黨外代表人士數據庫建設現狀分析及發展策略研究

光雅芹

《中共中央關于加強新形勢下黨外代表人士隊伍建設的意見》指出，要“建立健全黨外代表人士數據庫，加強動態管理，提高管理的科學化水平。”隨著網絡信息技術的飛速發展，利用大數據平臺創新黨外代表人士隊伍管理模式的實踐探索逐步展開并取得了一些有益經驗。對已著手探索黨外代表人士數據庫管理地區的設計理念及發展瓶頸進行分析和總結，提煉一套科學、實用、可操作、可復制的管理經驗和典型樣本，對建立黨外代表人士信息化平臺具有重要的參考和借鑒意義。

一、黨外代表人士數據庫建設現狀

近年來，利用“大數據+統戰”思維創新黨外代表人士隊伍管理工作取得初步成效。黨外代表人士綜合管理服務系統的研發并投入使用，突破了傳統統戰人事管理相對繁瑣、封閉的工作模式，整體提升了黨外代表人士管理的質量和效能。

黨外代表人士數據庫建設的實踐探索始于非公有制經濟代表人士綜合評價信息庫的研發應用。在為期兩年的局部試點和聯合攻關基礎上，全國非公有制經濟代表人士綜合評價管理信息系統在2007年正式投入使用。信息庫為非公有制經濟代表人士建立了正規的個人檔案，并根據發展變化情況進行動態管理，提高了非公有制經濟代表人士選拔、培養和政治安排的有效性和準確性。此后，信息采集平臺逐步擴展到其他領域的黨外代表人士（有些市縣甚至涵蓋了12類統戰工作對象及統戰干部信息），借助大數據的運算分析能力將海量信息進行匯總分類、分析研判，為統戰部門了解情況、制定政策提供數據支撐。

從地域分布來看，全國范圍內實現了非公有制經濟代表人士的信息共享，其他領域統戰人士信息化建設在部分地區處于研發探索階段。省級層面，內蒙古自治區在2018年4月啟動黨外代表人士基本信息采集，并對采集對象及相關要求作出具體安排部署；江蘇省于2020年7月1日上線試運行統一戰線大數據云平臺——“蘇統云”，其中就包括“人物庫”平臺；浙江省民宗委在前期試點的基礎上，于2018年7月在全省范圍內推廣民族宗教大數據智慧管理綜合平臺，借助信息系統實現民族宗教事務的安全監管與輔助決策。但總體來看，信息庫的實踐應用尚處于零散的區域化狀態，大多集中于市縣（區）級層面，如江蘇省常州市（2014年）、山東省德州市（2015年）、湖北省孝感市（2017年）、甘肅省蘭州市（2018年）、湖北省襄陽市（2019年）、長治市黎城縣（2015年）和鄭州市惠濟區（2019年）等。此外，部分高校依托數字化校園平臺，也在積極探索統戰信息管理系統的研發和使用。目前，這些市縣（區）和高校的數據庫已基本實現將各領域黨外代表人士分門別類納入系統，并對這些基礎信息進行精準查詢、統計分析、生成圖表等具體操作，推動黨外代表人士隊伍管理服務的科學化、規范化、智能化、動態化發展。

二、黨外代表人士數據庫建設的有益經驗

隨著對《中共中央關于加強新形勢下黨外代表人士隊伍建設的意見》的貫徹實施，全國各地在加強黨外代表人士信息化管理方面開展了有益探索，逐步建成了集查詢與管理于一體的黨外代表人士數據庫，并探索優化各項服務功能，力求最大限度地將大數據技術應用于黨外代表人士現代化管理。

（一）加強對數據平臺的領導

黨外代表人士數據庫建設是一項涉及面廣、工作量大、政策性強的系統工程，需要統戰系統與黨外代表人士歸口部門及團體密切配合、齊抓共管，才能構建起統一的數據共建共享平臺。在具體的組織實施過程中，統戰部門發揮了牽頭協調作用，統籌制定信息采集標準、著力推進跨部門協同配合、嚴格落實部門職責分工，推動實現數據庫標準化建設管理、跨層級更新維護、共性資源集約互享。有些地市還成立了數據庫工作領導小組，負責數據庫建設的領導、協調和推進工作。一般由統戰部門主要負責人擔任領導小組組長，并具體細化了分管領導、主要責任人以及維護管理數據庫的業務骨干，確保工作有序持續推進。

（二）保證數據采集的規范性

黨外代表人士數據信息真實、精準、全面，是構建數據化平臺的前提和基礎。各地在數據的采集和錄入過程中，都十分注重這一基礎信息的規范和指導。具體做法有：一是編制信息采集填寫說明，對采集對象的范圍作出明確界定，對各個信息項的填報要求作出具體說明，對編輯格式及版本作出統一要求，把好信息采集的第一道關口。如，內蒙古自治區黨委統戰部下發的《關于開展全區黨外代表人士基本信息采集工作的通知》，對信息采集作出詳細規范。二是做好系統操作人員的培訓指導。目前，各地數據庫多通過政府購買服務的方式與第三方合作研發與維護。統戰部門為實現技術開發人員與信息錄入員、數據分析員的有效操作銜接，多通過集中舉辦培訓班的方式，講解和演示系統操作流程，確保數據采集的規范和高效。如，湖北省襄陽市召開統戰代表人士信息管理系統運行部署會，對數據采集提出明確要求。

（三）注重數據管理的安全性

數據安全是黨外代表人士數據庫穩定運行的基本保障，貫穿于數據庫研發及應用的各個階段。為確保黨外代表人士信息安全，嚴防泄密事件發生，各地探索出多項舉措積極應對。一是數據庫研發關口的安全保障，采取有效技術手段從數據傳輸、數據存儲以及用戶訪問權限等多層面確保系統的安全。如，全國非公有制經濟代表人士綜合評價系統開發了不同層級的登錄入口，根據統戰部用戶、評價單位用戶、代表人士不同的保密需求設定了使用Ukey或密碼、驗證碼不同的登錄方式。二是制定安全保密制度，做好各種安全風險評估和應急預案，將信息安全觀深植數據采集、錄入、維護、更新各個層級。如，浙江省宗教信息管理系統建立了數據庫管理的安全保障制度，用制度規范各項行為標準，確保安全防護關口萬無一失。三是直接依托完善的電子政務內網運行，降低安全成本和泄密風險。如，山東省德州市在市電子政務內網運行黨外代表人士綜合管理服務系統，使泄密風險得到有效防控。

（四）實現數據分析的可視化

黨外代表人士數據庫功能日趨多樣，不僅可以實現基礎信息的查詢檢索，還可以根據檢索需求生成報表、直方圖、餅狀圖等可視化數據分析結果，直觀展現各項信息結果，為科學決策提供良好的數據支撐。如，湖北省孝感市統一戰線數據采集系統，采用多種數據算法，挖掘、分析、預測黨外代表人士的各項能力，從“政治把握能力、參政議政能力、組織協調能力、合作共事能力”四個維度集合數據信息，導出可視化的立體描述分析報告，在數據采集頁面集中展示，直觀勾勒出黨外代表人士的成長軌跡，使統戰部門可以從不同層面進行觀察和分析，為黨外代表人士進一步培養、使用提供信息來源。[1]

三、黨外代表人士數據庫建設的發展瓶頸

黨外代表人士數據庫建設雖然取得了一定的成效，但由于各種主客觀因素的影響和制約，數據庫建設也面臨不少困境和挑戰。客觀全面地梳理總結不足與缺陷，深入剖析限制因素，能為黨外代表人士信息化建設提供經驗借鑒和發展方向。

（一）數據孤島制約信息互通

黨外代表人士數據庫平臺的實踐探索多集中在市縣級層面，各地統戰部門均按照自身的實際需要獨立研發信息平臺。這在滿足各地黨外代表人士個性化管理的同時，也因數據的存儲、定義、評價標準不一帶來數據交互共享不暢，致使數據孤島林立。數據孤島的出現為跨部門的合作共治帶來不便，數據的重復采集輸入增加了投入成本，降低了數據利用效率，也為跨區域的互通共享造成障礙。各地數據化系統建設標準不一、運營方式各異，數據庫之間缺乏關聯性和兼容性，為提取一定范圍內的數據信息和分析結果造成困難，增加了跨地區數據合作的溝通成本。

數據應用的基礎在于數據信息的精準與共享，數據孤島使得各地統戰部門在數據資源上不能共享互鑒，數據應用上不能關聯互助，造成效率的損耗和合作的阻隔，嚴重制約了數據庫的效能發揮，逐漸成為信息化建設的瓶頸。

（二）數據管理缺乏標準體系

就目前黨外代表人士數據庫的運行現狀來看，各地統戰部門對數據的采集、錄入、存儲、更新、分析、保密工作均作出了明確規定和要求，但各地的標準不一，數據內容各有側重、分析模型千差萬別、功能定位形式多樣，在突出地方特色的同時，也為整體的數據應用帶來了不便。尤其體現在數據分析層面，各地數據庫所獲取的分析圖表和結論因先期采集數據的范圍和存儲標準不一、分析模型和數據算法不同，分析報告的普適性不足，為決策咨詢提供數據支撐的效果自然非常有限。同時，數據管理缺乏標準體系，也為數據的互通共享設置了壁壘，數據價值難以被有效挖掘利用。

（三）數據應用脫離管理決策

數據的核心價值在于應用、在于賦能。隨著黨外代表人士數據庫的不斷充實和完善，積累了越來越多的數據資源。這些數據資源既包括代表人士的基礎信息，也涵蓋了任職安排、參政議政情況及年度考核、綜合評價結果。作為重要的基礎性戰略資源，數據庫的目標導向在于通過對數據的分析和挖掘，為制定政策、安排人事、政治參與等提供更高效精準的支撐和指引。從目前黨外代表人士數據庫的應用現狀來看，數據分析結果大部分體現在從數據庫中抽取數據、歸納重組并做簡單的可視化展示階段，通過圖表的方式展示結果雖然更為清晰直觀，但維度較為單一、模型不夠精確，分析報告單薄。作為以“人物”為標識和特色的數據庫，用數據分析模型勾勒出的黨外代表“人物畫像”就較為模糊和粗糙。基于數據分析的簡單與直接，數據庫中隱含的規律信息被屏蔽，數據分析應用于管理決策的效力大打折扣。統戰部門“用數據輔助決策”的思維理念尚未形成，對數據價值開發和宏觀預測的認識不足，對數據分析、數據造假、數據缺陷等方面產生排斥心理，制約了數據庫的開發應用，使數據庫平臺與統戰業務流程融合受阻。

（四）人才緊缺影響效果落地

當前，黨外代表人士數據庫大多由統戰部門聘請專業技術團隊研發設計。數據庫投入使用前，由軟件開發人員與統戰部門軟件操作人員進行對接，培訓演示系統操作流程。之后，操作人員開始獨立采集、存儲及分析相關數據信息，開發團隊則轉向售后服務及技術支持。這種研發與使用相分離的狀況，在保障數據平臺專業性與平穩性的同時，也會給系統操作者帶來數據庫的適用性及熟練度不足等問題，為雙方的溝通與合作構成一定障礙。這就造成了數據庫研發人員在不懂統戰知識和業務的前提下只遵照項目招標要求開發設計軟件系統，數據庫操作人員在不熟悉大數據知識及網絡技術的情況下按照操作指導使用維護數據平臺。二者的脫節難以確保軟件系統中的各個要素隨著黨外代表人士的需求、環境等的變化始終處于前沿、精準、實效的工作狀態。即使研發團隊不斷跟進后期技術支持，對數據平臺進行升級、擴展與維護，也難以消弭和化解由此帶來的專業隔閡和使用不便。探索推進數據技術在統戰工作中的應用，創新統戰工作方式方法，需要既熟悉網絡信息工作、又掌握統戰業務的復合型人才，確保數據庫應用于統戰工作的效果真正得以展現。

四、完善黨外代表人士數據庫建設的對策建議

黨外代表人士數據庫依托大數據技術的發展，將線下與線上相融合，力求實現黨外代表人士工作實時管理、動態更新、精準服務、智慧運維，從單一向度的政府管理向社會協同治理轉變。要達成這一目標，必須積極探索數據化管理的新視角、新路徑，為數據平臺的發展完善提供理論框架和方法支撐。

（一）健全數據平臺工作體制機制

體制機制的創新是推動數據平臺發展最根本、最迫切的因素。在管理體制、運行機制、隊伍建設等方面持續探索創新，構建管理新機制，是適應數據平臺發展的必然要求。

1.建立數據平臺領導小組，強化組織保障

隨著大統戰工作格局的逐步確立，數據平臺領導小組可作為統一戰線工作領導小組的一個下設部門，依托其強大的工作合力，建立起黨委統一領導下的多部門共建共享的工作協調機制。數據平臺領導小組具體負責研究制定政策、指導功能建設、督查落實情況，確保數據庫安全穩定運行。首先，推動形成多部門協作共享的一體化信息服務體系，整合統戰部門、組織部門、網信部門、宣傳部門及黨外代表人士所屬單位團體的數據資源管理，打通“信息孤島”和“數據壁壘”， 推進數據信息互聯互通互享。其次，在編制、人員、經費等方面給予大力支持，確保數據平臺建設的開發、運轉和維護有保障。再次，將數據平臺的運營服務效果納入領導干部的年度考核評價體系，形成齊抓共管的長效責任機制。

2.出臺數據平臺制度規范，確保安全有序

數據庫建設涉及部門眾多，程序繁雜，必須制定出臺相關制度規章，統一數據平臺的各項標準要求，使數據庫建設走上制度化、規范化、程序化軌道。一是統一規范數據庫的數據標準和采集模板，從源頭上統一信息的類型、方式、內容，形成標準化數據，為后期的數據應用和數據共享破除技術障礙。二是規范數據平臺各個流程的操作要求及注意事項，包括安全登錄、信息存儲及更新、備份頻率與載體、結果生成與導出、無用數據處理方式等管理及維護手冊，為軟件操作人員提供技術指導和行為規范。三是制定完善數據平臺安全操作制度，對使用權限、涉密信息安全責任、安全事件應急處置和報告等強化制度保障并嚴格執行，防止因人員疏忽導致涉密數據泄密事故發生。

3.加強數據平臺人才培養，提升使用效能

數據平臺的研發和投入使用，是大數據技術與統戰工作結合的創新成果。要使數據庫在黨外代表人士管理中真正發揮效力，不僅需要研發及操作人員具備深厚的統戰理論功底和業務實操能力，還需要充分掌握并熟練應用大數據技術。因此，數據庫的管理和維護就需要培養兩相兼備的復合型專業人才，以適應信息化時代對統戰工作提出的新要求。首先，要求統戰干部及統戰操作人員在專業技術團隊研發階段深度參與數據庫的開發，設計功能清單，熟練掌握數據庫運維技術操作要求和安全防控措施，確保數據庫緊貼統戰工作實際。這種一體銜接與配合，要貫穿數據庫應用及擴展的各個階段。其次，將互聯網大數據處理技術與應用等相關內容納入統戰干部教育培訓課程體系，增強統戰干部的數據統戰思維理念和數據實操業務水平，推進數據平臺與統戰業務流程深度融合，逐步實現黨外代表人士工作的網上聯通、線上互動。尤其是針對軟件操作人員，要定期開展培訓和業務指導，做好數據維護管理及應用研究。

（二）統籌規劃數據平臺戰略布局

黨外代表人士數據庫經過幾年的探索與實踐，在多地研發和投入運行的基礎上，已具備成熟的技術，積累了豐富運維經驗，初步具備了由局部試點向全國推廣的基本條件。全局統籌與規劃是打通信息壁壘、集約管理成本、實現精準施策的必然要求。

1.統一系統架構，科學設置模塊

黨外代表人士數據庫要以“人物”為主線，探索繪制黨外代表人士的“人物畫像”，通過對多維數據的精準研判和規律分析，勾勒出黨外代表人士高度精煉的特征標識，為其納入視野、培養使用、精準服務提供數據支撐。數據庫的總體框架，可分為基礎數據庫、應用數據庫和開放數據庫。基礎數據庫按照黨外代表人士六支隊伍分設六類數據庫，存儲身份信息、任職信息、提案建言、實體培訓、實踐鍛煉以及管理監督、社會服務、社會評價、企業信息等基礎數據資源。應用數據庫可根據實際需要開設參政議政數據庫、培養安排數據庫、后備隊伍數據庫、綜合評價數據庫等功能數據庫。開放數據庫可用于收錄黨外代表人士智庫成果、發布相關政策信息與會議安排、宣傳典型事跡等，提供更廣泛的數據資源。[2]為確保數據安全，基礎數據庫和應用數據庫可依托政府電子政務內網運行，根據用戶權限，設置統戰部工作端口（中央統戰部具有總攬全局的超級管理權限，各地統戰部可向系統報送信息，也可進行自我維護和管理）、所屬單位組織端口（用于向系統報送及更新所屬黨外代表人士的基本情況、年度考核結果及綜合評價結果等數據信息）、代表人士端口（可更新個人信息、報送提案建議、了解政策法規）。開放數據庫可連接外網，既是綜合業務平臺、又是對外宣傳窗口。它與其他宣傳媒介的不同在于，可借助大數據資料，如點擊量、回復量、停留時間等，分析代表人士的特點與需求，根據其興趣偏好優化宣傳內容、判斷輿情導向，提升工作的針對性和實效性。

2.統一規劃部署，分級分步建設

黨外代表人士數據庫建設是一項系統工程，牽涉部門廣、投入金額大、花費時間長、抽調人力多。因此，其建設進度就不可能一蹴而就，必須分級分步穩步推進，確保數據的真實性、精準性和安全性。就不同層級的建設主體來講，可以以省級統戰部門為單位統一安排部署，制定數據庫建設實施方案，并對已建庫的市縣級單位確立完善整合數據資源的針對性措施要求。具體的組織實施單位可以以市級統戰部門為主體，統籌市直、縣區的采集、錄入、核對和匯總工作，并做好數據的維護管理。就不同類型的庫型資源來講，可先從基礎數據庫著手，夯實基礎數據資料，全面歸集黨外代表人士的基本情況，實現數量上的全覆蓋和質量上的精準性。應用數據庫則由基礎數據庫的資料提取整合而成，實現分門別類的功能組合，使數據分析結果更具有針對性。開放數據庫可以和各地的門戶網站相銜接，按照類別區劃上報信息內容，實現宣傳內容、推廣平臺、制作團隊的深度融合。按照分級推進、分步實施的思路，邊建設、邊完善，廣泛調動各界參與數據平臺建設的積極性，齊心協力、上下聯動，推動數據庫日益完善、便捷、實用。

3.統一操作軟件，整合數據資源

軟件系統的功能研發和操作使用是數據庫建設中技術難度高、資金投入大、影響范圍廣的基礎工程。目前，各地的數據軟件應用多由當地統戰部門委托專業技術團隊自主研發，這就不可避免地帶來資金重復投入、質量良莠不齊、功能互不兼容等問題。因此，統一操作軟件，全盤規劃統籌，實現數據共享勢在必行。建議在對比總結現行數據軟件的基礎上，提取有益經驗、規避數據風險、填補管理盲點，整合、研發一套通行的黨外代表人士數據平臺系統，實現系統管理的集中化、服務接口的標準化、部署應用的簡易化、互聯互通的長效化。同時，加強對數據庫操作人員的培訓與指導，以規范操作流程，熟練掌握數據分析方法，充分挖掘數據潛在價值，積極探索數據庫應用于黨外代表人士工作的方式方法。

（三）優化數據平臺各個模塊環節

數據庫的效用發揮，需要有大量的數據規模、快速的數據處理、精準的數據分析、優秀的可視化圖表以及簡練易懂的結果闡釋，每一個環節都對數據平臺運行質量起到至關重要的作用。

1.數據采集與更新——夯實數據基礎

數據的采集與更新是數據平臺的基石，不僅注重量的積累，更看重數據深度與準確度上的優勢。一是制定數據采集標準，對詳列的采集信息和必填項目，尤其是其中的非結構化數據，做出規范的填寫說明和技術指導。二是拓寬數據采集渠道，實現統戰部門與各級黨委、政府數據資源的互聯互通，通過共享信息平臺完整收集數據資源，同時避免數據的重復采集造成資源浪費。三是跟進數據采集手段，采用網絡爬蟲等技術手段，制定取數規則，自動爬取指定的網站數據，再通過數據庫匹配技術形成可利用的信息資源。此外，為保證數據的實時更新，除對各級統戰部門作出時間、頻率上的要求外，也可采取積分制等激勵手段，充分調動黨外代表人士及所屬單位、組織的積極性與主動性，實現自主更新、“鍵對鍵”互動。

2.數據挖掘與分析——揭示數據規律

隨著數據分析方法的迭代升級，數據分析已不再局限于從數據庫中提取數據、歸納總結的傳統展現階段，而是注重從隱沒的看似無關聯的數據流中集中萃取和提煉數據資源，將數據轉化成信息，并使之賦能的過程。要充分利用自身數據庫及關聯數據的信息資源，并結合開放數據庫爬取網絡痕跡，多維度分析和展現黨外代表人士的思想動態、參政意愿、成長特點等內在規律信息。同時，搭建數據分析模型，以更直觀、清晰的方式將數據分析結果進行可視化處理，以供決策者掌握可量化的綜合分析結果。數據挖掘與分析獲得結果的優勢在于，可彌補傳統匯報方式較為流于現象的短板，而去更深層洞察黨外代表人士的真實需求和意向，以便有針對性地精準點穴進行思想引導和制定政策。

3.數據應用與決策——提供數據支持

數據庫運營的最終目標在于指導業務與管理實踐，數據分析重在為決策提供技術與數據支撐。數據分析應用于黨外代表人士管理的領域非常廣泛，既可以反映代表人士的成長趨勢和內在規律，為其培養使用提供量化依據；也可定位了解思想行為動態，為政策宣傳和輿情導向提供客觀依據；還可作為智庫平臺，捕捉代表人士的參政熱點和對策建議，服務國家戰略決策等等。同時，數據應用也需滲透到決策制定、落實、完善的各個環節，依據數據跟蹤與反饋結果多維展現政策的預期效果、執行成效及管理疏漏，以便做出及時的調整和補充，為政治決策系統搭建智慧管理平臺。