全面實施二孩政策對人口、教育發展的影響
——以江西省為例

謝永飛 馬艷青 程劍波 李文利

（1.南昌大學公共管理學院 江西 南昌 330031；2.西安交通大學人文學院 陜西 西安 710049）

一、研究背景

新中國成立后，中國的生育率一直在高位徘徊，1949 年—1970 年間總和生育率高達6 左右（三年自然災害時期除外）。為解決當時我國人口過快增長與經濟、社會發展之間的矛盾，政府相關部門于1970 年提出了控制人口增長的政策。1971年7 月，國務院批轉《關于做好計劃生育工作的報告》，把控制人口增長的指標首次納入國民經濟發展計劃。1980 年9 月，黨中央發表《關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》，提倡一對夫婦只生育一個孩子。1982 年9 月，黨的十二大把計劃生育確定為基本國策，同年12月寫入憲法。以上生育政策的陸續出臺，使得中國在1971 年—1990 年間的生育率得到較好的控制。在控制人口數量的生育政策的影響下，中國的生育率在1971 年—1990 年間（20 年左右）完成了由高生育率向低生育率的轉變。為進一步穩定低生育率水平，1991 年5 月，中共中央、國務院作出《關于加強計劃生育工作嚴格控制人口增長的決定》，明確貫徹現行生育政策，嚴格控制人口增長。2002年9 月，《中華人民共和國人口與計劃生育法》施行。1991 年之后，伴隨著控制人口生育數量政策的繼續推行以及社會經濟的穩步發展、傳統生育文化向現代生育文化的轉型，我國進入了極低生育率水平的國家行列。在人口規模得到有效控制的同時，我國的人口發展也面臨一系列的新問題、新挑戰，如總和生育率大大低于更替水平，出生性別比長期、持續偏高，人口老齡化問題日益嚴重，等等。

為促進人口的均衡、健康和持續發展，我國從2013 年開始對嚴格控制人口數量的生育政策進行調整和完善。2013 年11 月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策”；同年12 月，中共中央、國務院印發《關于調整完善生育政策的意見》，啟動單獨兩孩政策。由于單獨二孩政策的實行效果并不理想（符合政策生育者申請生育二孩的比例低），我國政府又對生育政策進行了再次調整和完善。2015 年10 月26 日至29 日，中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議召開并提出，“堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策”。2015 年12 月21 日，十二屆全國人大常委會第十八次會議初次審議了《人口與計劃生育法修正案（草案）》，草案提出，本修正案自2016 年1月1 日起施行。隨后，全國各省（自治區、直轄市）陸續開始修改其人口與計劃生育條例。

江西省迅速地響應了國家生育政策調整的號召。2016 年1 月，江西省十二屆人大常委會第二十二次會議表決通過了《江西省人民代表大會常務委員會關于修改〈江西省人口與計劃生育條例〉的決定》，這標志著全面實施二孩政策的配套規定在江西省正式實施。全面實施二孩政策，不僅會對江西省的人口、經濟和社會發展等帶來積極的改變，還會給江西省帶來一些新的人口、社會問題和挑戰。因此，在這一生育政策調整實施后，探討全面實施二孩政策對江西省人口、社會發展的影響①具有十分重要的意義：一是可以為江西省政府部門制定相關政策提供數據支撐和決策參考；二是可以為推進江西省人口均衡、健康和持續發展，以及促進江西省社會發展提供有針對性的、操作性強的政策措施和對策建議。

二、全面實施二孩政策對人口和教育發展的影響

本文使用江西省統計局和課題組的調查數據，采用定量研究方法，探討全面實施二孩政策對人口規模、出生性別比、人口老齡化，以及學前教育和義務教育的影響。

（一）全面實施二孩政策帶來了人口規模的增長，但呈現的是一種突然釋放的模式

受國家嚴格控制人口數量的生育政策的影響，江西省的出生人口規模在2006 年—2013 年間呈現持續的下降趨勢，2013 年的出生人口規模降至59.53 萬人。江西省實施單獨二孩政策后，這種持續的下降趨勢才得到扭轉，2014 年和2015 年的出生人口規模出現了略微回升，分別比2013 年增長了0.49 萬人和0.58 萬人。②受2015 年全面實施二孩政策的影響，2016 年、2017 年的出生人口規模進一步增長，分別達到61.59 萬人、63.53 萬人，較2015 年分別增長了1.48 萬、3.42 萬人（見圖1）。以上數據表明：一方面，全面實施二孩政策對出生人口規模的影響大于單獨二孩政策；另一方面，全面實施二孩政策對江西省出生人口的規模在近期內具有較為明顯的提升作用。顯然，這是全面實施二孩政策帶來的效應。此外，若與全國數據相比，全面實施二孩政策對江西省出生人口規模的提升作用大于全國，這表現為江西省全面實施二孩政策后，出生人口規模連續2 年在增長，而全國出生人口規模在2016 年增長后，2017 年就出現了下降（盡管仍然高于全面實施二孩政策之前的出生人口規模，但比2016 年減少了63 萬）。

圖1 江西省2013 年—2017 年的出生人口規模 單位：萬

由于江西省全面二孩生育政策的目標人群年齡偏大，故其近期生育的需求較為迫切，這將使得江西省符合全面二孩政策的育齡婦女（尤其是年齡較大的“雙非”育齡婦女）在短期內生育的比例相對較高，呈現一種突然釋放的模式。但從長期來看，全面實施二孩政策未能把江西省人口的總和生育率提升至2.1—2.2 左右的更替水平。究其原因如下：其一，江西省育齡婦女的人數呈現下降趨勢。2013 年的育齡婦女人數為370 萬左右，③2013年—2020 年，全省20 歲至29 歲生育旺盛期育齡婦女將累計減少76 萬至84 萬人；[1]其二，伴隨經濟社會的發展，居民的生育觀念由傳統轉為現代，居民生育意愿不斷弱化（如生育的意愿子女數在減少）、家庭撫育成本上升，江西省出生人口的增長態勢必然會被扭轉。換言之，全面實施二孩政策對江西省出生人口規模和生育率的提升作用雖然大于全國，但其作用仍然有限。

分地區來看，2015 年江西省出生人口最多的是贛州市，占全省出生人口的18.87%；位居第二的是上饒市，占14.81%；位居第三、四、五、六位的分別是宜春市（12.11%）、南昌市（11.40%）、吉安市（10.78%）和九江市（10.50%）。2016 年全面實施二孩政策后，各市出生人口的占比發生了較大變化，宜春市的占比由第三位上升為第二位，吉安市的占比由第五位上升為第三位，撫州市的占比由第七位上升至第五位，景德鎮市的占比由第九位上升至第六位，僅有贛州、南昌、新余三市的排序不變。2017 年全省11 個市的出生人口比例排序又恢復到全面實施二孩政策之前（2015 年）的排序，微小差異在于2017 年鷹潭市出生人口占全省出生人口的比例排名位居第十一位，而2015 年該市出生人口占全省出生人口的比例排名與新余市并列位居第十位。全省各市出生人口占全省出生人口比例的排序變化再次表明，全面實施二孩政策對各市出生人口的影響不大，且呈現一種突然釋放的模式（見表1）。

（二）全面實施二孩政策促進了出生性別比的

表1 江西省2015 年—2017 年各市出生人口數及占全省出生人口數的比例單位：萬、%

下降，但治理出生性別比仍任重道遠

出生性別比作為反映新生兒性別結構的指標，正常值范圍介于102—107 之間。從圖2 可知：1.江西省的出生性別比自1982 年開始超過出生性別比的正常值域范圍，之后出生性別比持續升高，2000 年江西省的出生性別比攀升至138.01，比全國平均水平（116.90）高21.11 個單位值，高居全國第一；2.從2005 年開始出生性別比出現拐點，呈現持續下降趨勢。

總體而言，全面實施二孩政策促進了出生性別比的下降。全面實施二孩政策后，2016 年和2017 年的出生性別比分別為113.56、113.12，各自比2015 年下降了0.66 和1.10 個單位值。分孩次來看，一孩的出生人口比例下降，但出生性別比正常；二孩及多孩的出生人口規模增加，[2]且出生性別比下降，這使得江西省的出生性別比呈現下降的發展態勢。換言之，全面實施二孩政策在一定程度上促進了出生性別比的下降。

為進一步考察江西省全面實施二孩政策對出生性別比的影響，下面將分地區比較分析2015年—2017 年的相關數據。表2 數據顯示：第一，各市的出生性別比存在一定的差異，萍鄉市在這3年都在107 左右波動，為江西省出生性別比最低的市，出生性別比最高的市在3 年間有所不同，2015 年為鷹潭市和新余市（115.71），2016 年為吉安市（114.49），2017 年為新余市（114.47）；2016 年和2017年出生性別比的極差分別為7.22 和8.12，均小于2015 年的出生性別比極差（9.04）；第二，2017 年11 個地級市的出生性別比均低于2015 年相應地區的出生性別比（見表2）。以上數據再次證實，全面實施二孩政策連同其他因素（如綜合治理出生性別比、居民生育意愿的弱化等）共同促進了出生性別比的持續下降。

圖2 1982 年—2017 年江西省的出生人口性別比

盡管2017 年江西省的出生性別比下降至1995 年以來的新低（113.12），但依舊比出生性別比正常值域范圍的上限（107）高6.12 個單位值。楊菊華（2009）將出生性別比區分為正常（<108）、輕度偏高（108—110.9）、中度偏高（111—115.9）、重度偏高（116—119.9）、極度偏高（>=120）五個區間。[3]按照此種分類方法，江西省2017 年的出生性別比屬于中度偏高，這表明我國政府相關部門治理出生性別比仍然任重道遠。2017 年1 月25 日，國家衛生計生委公布了《“十三五”全國計劃生育事業發展規劃》，其中明確提出要綜合治理出生人口性別比偏高問題。江西省作為我國出生性別比中度偏高的省份，必然要積極響應國家的政策要求，把綜合治理出生性別比作為一個重要舉措，在此背景和全面實施二孩政策的雙重影響下，再加之居民偏好男孩觀念逐漸弱化，江西省的出生性別比將日趨均衡。

（三）全面實施二孩政策對人口老齡化的緩解作用極其有限

衡量人口老齡化的重要測量指標是60 歲及以上人口比例或65 歲及以上人口比例。若以65歲及以上老年人口的比例來判斷，江西省于2005年進入人口老齡化社會。從理論上判斷，全面實施二孩政策對江西省人口老齡化的影響是一個持續的動態的變化過程。在2081 年之前，由于全面實施二孩后的新增人口尚未達到65 歲，故對江西省的人口老齡化具有一定的緩解作用（既可減緩人口老齡化的速度；又可降低人口老齡化的水平）。從2081 年開始，全面實施二孩后的新增人口將逐漸步入老年人口的行列，因此既會加速江西省的人口老齡化進程，也會提升江西省的人口老齡化水平。

表2 江西省2015 年—2017 年分地級市的出生性別比

但江西省的統計數據顯示，受“江西省全面實施二孩政策對全省出生率的提升作用不大，且呈現的是一種突然釋放的模式”的影響，全面實施二孩政策對江西省人口老齡化的緩解作用極其有限。2016 年和2017 年全面實施二孩政策后，不管是60 歲還是65 歲及以上老年人口的規模和比例均呈現的是上升（而非下降）趨勢。以65 歲及以上老年人口的規模和比例為例，2015 年—2017 年間老年人口的規模分別為431.00 萬、450.50 萬、467.30 萬，占總人口的比例分別為9.44%、9.81%、10.10%（見表3）。這表明，江西省2016 年和2017年全面實施二孩政策后，雖然生育二孩的人數在增長，出生人口規模比2015 年分別增長了1.48萬、3.42 萬人，但這對人口老齡化的影響很小，并不能扭轉江西省人口老齡化的趨勢，江西省依然要面臨人口老齡化的問題和挑戰。為此，政府相關部門需要未雨綢繆，積極做好應對人口老齡化的準備，將人口老齡化給社會帶來的負面影響減到最小。

（四）全面實施二孩政策在一定程度上加劇了托育、學前教育的供給需求矛盾

全面實施二孩政策會在一定程度上增加出生人口的規模、提升我國的生育率，而這無疑會對我國的托育、學前教育、義務教育、高中、高等教育等帶來影響。基于本課題的研究設計，本部分重點分析全面實施二孩政策對江西省托育、學前教育和義務教育的影響。

全面二孩政策給教育帶來的影響首先體現在托育方面。為了更好的分析實施全面二孩政策對江西省0 歲—3 歲兒童托育的影響，課題組于2018 年3 月對全面實施二孩政策后已生育二孩的家長做了問卷調查。數據顯示，有高達56.7%的家長有托育需求。在托育的形式方面，42.27%的家長希望是全日制，27.84%的家長希望是半日制，其他家長則希望小時制、臨時托育等形式。在托育內容方面，87.63%的家長希望是教育和照看二者兼顧，僅希望照看或教育的比例分別為7.22%和5.15%。在托育服務機構的性質方面，有高達50.52%的家長希望是公立的，49.48%的家長認為公立或私立均可。在托育服務的地點方面，56.70%的家長希望在早教機構或學校，29.90%的家長希望在社區，還有13.40%的家長希望在其他地方（見圖3）。以上數據表明，雖然江西省在全面實施二孩政策后，出生人口沒有出現急劇增加，但由于生育二孩的家長有超過一半都對托育服務有需求；且多數家長希望托育的形式是全日制、托育的內容為照看和教育兼顧、托育的機構性質為公立、托育的地點為學校和早教機構，這無疑會對江西省原本落后的托育事業發展帶來前所未有的挑戰。當前，受江西省經濟、社會、教育發展水平較為落后等因素的影響，江西省的托育服務發展嚴重滯后，不僅在數量上供給遠遠小于需求，而且還存在托育質量良莠不齊、缺乏有效監督和管理等問題。從江西省出生人口規模的變化趨勢來看，全面實施二孩政策對托育服務的影響集中在2016 年—2020 年，2021年后，受托育服務不斷發展以及出生人口規模在短期內得到釋放等因素的影響，實施全面二孩政策對托育服務的影響將變小。

表3 江西省2010 年—2017 年的老年人口規模及其占全省人口的比例（萬、%）

圖3 全面實施二孩政策背景下嬰幼兒家長的托育服務需求

我國“社會為主、公辦示范”的幼兒園辦學思路使得幼兒園主要由私人在辦，公立幼兒園的數量很少，在經濟欠發達城市尤為如此。總體而言，我國的學前教育資源嚴重不足，對于經濟不發達且生育率高于全國平均水平的江西省而言，學前教育的供需矛盾更為凸顯，普遍存在“入園難”“入園貴”等問題。[4]全面實施二孩政策對學前教育的影響晚于對托育服務的影響，從2019 年開始，全面實施二孩政策后的出生人口陸續達到接受學前教育的年齡，因此對學前教育的需求開始增大。在2019 年—2022 年左右，學前教育受供給難以滿足需求的影響，面臨較大挑戰。2022 年之后，伴隨學前教育的發展、完善和出生人口規模增長放緩等因素的影響，全面實施二孩政策對學前教育的影響開始減弱。

相比之下，全面實施二孩政策對義務教育的影響相對更小，這是因為：為滿足適齡兒童接受義務教育的需要，江西省的各級政府及相關部門給義務教育適齡兒童提供了充足的學位。受近幾年義務教育適齡兒童規模減少、人口跨省外出務工使部分流動兒童在省外接受義務教育的影響，江西省當前的學位供給大于需求，所以當全面實施二孩政策后出生的人口適齡接受義務教育時，供需之間的矛盾并不明顯。換言之，全面實施二孩政策對江西省義務教育的影響很小。

三、推進江西人口均衡、健康和持續發展及促進江西教育發展的政策建議

（一）盡快出臺和落實全面二孩政策的配套政策

與北京、上海、廣東等東部發達省份相比，江西省居民的生育率和生育熱情雖然相對更高，但數據顯示，全面實施二孩政策后，江西省的出生人口規模盡管在短期內有一定增長，但從長期來看，全面實施二孩政策對出生人口規模的影響有限，無法改變總和生育率低于更替水平的現狀。為促進江西省人口的均衡、健康和持續發展，需要盡快出臺和完善一系列配套政策鼓勵居民生育二孩。1.切實保障職工帶薪休假的權利。自2015 年12 月27 日全國人大常委會審議通過修訂后的《人口與計劃生育法》以來，各地相繼開始修訂地方計生條例，江西省的產假調整至158 天。之后，又出臺政策允許將產假延長至一年，如《江西省女職工勞動保護特別規定》，女職工產假期滿，經用人單位批準，可以請假至嬰兒滿一周歲。然而江西省的這些新政并沒有完全落地，比如2018 年課題組在訪談中了解到，AB 銀行女職工生育后未能休產假158天，CD 大學女職工生育后若要休產假一年，則要扣除收入的大部分。2.督促用人單位給女職工繳納生育保險。生育保險作為“五險一金”之一，用人單位出于節約成本考慮，有很多單位都沒有給女職工繳納生育保險。比如，江西省的大多數事業單位都未給女職工繳納生育保險，公司企業更是如此，這使得很多女職工在生育之后未能領取幾萬元的生育津貼，這間接提升了生育的成本，也降低了女職工的生育積極性。3.消除對女性的就業歧視，保障女職工的晉升和發展在生育后不受影響。在原本就存在女性歧視的就業市場中，全面實施二孩政策后，對女性的就業歧視顯得越發嚴重，這種歧視不僅影響女性的入職，還影響女性因生育中斷工作后的晉升和職業生涯發展。女性是生育的主體，為提升其生育意愿，迫切需要解決女性的就業歧視問題。4.有效推進婦幼保健事業的發展，以解決江西省居民因生育而面臨的產檢難、分娩床位緊張、嬰幼兒保健和看病難、產后看病難等問題。當前江西省的婦幼保健資源有限，難以滿足孕產婦和嬰幼兒就醫的需求，急需要增加婦產科和兒科醫生的數量、擴建或新增一些婦幼保健醫院和兒童醫院，以解決婦幼保健和就醫的供需矛盾。

（二）繼續綜合治理出生性別比偏高問題

2000 年江西省的出生人口性別比高達138.01，在全國31 個省（自治區、直轄市）中高居第一。之后，在政府綜合治理出生性別比、居民男孩偏好弱化和生育政策調整的綜合作用下，出生性別比呈現下降趨勢。2017 年的出生性別比雖降至為113.12，但仍然高出正常值上限6.12 個單位值。為使出生性別比恢復正常，江西省政府相關部門還需要繼續綜合治理出生性別比偏高問題。有許多學者認為，生育政策是出生性別比偏高的重要原因之一。生育政策調整雖然會帶來出生性別比的下降，但由于全面實施二孩政策擴大了生育人群的規模，而這會使政府相關部門在綜合治理出生性別比時面臨更大的挑戰。為此，不僅需要繼續堅持不懈地打擊“兩非”（非醫學需要的性別鑒定、非醫學需要的選擇性人工流產），還需要通過開展關愛女孩行動、提升女性社會地位、宣傳婚育新風等方式、逐漸弱化人們的男孩偏好。大力發展經濟、擴大養老保障的覆蓋面和保障水平、解決老年人的養老之憂也是一些重要舉措。換言之，疏堵結合才能有效提升綜合治理出生性別比的效果，使出生性別比逐漸恢復到正常水平。

（三）積極應對人口老齡化

全面實施二孩政策對江西省人口老齡化的緩解作用極其有限。因此，全面實施二孩政策后，江西省政府相關部門需要積極應對人口老齡化的挑戰。一是要重視對低齡老年人人力資源的開發和利用。進入低生育率階段后，江西省具有充足勞動力數量的優勢逐漸消失。在平均預期壽命不斷延長的社會背景下，很多低齡老年人的身體都比較健康，再加之其在工作中積累的豐富的勞動經驗和技能，不僅可以在一定程度上彌補勞動力不足的問題，還可以發揮人才紅利的作用；二是江西省的人口老齡化屬于“未富先老”，在大力發展經濟的同時，需要擴大養老保障的覆蓋面，提升養老保障的水平、構建和完善多層次（以居家為基礎、社區為依托、機構為補充）的養老服務體系。目前，江西省的養老保障，尤其是農村的養老保障水平還處于較低水平，再加之農村勞動力年齡人口跨省外出流動，老年人（特別是農村留守老年人）面臨老有所養、老有所依、老有所樂、老有所安的目標還難以實現。

（四）大力發展托育服務和學前教育

為應對2016 年—2020 年全面實施二孩政策的新增人口給托育帶來的壓力，首先，建議根據人們的托育需求增加托育服務機構。具體而言，這些新增的托育服務機構需要滿足以下需求：從托育形式看，全日制的托育機構要超過40%，半日制的托育機構要接近30%；從托育內容看，教育和照看兼顧的機構要接近90%；從機構性質來看，公立機構要超過50%；從托育服務地點來看，早教機構或學校要接近60%，社區的比例約占30%。其次，政府相關部門要加大對托育服務機構的監管，不斷提升托育服務質量和服務水平。最后，政府需要加大對托育服務機構的資金支持，降低家長的教育成本分擔比例，切實減少家庭在托育服務方面的經濟和撫養負擔。

目前，江西省的學前兒童面臨“入園難”“入園貴”等問題，而全面實施二孩政策將讓這一問題更為凸顯。為解決學前教育供需之間的矛盾，需要大力發展學前教育：一是增加學位供給，在全面實施二孩政策背景之下，江西省應積極推進多元化辦園，努力增加幼兒園的學位供給，農村地區尤為如此；二是多渠道增加學前師資供給，著力化解師資緊缺矛盾，同時要提升學前師資質量，對其進行專業培訓和持證上崗，改變當前“幼兒園教師數量嚴重不足、離職率高、流動性大”的問題；三是改善幼兒園的辦學條件和設施；四是加大政府對學前教育的經費供給，降低家長的教育成本分擔比例；五是加大對學前教育的監管。受需求大大超過供給的影響，許多不具備資質的“黑園”“山寨園”在從事非法經營，幼兒園質量良莠不齊，為此政府相關部門要加大對幼兒園的監管，及時取締一些不符合辦學條件的“黑園”“山寨園”，使幼有所育、學有所教的美好愿景能夠實現。

注釋：

①全面實施二孩政策對社會的影響包括教育、醫療等諸多方面，基于本課題的研究設計和篇幅限制，論文僅探討其對(學前和義務)教育的影響。

②除非特別說明，本文所有數據均來自江西省統計局的人口普查或抽樣調查數據。

③江西省人民政府. 江西省人民政府辦公廳關于印發江西省人口發展規劃（2016-2030 年）的通知，http：//www.jiangxi.gov.cn/lsq/jxgk/201507/t20150701_1174692.html。