所在單位，進而導致國有林區的資源資產流失，導致“公共地悲劇”的發生。

（三）外部因素的“公共地”問題。國有林區的外部因素眾多，上級主管機構是其主要外部因素來源，此外還包括地方政府、企事業單位、各類商人和當地農民等。這些外部因素把國有林區視為一個可以隨意撈取好處的公共牧場，通過各種渠道對國有林區進行圍獵，特別是國有林區體制外的各類商人，這類人善于活動斡旋、投機鉆營，常常能獲取各種非正常、超常規的利益，從而使國有林區資源資產遭受損失。仔細探究國有林區資源資產成為外部因素“公共地”的原因，則會發現國有林區產權主體長期缺位、經營與責任主體不清、責任權利不統一、條塊利益多元分割是主要原因。國家林草局與地方政府“管資源”和“管發展”權責不一致，國家林草局要保資源，地方政府要保經濟、保穩定、保民生，當資源保護與地方經濟發展產生矛盾時，犧牲國有林區資源資產利益就成了無奈選擇。結果在這些外部因素的綜合作用下，更容易把國有林區而不是集體林區作為“公共地”來隨意分割利益，導致毀林開荒、監守自盜、過度套現、違法狩獵、偷采礦藏等問題在國有林區時常出現。

三、一般性結論

本文對國有林區的特征事實進行了深入分析，進而得出國有林區具有明顯的“公共地”特征，即每一個國民作為所有者都可以伸手向國有林區索取資源利益，在國有林區這片“公共地”上演了一幕幕國有資源資產被嚴重侵蝕的“悲劇”。通過認真探究國有林區“公共地”問題背后的原因，發現國有林區的產權主體和責任主體虛位是發生“公共地”問題的根本原因。因此，解決國有林區“公共地”問題，必須從完善國有林區治理結構入手，深化國有林區改革，集眾人之私成國有林區之公，推進國有林區向“公共福祉”方向轉化。本文對此還沒有進行深入研究，這是本文釋析的不足之處，也是下一步所要重點研究的問題。