環境立法模式的理性選擇及其實現路徑

李小強

（華東政法大學 上海 200000）

一、問題之提出

環境法律因環境問題而生，其多數為問題應對法，目的旨在解決環境問題。縱覽全部環境立法，就我國而言，已基本形成了較大的環境法律規范群，因此，環境法法典化之議題也被列入了理論界和實務界討論的范疇。21 世紀以來，由于世界范圍內有編纂環境法典之成功經驗，我國關于環境法法典化的議題也不斷地被提及和探討，尤其是近幾年來，隨著我國《民法典》編纂工作的展開，環境法學界欲“乘此東風”編纂環境法典，這也使得環境法法典化議題成為了廣為討論的“熱知識”。

我國環境立法發展至今，支持者有之，反對者亦有之。[1]前者一般著眼于環境單行立法的不斷發展和完善，后者則大多著眼于總體的環境法律體系。那么，在今日環境法典的議題之下，我們必須進一步對環境立法進行反思，并且這種反思應該是從整體性、全局性的角度來予以審視。制定環境法典的議題被提上立法的日程是環境立法發展到一定階段的必然現象，放眼世界之域，任何一個國家的部門法發展到一定階段必然要面臨法典化這一理論命題，這似乎已是大陸法系國家法律發展永遠無法逃脫的“宿命”，當然，這對于一個法律部門而言，或許既是一種機遇，又是一種挑戰。[2]說它是一場機遇是因為如果可以制定出一部世界范圍內具有代表性的法典，無疑在世界范圍內知識體系的增量上貢獻了本國的智識，這對一個國家和民族來說未嘗不是一件自豪之事，例如《法國民法典》與《德國民法典》可以稱得上是典范之作。說它是一場挑戰是因為法典的編纂面臨著諸多的難題，既有政治、經濟、文化、語言、風俗、習慣等較為寬泛的原因，又有如立法技術、立法體例、立法標準等一系列較為具體化的原因，這些方面對于法典編纂而言在不同的國家、不同的區域、不同的時間可能都會成為法典編纂的阻礙因素。就當下環境立法模式而言，有環境基本法模式、環境政策法模式、環境框架法立法模式和環境法法典法立法模式等四種主要模式，對于這四種模式不同的學者從不同的立場出發論證自己所堅持的模式選擇。那么，面對當下環境立法所面臨的困境以及環境法法典化議題的重新提出，我國應當選擇哪種模式才是環境立法的正確走向？一直以來，這是所有關心中國環境法治事業和環境立法發展走向之人的共同疑問。如何破解這一疑問，首先，筆者認為應當從我國環境立法出發，以一種整體性、全局性的思維去把控我國環境法律體系，在此基礎之上反思我國環境立法模式應如何作出選擇。

二、環境立法模式之不同類型

關于環境立法模式的類型至今仍有不同的學說。有學者認為，環境法律的立法模式包含單行法、整合法、基本法和統一法；另有學者認為環境立法模式包含基本法、整合法、復合法和法典法；亦有學者認為環境立法模式包含基本法加單行法、法典法和框架法。

就環境立法模式而言，世界范圍內不同的國家有著不同的立法模式，這是因為每個國家環境立法模式的選擇都是基于本國實際情況。當然，我國環境立法的模式的選擇必然也離不開對我國特殊國情的考量，為了我國在環境立法模式的選擇中做出最有利的選擇，那么就有必要對環境立法模式的幾種類型進行全面考量。

（一）基本法之立法模式

環境基本法是指由一國最高立法機關頒布的予以全面調整環境法律關系之規范總稱，這種基本法的立法模式在其內容中規定了環境保護法相關的基本原則、基本制度和環境保護相關的規定，其中最具有典型代表性的是日本。1993 年制定的日本《環境保護法》第1 條明確規定了環境保護的基本理念和國家、企（事）業者、地方公共團體以及國民的責任和義務。由此可見，基本法的作用在于揭示環境保護的理念，引導環境保護的基本方向，明確環境保護不同主體之間的職責。有學者認為基本法立法模式具有建立體系、建立原則、立法示范和改善環境行政能力等五個方面的功能。[3]

（二）政策法之立法模式

政策法立法模式是指主要宣布國家的環境政策和環境目標并將其作為國家環境保護之基礎的一種立法模式，最具有代表性的國家是美國。1969年美國制定了《國家環境政策法》，以政策法的模式對環境立法進行了規定，該法規定的內容包括國會的宣言，國會立法的政策與目標，環境影響評價制度，質量委員會等綱領性條款。這部環境立法是一部簡短卻具有劃時代意義的環境立法，成為了美國環境法律的里程碑，美國環境法律體系也因此發生了深刻的變化，由此，美國的環境保護走在了世界的前列。一般而言，政策法不直接規定關于環境保護的具體規范，而是由相關的單行法進行規定。可見，在環境立法模式之中，政策性立法亦具有典型的代表性。

（三）框架法之立法模式

框架法立法模式（又稱綜合法立法模式或框架法形態）是指只規定概括性的環境保護理念、原則、制度等一般性內容，條款不具有操作性和實施性，具體的實施性操作性條款由該法授權有關國家機關制定國家政策公報、環境標準公報和計劃等加以付諸實施。[4](P52)框架法的基本結構就是若干個平行的基干法組成，不區分基本法或者根本不要求設置基本法，并且框架法之間也不注重體系性和邏輯性，只要各個單行法之間不重復即可。[5](P161)這是一種較為新型的立法模式，其側重于法律整體的靈活性和原則性，但是這種立法模式也具有明顯的松散性，因此，世界范圍內采用此種立法模式的國家并不多見。當然，就立法模式的類型而言，這也是一種比較典型的立法模式，因此，也就有必要對其進行考察。

（四）法典法之立法模式

法典法立法模式是指由國家立法機關制定一部體系清晰、邏輯嚴謹、內容全面涵括本部門所有法律規范的法律文件。法典法的立法模式在立法實踐上較為常見，無論是古代的立法實踐還是近代的立法實踐，法典都是作為一種主要的立法模式而存在。自近代資產階級革命以來，以法國和德國為代表的《民法典》更是將法典法立法模式推向了“高潮”。對于環境法這一部門法而言，從20 世紀后期也開始了法典化的立法，主要以瑞典、法國和德國等大陸法系國家為代表，[6]由此也掀起了我國是否應當制定環境法典的討論。毋庸置疑的是，我國環境立法發展至今，對其進行是否具有制定法典的可行性研究當屬必要。一般而言，法典法立法模式內容包含“總則和分則”，如同《民法典》一般，總則是關于基本原則、基本理念、基本制度及其相關規定，分則則是對具體各編的規定。

三、中國環境立法模式之理性選擇

就以上四種立法模式而言，哪一種立法模式是我國環境立法應該予以選擇的方向，這并非是一個言語的論斷，而是需要充分的證成。這種選擇考慮的因素是多方面的，絕不能逞一時之快而武斷，也不能各言各家無法形成共識。在我國環境立法模式的選擇上，既要關照我國的立法傳統，又要兼顧我國當下的立法現狀，特別是環境法律體系之立法現狀。不可否認的是，環境法律自身具有與其他傳統部門法不同的特征，這也就決定了在環境法律的法典化是否可行需要首先從環境法律自身談起。到底哪一種模式更適合我國環境立法，考察如下：

（一）基本法之立法模式

從歷史的發展角度來看，基本法的立法模式在二戰之后逐步確立。隨著環境問題不斷復雜化和綜合化，直至20 世紀90 年代世界上大多數國家都確立了自己的環境基本法，并且就目前而言，世界范圍內基本法立法模式占據主流地位。現有環境法典的瑞典和法國都曾有過自己的環境基本法，但是目前其已經超越基本法立法模式，制定出了環境法典。我國環境立法的發展過程也是對環境基本法立法模式一個不斷嘗試的過程。1979 年，我國制定的首部《環境保護法（試行）》定位就是環境基本法，但是時至今日，雖然環境保護法幾經修改，卻依然沒有實現其基本法定位的使命，一方面，從立法位階上而言，環境基本法具有基本法律的性質，應該由全國人大制定，但是現行《環境保護法》制定機關仍然是全國人大常務委員會；另一方面，從內容上而言，環境基本法應該涵蓋環境法律規范的全部，但我國目前的《環境保護法》規定的內容大多屬于污染防治領域，對于自然資源領域和生態保護領域方面的內容卻規定較少。現階段我國的《環境保護法》仍然不能稱作環境基本法，正因如此，大多數學者認為我國環境立法模式應該選擇基本法立法模式，這種模式一方面有利于消除環境法律之間的沖突，另一方面有利于我國環境法律體系的完善。那么，環境基本法立法模式果真能實現這一目標且是最佳路徑選擇嗎？這似乎存疑。

環境基本法立法模式對我國環境法律的未來發展作用是極其有限的，并不像支持者所認為的制定一部環境基本法就是實現環境法律體系完善的最佳路徑。但是，不可否認的是制定環境基本法可以在一定程度上有利于環境法律體系完善。為何說環境基本法立法模式不是最佳環境立法模式選擇，主要原因就是環境基本法對我國環境法律體系完善作用極其有限。[7](P247)一是，采用環境基本法立法模式的最佳時機已經錯過，時至今日采用基本法立法模式為時已晚；二是，基本法立法模式定位比較尷尬并且發展空間不大，基于此，我們認為環境基本法的立法模式在我國當下并非是最佳的環境立法模式選擇之路。

（二）政策法之立法模式

政策法立法模式發端于美國，二戰后美國環境法律仍以單行法為主，但是由于環境污染的日益嚴重單行法明顯無法滿足環境保護的需求。主要表現在：第一，環境保護各單行法之間存在各行其是，缺乏協作，無法達到環境問題的綜合治理；第二，單行法的落后理念已經阻礙了環境保護的進行，環境優先的理念對單行法提出了挑戰；第三，各單行法之間存在著適用上的沖突和矛盾。職是之故，環境政策法應運而生。就美國環境政策法而言，主要貢獻表現在：第一，確立了預防為主的環境保護理念，其中以環境影響評價制度的確立最具有代表性；第二，確立了國家的環境保護責任。規定政府有責任落實環境保護的相關決策和計劃。就我國環境法律立法而言，并不存在政策性立法模式，但是有學者認為，我國《環境保護法》從總體上來看具有政策性的特征。[8](P175)那么，由此是否可以說我國環境立法應該走政策法立法模式呢？政策法立法模式是我國環境立法模式的最佳路徑選擇嗎？

考察政策法之立法模式，首先要解決的一個前提性條件就是厘清法律與政策之間的關系。就我國當下的環境治理而言，政策與法律是特別重要的制度工具，在部分情況下政策發揮的作用甚至超越了法律。但是就目前而言，區分環境法律和環境政策似乎沒有辦法做到。其次，政策法立法模式的代表國家主要是美國。但是，美國的法律和政策之間的關系與我們國家政策與法律二者之間的關系明顯不同，相比較而言，我國的政策有“先行先試”的作用。最后，我國在近代法治化的道路上基本沿襲了大陸法系的法制傳統，即采用法典法的模式，因此，若是運用政策法立法模式或許會有些“水土不服”。基于此，我們認為政策法立法模式并非我國環境立法模式的最佳路徑選擇。

（三）框架法之立法模式

框架法立法模式（綜合法立法模式）是在單行法的基礎之上形成的，框架法立法模式提出之時環境法律體系之結構仍然沒有解決，學者們圍繞環境法的范圍存在著各自不同的觀點。贊成框架法立法模式者認為：一方面，環境框架法立法模式優于其他幾種立法模式，因為現實中已存在多部環境法律單行法，這些單行法均各自發揮著各自的作用，框架法有利于適應多變的環境問題應對局面；另一方面，框架法也與政策法在某種程度上具有一定的相似性，例如條款設計具有一定的靈活性和原則性，可以根據國家發展需要做出適時調整。雖然此種觀點存在一定的合理性，但是其是否是我國環境立法模式選擇的最佳路徑仍需考察。

就框架法立法模式而言，首先，框架性立法模式的可操作性不強，其將大部分的具體性規定授權給有關國家機關予以立法的方式不是明智之舉，因為在現代法治看來，通過立法來限制行政權力的擴張是世界范圍內法治理論發展的趨勢。這種作法明顯地增加了行政權力的范圍，授權性行政立法的必然對立法保留之事項的范圍形成擠壓之勢，從而使本來就難以彰顯的立法權所發揮的作用越來越小。其次，框架法立法模式缺乏體系性和邏輯性，這必然導致環境法律規范之間的混亂，不利于我國環境法律的有效實行，更加不利于環境問題的解決。再次，此種立法模式具有一定的松散性，環境法律之間缺少統領性規范，一旦發生法律規定的不一致時沒有可供參照的法律，這也就會導致同一個法律問題好幾種解決方案。最后，就世界范圍環境立法實踐來看，這一模式幾乎沒有國家采用。可以說，此模式僅僅用作理論探討尚可，若是用于立法實踐則不具有操作性，因此，框架法立法模式必然也不適宜我國的環境立法。

（四）法典法之立法模式

法典法立法模式是環境法律發展到一定階段的必然產物。法典編纂能夠使法律制度體系嚴謹、邏輯清晰，環境法典必然也能達至這一效果。隨著環境立法的不斷發展，環境法律規范群不斷地擴大，環境法法典化之命題也被學者們得以提出。對于是否應當進行法典法立法模式，贊成者有之，反對者亦有之。贊成者理由如下：第一，環境法典的編纂有利于推動環境法律向更高的階段發展，環境法律制度的功能得以更好彰顯；第二，環境法典的制定有利于統一環境法律規范群，避免環境法律規范的復雜而分散的“亂象”；第三，環境法典的編纂自身具有其理論意義和價值功能等等。反對者主要理由有兩種：其一，當下世界范圍內已經有一股“反法典化”的理論思潮，即所有的部門法均不宜制定法典，由此他們認為環境法典也不應當制定。其二，環境法自身不同于傳統部門法中的民法、刑法等法律部門，對于環境問題而言，其自身有高度的科技背景和決策風險。[9](P23)因此，環境立法也就具有復雜性。基于此，認為環境法不適宜進行法典化。前者認為法典化本身就是個“烏托邦”，后者認為法典化并非所有的法律部門都可以進行。那么，環境法典的編纂還有可行性嗎？我國環境立法模式是否可以選擇法典法的立法模式？這些問題無疑都值得思考。

筆者認為法典法立法模式應當是我國環境立法的選擇模式。就上述兩種反對理由而言，認為當下不適宜法典化顯然與當下現實的法典化運動不相符合，以我國為例，當下我國《民法典》的制定已經在進行之中，且總則部分已經頒布。這就足以說明法典化仍然有其必要性。另外，認為基于環境法律部門的特殊性不適合制定環境法典的理由顯然也不成立，從世界范圍內來看，已經有瑞典、法國等國家成功制定出了環境法典。除此之外，法典法的立法模式還有以下優點：

第一，法典法立法模式有利于解決環境法律之間的沖突。環境法典的制定可以有效地解決環境法律之間存在的沖突、重疊現象。以環境影響評價為例，目前多部環境保護法律中都規定了環境影響評價制度。這種立法形式明顯浪費了立法資源。如果采用法典的立法模式，完全可以采取提取公因式的方式在總則中予以規定。第二，法典法立法模式有利于提高環境法律的位階。就目前而言，我國《環境保護法》的制定機關仍然是全國人大常委會，這明顯從立法位階上降低了環境保護法的效力，從而也導致人們對環境保護法不重視。若制定環境法典，則必然由全國人大來予以頒布，這也就可讓環境保護法回到其應有的位階。第三，法典法立法模式有利于更好地解決環境問題。立法的目的是為了適用法律，法諺有云“法律的生命在于實施”。誠如斯言，目前環境法律之間存在著適用上的沖突和重疊，導致執法部門在解決環境問題時不知適用哪部法律，這也就導致了環境行政執法困難。環境法典的制定可以有效避免這一現象發生。第四，法典法立法模式有利于統合環境法律體系。法典是法律的集合體[10]，就目前我國環境法律而言，除了《環境保護法》之外，《水污染防治法》《海洋環境保護法》《大氣污染防治法》等污染防治類法律和《森林法》《水法》和《草原法》等自然資源類法律和生態保護類法律之間內容上存在著重復和沖突，制定一部環境法典，正好可以將環境保護的各類法律統合起來，形成一個有效的環境法律體系。

從實踐的角度來看，環境法典的制定也具有現實可行性。就世界范圍內而言，瑞典、法國也都已經頒布了環境法典，開啟了制定環境法典的先河，從這個角度而言，環境法典的制定也是可行的。有學者說，無論是瑞典還是法國的環境法典其在體例上都不能將其稱之為一部環境法典。但是，筆者認為是否可稱為環境法典應該從法典的本身去進行考察，如果其堅持了法典的“總則與分則”的法典編纂體例，并且在內容上符合法典的基本要求就可以將其稱為法典，不能用19 世紀和20世紀法國民法典與德國民法典的標準來衡量今日環境法典是否可以稱其為法典，因為社會的發展必然要求法典的概念界定也產生變化。在環境法典的制定過程中，我們應該以實用主義為導向，在遵從法典基本體例的要求下制定出適合我國本土國情的環境法典，并非一定要堅持某種固守僵化的觀念。因此，筆者認為我國環境立法模式的最佳的路徑選擇是法典法的立法模式。

四、法典化立法模式的實現路徑

在明確我國環境立法應選擇法典化的模式之后，隨之而來的議題就是環境法典如何得以實現。對于法典化如何實現的一個前提條件就是環境法典的制定條件是否成熟。對于這一問題，有學者認為環境法典的制定時機已經成熟，當下就可以推動環境法典的編纂工作。[11]有學者則認為環境法典的編纂目前尚不成熟。[12]那么，當下環境法典制定的條件是否成熟，應當從以下幾個方面考量：

第一，環境法作為一門新興的法律科學，其自身尚處在不斷的發展和完善之中。以環境立法為例，新制定的《中華人民共和國環境保護稅法》和《中華人民共和國土壤污染防治法》就足以說明這一問題。隨著生態環境損害賠償制度等相關訴訟制度的確立，環境訴訟專門立法的呼聲也越來越高，因此，當下制定環境法典條件尚不成熟。

第二，關于環境法典的理論研究尚處于初級階段，學者們之間尚未達成共識。有學者以《民法典》編纂為例來說明當下環境法典制定時機已到，這似乎忽略了《民法典》的理論研究在我國已經經歷好幾代民法學人。就目前環境法典理論研究而言，存在著法典定位不明確、法典體例不統一、法典內容不一致等多方面的理論供給之不足，從這一角度而言，制定環境法典也不能操之過急。

第三，就環境法學共同體而言，當代環境法學者相當一部分人屬于“半路出家的和尚”，其沒有受過專門的環境法學本科教育。當然，這里并非說這一部分學者學術水平不高，只是因為他們“脫胎”于其他學科，必然在思考相關命題時會有一定的“先見”。因此，這也就造成了學者們很難對一些基礎性命題達成一致。在其他部門法的學者看來并不是問題的命題，環境法學者似乎將其視為環境法的主要命題在加以研究，從這一角度而言，也不宜過早推動環境法典之制定。

第四，就環境法典編纂的技術而言，我國亦沒有成熟的環境法典編纂經驗。就當下的環境法律編纂技術而言，大多是制定各項單行法的立法技術和立法經驗，法典的編纂需要一定的技術，倘若隨意開始編纂法典，難免有走向失敗之可能。

目前而言環境法典制定之條件尚不成熟，但是不成熟并不代表環境法典不能實現。筆者認為我國環境法法典化應當循序漸進，分步推進。[13]具體可以分兩步來完成：第一步是進行環境法律規范的體系化整理；第二步是在環境法律規范體系性整理的基礎之上制定環境法典。由此，可在21世紀實現環境法典的制定。關于第一步環境法律規范的體系化整理而言，可以有三種方案：其一，可由立法機關來完成，因為立法機關具有頒布法典的權限，通過體系化整理工作，可以為下一步環境法典的制定奠定一定的基礎；其二，可由行政機關來完成，行政機關主要是環境法律的適用者，其在整理過程中可以對實踐中環境法律之間的沖突、重疊部分予以消除；其三，可以由社會（學術）團體或者個人來完成，這種方式可以集思廣益，充分發揮社會團體和民間力量。當然，這三種方案各有其利弊，但是對我國環境法典制定而言，必不可少的環節就是環境法律的體系化整理。另外，就環境法典的體例內容而言，可以包含總則和分則兩個部分。[14]因此，筆者認為，在當下我國應該進行環境法律規范的體系化整理，待時機成熟之日可制定一部具有世界范圍內代表性的環境法典。

五、結語

環境法法典化的立法模式是環境立法發展到一定階段的產物。目前，我國環境法學界對環境法典的議題重新興起了一股探討的“浪潮”，這使得我們不得不思考究竟哪一種立法模式才是環境立法的最佳理性選擇。可以看出，無論是基本法、政策法、框架法的立法模式，還是法典法的立法模式都是環境立法可供選擇之途。但是，相比較而言法典法的立法模式應當是最佳的理性選擇，這是因為法典法的立法模式更符合當下我國環境法律發展的需要。對于環境法典的制定而言，首要思考的問題應當是我國當下是否可以制定出一部環境法典，如若目前無法制定出環境法典，那么我國環境法典應當采取哪種路徑方能實現。毫無疑問的是，環境法典的制定對于環境法來說是至關重要的事情，無論要在當下制定環境法典亦或是在未來制定環境法典，都需要慎重地思考有關環境法典的體例、內容、邏輯和技術等各方面的問題。