淺析中國鄉村治理的歷史發展及制度轉型

周 芳

（甘肅政法大學馬克思主義學院 甘肅 蘭州 730070；北京大學馬克思主義學院 北京 100871）

中國鄉村治理的演變大致經歷了四個階段，“鄉紳自制”（1949 年之前）、“政社合一”（1949年—1982 年）、“政社分設”（1982 年—2017 年）以及“三治結合”（2017 至今）。19 世紀中期，學界開始關注經濟、政治和社會中的“制度”問題。制度可以分為正式制度與非正式制度，“正式制度是指人們自覺發現并加以規范化和一系列帶有強制性的規則。非正式制度包括行為準則、倫理規范、風俗習慣和慣例等。”[1](P55)在鄉村治理的過程中，如果正式制度與非正式制度兩者之間的關系協調不當，會直接影響到鄉村治理的預期效果。下文通過對鄉村治理歷史演變的梳理，剖析四個階段中制度邏輯的繁衍變化以及正式制度與非正式制度的運行邏輯對鄉村治理的影響。

一、鄉紳自治：非正式制度對正式制度的“嵌入”

縱觀歷史，鄉紳一直是中國傳統鄉村治理中的真正主導者，在國家與鄉村之間扮演著獨特的政治角色，是國家權力末梢的自治主體，充當著正式制度的代言人，非正式制度的代理人。散漫、和諧的自然社會是“鄉紳自治”階段的基本特征，皇權對人民生活的作用微乎甚微，如形同虛設般。鄉紳階層在這一時刻就發揮了作用，其連接秩序、權力（正式制度）和德業、禮俗、鄉規民約（非正式制度）。因利益所致，所以鄉紳實際上會偏于非正式制度，此時鄉紳就是國家在鄉村治理中的代理人，鄉紳之治阻礙了國家權力的無限滲透。之前西方政治社會中所稱的國家—社會，在這一時期我國稱之為“國家—宗族”或“皇權—紳權”的二元模式。秦暉在《傳統中華帝國的鄉村基層控制：漢唐間的鄉村組織》中總結道：“在中國，三代之始雖無地方自治之名，然確實有地方自治之實，自隋朝中葉已降，直到清代，國家實行郡縣制，政權只延于州縣，鄉紳階層成為鄉村社會的主導性力量。”“國權不下縣”完整的概括是：國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳。鄉村治理的正式制度運行若能以非正式制度為前提嵌入運行中，便會起到“因地制宜”的效果，若反過來，非正式制度強制“嵌入”正式制度的運行中，可稱為“挾持”正式制度之說。

學界有一種觀點認為，正式制度和非正式制度兩者之間有互補性，那么，在這一歷史階段，正式制度的存在是對非正式制度的一種契合，而非正式制度是強制“嵌入”正式制度之中的。雖然在傳統中國社會，國家治理是以費孝通先生所言的“雙軌政治”——國家權力力量至縣級，縣級以下的地區由地方自治進行的，但是這種自制是“以代表皇權的保甲制度為載體，以體現族權的宗族組織為基礎，以擁有紳權的士紳為紐帶建立起來的”。[2](P52)為了擴大稅收，維護社會穩定，加之當時沒有培訓行政人才的機構，所以政府將鄉村豪強納入到基層政權組織，“地方自治”也就成為空談。因而，此時的鄉村基層政權實際上落入了“鄉紳”手中，借助國家正式制度賦予的權利，用非正式制度的方式壓榨農民，且借以農民的名義要挾政府，也就是將非正式制度強制“嵌入”正式制度中，加以對正式制度的綁架與替代。

二、政社合一：正式制度對非正式制度的“替代”

從1949 年到1978 年，我國鄉村治理的模式可以概括為“政社合一”，在中國共產黨的領導下，在新中國成立以后，我國鄉村治理主要經歷了從互助組、初級社、高級社，再到人民公社的歷史演變過程，1958 年8 月通過的《關于在農村建立人民公社的決議》標志著人民公社體制的形成。人民公社體制是構成新中國社會主義政治建設的一個重要組成部分，在這一高度集中統一的“政社合一”行政體制下，我國鄉村治理的特征是“一大二公”，人民公社體制的特征是政權組織經濟化，行政活動黨務化，管理活動軍事化。[3](P220)國家權力無限下沉，國家行政權力延伸至鄉村的重要途徑就是人民公社制度（正式制度），這種通過正式制度直接掌握管理鄉村政治大權的方式是對鄉村社會非正式制度的完全“替代”，這一體制的實施并沒有達到當初制度設計的鄉村自治的預期效果。

唐邵欣在《傳統、習俗與非正式制度安排》一文中講到，正式制度的約束力與非正式制度的靈活性之間存在著替代性。也就是說，在正式制度失去約束力時，非正式制度可能代替正式制度；當正式制度僵硬、固化時，非正式制度可以對正式制度起到調節器、潤滑劑的作用。但是在這一歷史時期，非正式制度完全失去了它存在的意義，沒有起到任何作用。國家正式制度上至鄉鎮基層單位、村政集體經濟的基層組織，下觸農民的生產、生活細碎。這樣一來，農民的生產、生活處于被正式制度機械的嚴密控制狀態，正式制度的極力擴張致使鄉村社會自主空間縮小。正式制度對生產統得過嚴過死，要求過急，工作過粗，形式簡單化一，平均主義嚴重，浮夸風彌漫，導致農業生產力發展水平較低，農村社會發展滯后，農民對生產有懈怠思想，最終致使這一制度土崩瓦解。

三、政社分設：正式制度對非正式制度的“依賴”

隨著新時期的到來，人民公社解體，家庭聯產承包責任制確立和推行，這一時期，我國的鄉村治理模式可以概括為“政社分設”。1978 年十一屆三中全會的召開為鄉村治理改革拉開了序幕，公報指出：“人民公社要堅決實行三級所有、隊為基礎的制度，穩定不變；人民公社各級組織都要堅決實行民主管理、干部選舉、賬目公開。”探索公報的實質，“政社分設”儼然已成為事實。1982 年《憲法》明確規定“農村人民公社、農業生產合作社和其他生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉、村民委員會同基層政權的相互關系有法律來規定”。這一時期，“村民自治”的形式在全國各地都展開建立村委會試點。“村民自治”將“政社分設”這一鄉村治理模式的發展予以法律化、制度化、規范化。

“鄉政村治”是“政社分設”之后的鄉鎮與村莊的政治關系結構的總稱，“鄉政村治”是指“國家在鄉村以及設立鄉村基層政權，依法對鄉村進行行政管理，鄉鎮以下的村試行村民自治，村民依法行使民主權利。也就是說：一是自上而下的鄉鎮政府（代表國家）的行政管理權力，二是村委會（代表村民）的自治權”。[4]這也是在我國鄉村治理體系中的正式制度與非正式制度處于不同層面而相對獨立的兩種權力。“鄉政村治”是在我國現實國情的基礎上建立的，是新時期我國鄉村治理的管理體制。作為鄉村治理正式制度的村民自治的發展勢不可擋，這是鄉村治理的制度創新前提。村民自治是正式制度，而鄉政村治是正式制度的核心。但從制度的變化過程來看，村民自治并不是鄉村治理的全部，村民自治不僅對鄉村治理中的非正式制度留有空間，且在一定程度上對非正式制度的運行存在依賴。“政社分設”這一時期的鄉村治理體系是非正式制度對僵硬、固化的正式制度起到了調節、潤滑的作用。1987 年全國人大會常委會通過的《村委會組織法（試行）》為“政社分設”中的村民自治提供了法律保障，村民自治在全國展開，經過10年的試行，1998 年11 月4 日公布正式實施，并增加了“村民自治章程”等新內容。在2010 年第十一屆全國人大常委會第十七次會議上，對《村民委員會組織法》進行了修訂，進一步完善了村民自治制度，加強了鄉村治理的能力建設。這一歷史時期，我國鄉村治理的正式制度要想在實踐中達到預期的效果，制度的設計必須考慮非正式制度，正式制度為非正式制度的運行留有足夠的空間，因地、因時制宜，必要時還要依賴非正式制度的邏輯而運行。

四、“三治結合”：非正式制度與正式制度的“融合”

2017 年10 月18 日，黨的十九大上，習近平總書記向大會作了題為《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》的報告，報告中旗幟鮮明地提出實施鄉村振興戰略，創造性地提出“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，這是新時代中國特色鄉村治理體制理論創新和實踐創新的結果，標志著中國特色鄉村治理體制的形成。這一體制的提出是在中國特色社會主義新時代背景下，為了應對新時代鄉村治理中出現的新問題提出來的新思路、新理念、新戰略、新境界。

中國正處于全面建設成小康社會決勝階段，鄉村治理體系是現代化的基礎，更是短板，因此，在鄉村治理過程中，不能斷絕傳統與現代的關系，也就是說，正式制度與非正式制度之間要有很好的“融合”，以便促進鄉村治理體系“三治結合”更好地運行。我們在這里將自治、法治、德治統稱為“三治結合”，如非正式制度中的道德基礎、人倫關系對正式制度的運行要起到促進作用，在中國這樣一個熟人社會中，中國的農民是社會人，更是道德人，受到社會中各種習慣、承諾、默契的影響。所以，正式制度的運行只有與農民在日常生活中的心理預期相契合，才能被人們認可、擁護、接受，正式制度與非正式制度才能相融合。在鄉村治理中“德”“誠”“信”與正式制度相融合，如執政者以身作則、以誠化民、以信取民，以德服民等等，這些優良作風是規則治理與價值引領的融合，更是正式制度與非正式制度的融合。2018 年中央一號文件對自治、法治、德治三者之間的關系作了闡述，自治：加強農村基層黨組織建設，深化農村自治實踐；法治：建設法治鄉村；德治：提升鄉村德治水平，建設平安鄉村，我們可以看出，三者既相互獨立緊密聯系，既各有側重又缺一不可，是新時期我國鄉村治理的重要組成部分。自治是鄉村治理體系的核心內容，充當正式制度與非正式制度的調節器；法治是鄉村治理體系的應有之義，保證正式制度的運行邏輯；德治是鄉村治理體系的情感支撐，非正式制度與正式制度的融合劑。只有“三治結合”才能使正式制度與非正式制度相融合，促進鄉村治理體制更好運行，按期完成全面建成小康社會任務，滿足鄉村人民美好生活需要。

結語

隨著歷史的演進，時代的發展，我國鄉村治理的發展也在不斷深化完善，從“鄉紳自治”非正式制度對正式制度的“嵌入”到“政社合一”的正式制度對非正式制度的“替代”，再到“政社分設”的正式制度對非正式制度的“依賴”，到最后的“三治結合”非正式制度與正式制度的融合，我們可以看出，制度邏輯的演化也在隨著時間的推移、社會的進步、人類的文明而逐步完善。正式制度與非正式制度的博弈在鄉村治理運行過程中起著非常重要的作用，一個穩定和諧的鄉村社會，是正式制度與非正式制度優勢互補的良好的治理模式，不是正式制度與非正式制度的博弈。目前的鄉村治理體系中，除了運行法治這一正式制度外，要讓鄉村社會中的倫理道德、風俗習慣、人情聯結、鄉土文化等為主要內容的非正式制度有生長的空間，讓鄉村治理體系中的正式制度民主化、自治化、合作化，讓國家權力與民間生活共融，讓農民成為真正有自豪感、有獲得感、有幸福感的職業，努力向實現農業強、農村美、農民富的目標前進。