脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的“東鄉模式”
——東鄉縣脫貧攻堅與鄉村振興的調研報告

馬桂芬

（中共甘肅省委黨校〈甘肅行政學院〉甘肅發展研究院 甘肅 蘭州 730070）

2020年3月6日，習近平總書記在中央決戰決勝脫貧攻堅座談會上指出，“脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點，要接續推進全面脫貧與鄉村振興有效銜接，推動減貧戰略和工作體系平穩轉型，統籌納入鄉村振興戰略，建立長短結合、標本兼治的體制機制”，提出了全面脫貧后的奮斗目標，也為接續推進全面脫貧與鄉村振興有效銜接提供了根本遵循、指明了前進方向。脫貧攻堅為鄉村振興奠定基礎，鄉村振興是脫貧攻堅的鞏固提升。課題組于10月10日—17日赴東鄉族自治縣對鄉村振興與脫貧攻堅有機銜接問題進行了專題調研，調研組深入東鄉縣5 個鄉鎮13 個村3 個幫扶企業，走訪60 多名群眾，通過走訪貧困戶、考察扶貧企業、召開座談會等方式，圍繞鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興五個方面，全面調研了東鄉縣脫貧攻堅與鄉村振興的經驗做法，深入研判東鄉縣打贏脫貧攻堅戰以后經濟社會呈現的階段性特征，有針對性地提出了促進脫貧攻堅與鄉村振興的對策建議。從總體情況來看，東鄉縣脫貧攻堅的成效是非常顯著的，為下一步實現鄉村振興戰略打下了良好堅實的基礎，為甘肅省促進兩項工作有效銜接提供了有益的經驗和啟示。

一、東鄉縣的基本縣情分析

臨夏州東鄉族自治縣是國列省列扶貧開發工作重點縣，也是當前52 個未摘帽貧困縣之一。東鄉縣基本縣情呈現出“三高兩低一少”的特點。“三高”：一是海拔高；二是貧困人口所占的比例高；三是東鄉族人口聚居程度高。“兩低”：一是人均受教育程度低；二是人均可支配收入低。“一少”：可利用資源少。

目前，東鄉縣建檔立卡貧困人口從2013年初的10.92 萬人下降到2019年底的1.28 萬人；貧困發生率從38.74%下降到4.25%，貧困村退出101個，農民收入大幅增長，貧困群眾生產生活條件顯著改善，上學難、看病難、吃水難、行路難、住房難的問題逐步緩解，為打贏脫貧攻堅戰和實施鄉村振興戰略奠定了堅實基礎。

二、東鄉縣脫貧攻堅與鄉村振興的經驗做法

（一）補短強弱，鞏固夯實脫貧基礎

按照習近平總書記“不獲全勝、決不收兵”的重要指示精神，東鄉縣聚焦“兩不愁三保障”底線任務，創新思路舉措，整合資源力量，抓重點、補短板、強弱項，全力推動脫貧攻堅取得重要階段性成效。

一是下沉各級力量，全力構建一線脫貧攻堅責任體系。探索建立全新基層管理體系，全縣所有干部下沉兩級，推行村長社長聯戶長“三長”責任制，實行“雙線”管理，實現了3500 多名州縣鄉干部包抓全縣215 個行政村、1760 個社、5.4 萬農戶，構建了橫向到邊、縱向到底的責任體系。

二是起底核查補短，“3+1+1”的控輟保學、基本醫療、安全住房、飲水安全、戶籍底數的沖刺清零任務基本完成。按照2019年基本解決三保障及飲水安全等面上問題、2020年查漏補缺鞏固提升的思路，統籌州縣鄉村四級干部集中攻堅，對全縣所有農戶“兩不愁三保障”情況進行全覆蓋摸底排查，逐項建立問題清單，逐戶補標提標，逐一銷號清零。

（二）兩委融合，創新村民自治模式

堅持召開“村民知情大會”和縣鄉村社四級公示制度。東鄉縣堅持扶貧與扶志扶智相結合，積極探索農村黨支部發揮政治引領作用的有效途徑。堅持村每季度至少1 次、社每月至少1 次召開村民知情大會，讓群眾充分參與、全程監督村級事務，充分發揮村級廣播宣傳平臺作用，健全完善縣鄉村社四級公示制度，精準落實各項惠民政策，進一步提高群眾的政策知曉率。全縣鄉村兩級召開村民知情大會773 場次，參會群眾達9.1 萬人次。通過電視臺、微信公眾號、政府網站、卡片等形式，全方位公開了縣鄉村各級干部的聯系方式，開通了民生服務熱線，暢通信訪渠道，及時有效解決群眾的實際困難問題。讓群眾充分知曉和參與村級事務，體現了農民群眾在鄉村振興中的主體地位，拉近了干群關系，提升了村級組織凝聚力和戰斗力,為鄉村振興的組織保障打下堅實基礎。推動了“要我脫貧”向“我要脫貧”的轉變，加快了農村貧困群眾脫貧致富步伐，群眾精神面貌好，獲得感、幸福感、安全感顯著增強。

（三）落實“三長”責任制，提升基層治理能力

通過推行村長、社長、聯戶長包村包社聯戶“三長”責任制、選優配強基層班子，落實常態化學習培訓、周調度研判分析、遍訪貧困村貧困戶等舉措，建立了一系列務實管用的制度辦法，各級干部從不愿學到主動學，從不了解情況到心中有數，從被動推到主動干，政策理解力、工作執行力、任務落實力不斷提升，標準意識、程序意識、規范意識明顯增強，基層治理能力全方位得到提升。

（四）調整優化與“東西協作”相結合,培育鄉村特色優勢產業

一是堅持把產業扶貧作為脫貧攻堅的核心任務來抓。依據縣內不同區域的自然稟賦和基礎條件，進一步調整優化產業布局，確定了“四帶六片區”產業發展布局（沿河、沿庫、沿川、沿路四大經濟帶，高效設施農業發展區、肉牛規模養殖區、肉羊規模養殖區、中藥材連片種植區、經濟林果連片種植區和鄉鎮旅游產業示范區六大片區），構建以畜牧養殖產業、東鄉美食餐飲產業和勞務增收產業三大特色產業為主導，以扶貧車間、光伏、設施農業、五小產業、旅游、電商等新興產業為補充多產發展、多元支撐的“3+N”產業體系。通過完善產業扶貧獎補政策、引進龍頭企業帶動、建立合作社帶貧機制等一系列扶持措施，牛羊產業達標提升，餐飲產業擴面增效，勞務培訓量效并重，特色種植試點推進，扶貧車間規范提升，新興產業助農增收，產業發展的區域特色和互補性更加凸顯。建成了總投資6.2 億元、總裝機容量101.32 兆瓦的“十三五”光伏扶貧項目，覆蓋全縣2.06 萬建檔立卡戶，年收益達1.135 億元，可持續收入20年。

二是依托中石化和廈門市湖里區優勢資源，持續深化在產業扶貧、消費扶貧、勞務輸轉、人才交流等方面的幫扶協作，推動東西部扶貧協作和定點幫扶工作取得明顯成效。全年，中石化和廈門市湖里區投入資金2.08 億元。搶抓“中國光彩事業臨夏行”活動機遇，千方百計引進龍頭企業，加快推動與方大集團、碧桂園、廈臨公司、前進牧業、鑫源公司、騰達實業、燎原乳業等省內外大型企業幫扶合作項目的落地，在鄉村旅游開發、農特產品加工銷售、教育扶貧以及吸納貧困戶穩定就業等方面發揮了重要作用，有效拓寬群眾增收渠道，為合力攻堅脫貧和鄉村振興注入了更多活力。

（五）狠抓環境保護，凈化美化人居環境

改善和美化農村人居環境是鄉村振興的一項重要任務。東鄉縣牢固樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，大力實施國土綠化行動，持續開展環境衛生整治，不斷鞏固提升中央、省級環保督察反饋問題整改成效，努力讓東鄉的天更藍、水更清、山更綠。充分發動群眾力量，結合林果和旅游產業發展布局，按照生態效益和經濟效益并重的原則，精心編制了東鄉縣折紅公路沿線、沿庫區生態造林等規劃，持續推進生態保護和修復工程建設，全年共造林3.97 萬畝。結合拆舊排危、風貌改造、“臟亂差”治理等工作，大力實施庭院硬化、旱廁改造等人居環境改善項目，全力推進農村人居環境整治和村莊清潔行動。以中央、省級環保督察反饋問題為重點，全方位開展環境隱患排查整治工作，全面落實“河長制”“湖長制”，進一步加大對劉家峽庫區、大夏河、洮河、巴謝河等重點流域違規采砂、污水直排、亂搭亂建等環境違法行為整治力度。鄉村整體風貌品位不斷提升，群眾精神面貌煥然一新，極大地增強了農民群眾的獲得感、安全感、幸福感，以及脫貧致富和鄉村振興的信心和決心。

（六）兜牢民生底線，精準落實綜合保障措施

兜牢民生底線，保障民生措施是老百姓感受獲得幸福安全民生三感的基礎。東鄉縣集中開展兜底保障清零篩查工作，全面加強對城鄉低保、殘疾人補貼、特困人員救助供養等對象動態管理，做到應納盡納、應退盡退。目前，全縣共納入城鄉低保戶11687 戶50320 人，貧困人口政策兜底保障5689 戶17383 人。緊盯群眾和市場企業兩個需求，大力實施大培訓大就業工程，使更多的勞動力成為技術工人、產業工人，完成各類技能培訓5453人（其中建檔立卡戶3402 人），輸轉勞務7.06 萬人（組織輸轉5.23 萬人），實現收入13.5 億元。讓老百姓切切實實感受到生活很幸福、日子有盼頭。

（七）發展壯大集體經濟，形成助農增收的規模優勢

東鄉縣大力扶持發展農民專業合作社和村集體經濟，規范運營養殖、種植等各類合作社369家，帶動貧困戶3856 戶、1.74 萬人，建成運行扶貧車間35 個，吸納就業1586 人。同時，依托鑫源公司、前進牧業、方大集團、愛福農業、遠大集團等龍頭企業帶動效應，盤活用好村集體經濟和合作社扶持資金，充分發揮“東鄉貢羊”“東鄉手抓”“東鄉土豆”“東鄉黑木耳”等地域特色品牌優勢，大力推行“企業+合作社+農戶”“企業+基地+農戶”等經營模式，引導龍頭企業通過訂單生產、股份合作、收益分紅等形式，與合作社、基地、產業大戶、貧困群眾建立利益聯結機制，讓廣大群眾得到更多實惠。明顯增強了廣大貧困群眾脫貧和發展致富的信心。

（八）認真謀劃推進鄉村振興

東鄉縣把“四大經濟帶”建設作為實現東鄉整體脫貧和長遠發展的治本之策、長遠大計和實現與鄉村振興有效銜接的重要抓手，全力加快沿洮河經濟帶續建新建項目建設進度，抓好25 戶以下自然村（社）及極度分散居住群眾整體搬遷安置工作，積極推動甘肅綠谷生態科技產業園區項目、普樂方特色小鎮和主題公園項目以及與方大集團下屬的8 家企業合作項目落地，全面提升沿洮河經濟帶輻射帶動能力。同步推進沿庫經濟帶、沿川經濟帶、沿路經濟帶建設，千方百計引進龍頭企業，推動實施一批產業合作幫扶項目，帶動區域經濟發展，實現與鄉村振興戰略有效銜接。

三、東鄉縣鄉村振興與脫貧攻堅有效銜接面臨的問題

東鄉縣遵照習近平總書記的指示，經過幾年的艱苦奮斗，將打贏脫貧攻堅戰，徹底解決絕對貧困的問題，進入實施鄉村振興戰略的新階段，但也還存在著一些普遍和共性的問題與挑戰，深入研判東鄉縣鄉村振興與脫貧攻堅有效銜接面臨的問題，對實施鄉村振興戰略非常重要。

（一）經濟總量小、人民生活水平較低

東鄉縣2019年GDP 為32.7 億元，年完成一般公共預算收入9465 萬元，一般公共預算支出432969 萬元，財政自給率2.19%。2019年農村居民人均可支配收入5906 元，僅占甘肅省農村居民人均可支配收入9629 元的61.34%；僅占全國農村居民人均可支配收入16021 元的36.86%。這些事實充分證明東鄉縣經濟總量小，財政收入少，人民生活水平較低，仍然是一個經濟欠發達地區。

（二）縣域特色產業弱小，經濟發展動力不足

東鄉縣特色產業發展中存在一些比較突出的問題：一是特色產業鏈條短、價值增少、農民收入增長有限。例如花椒、桃杏、中藥材等特色種植業，引進和推廣了新品種，但農戶只是種植，而很少參與營銷、加工等環節，價值創造空間小，特色產業的優勢還未能充分顯現。二是在合作社帶動下，大部分農戶將牛羊雞等特色養殖作為主要增收途徑，但由于鄉村專業合作社規模普遍較小、運營有待規范，農戶僅僅是參與了養殖業產業鏈中育肥養殖這一個環節，很少參與屠宰、加工、運輸、熟食品加工、副產品加工等環節，所以勞動產品附加值低，增收空間有限，產業普遍存在競爭力不強的現實難題。三是東西合作建立的扶貧車間，勞動者參與了來料加工、組裝等環節的勞動分工，獲得相應的就業崗位與勞動工資，但由于扶貧車間“兩頭在外”，當地勞動者很難參與產品研發、原料生產、產品營銷等環節的價值創造與成果分享，而且對于地方產業升級作用有限。四是有“鄉村旅游”，但鄉村旅游掙錢的手段和形式單一，農民能看到絡繹不絕的游客但掙錢不多。說明農村一二三產業融合發展的程度和水平較低，產業培育還處于起步階段。總之，東鄉縣特色產業規模小，對經濟發展、農民增收貢獻不足，經濟發展動力不足。

（三）群眾受教育程度偏低，發展的內生動力不足

脫貧攻堅進入攻堅階段即將收官，但仍有個別鄉鎮村社干部思想觀念淡薄、工作能力不足，與打贏脫貧攻堅戰和鄉村振興的要求有一定的差距。廣大群眾受教育程度偏低，全縣人均受教育年限僅為5.4年，偏遠鄉村勞動力受教育年限更低，一些村莊勞動力受教育年限不足4年。大部分群眾思想保守，滿足于“養牛養羊”“種瓜得瓜”，缺乏產品創新、市場開拓、價值創造的市場精神。部分貧困人口觀念落后，輕視孩子教育與自身教育，極易造成貧困代際傳遞問題。在少許貧困群眾中形成了根深蒂固的“等靠要”思想，爭當低保護和貧困戶的現象仍不同程度存在，發展的內生動力不足。

（四）資源匱乏、生態環境改善壓力大

東鄉縣地處黃土高原丘陵地帶，平均海拔2199.5 米，山大溝深、干旱少雨，植被稀疏，生態環境十分惡劣。雖然東鄉縣扶貧開發取得巨大成就，城鄉面貌發生了翻天覆地的變化，但并沒有改變東鄉縣氣候干旱、資源匱乏、溝壑縱橫、環境嚴酷的縣情。干旱、洪水等自然災害時有發生，嚴酷的自然環境仍然是制約經濟發展和人民生活水平提高的制約因素。

（五）城鎮化率偏低，城市帶動作用小

一是東鄉縣城鎮化率低，城市人口少，第二產業比重低，城市對縣域經濟的拉動不足。二是城鄉收入差距懸殊。2019年全縣農村居民人均可支配收入5906 元，城鎮居民人均可支配收入21165元，僅為后者的27.90%，而城鄉之間公共服務存又在一定差距，城鄉收入差距明顯。三是城鄉基本公共服務標準差距也依然較大，其中教育發展不均衡和衛生發展不均衡是主要短板，要素在城鄉之間的流動受到諸多限制，要素價格扭曲和市場分割現象仍然存在。四是農民進城的成本依然很大、門檻依然很高，農民入城的制度通道仍不完善，特別是城市的住房、子女教育等制度成為農民在城市定居的最重要限制因素。總體看，東鄉縣經濟規模小，經濟發展水平較低，是一個典型的經濟欠發達地區。城鎮發展速度慢、質量低，城鎮化建設任重道遠。

四、促進脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的對策建議

脫貧攻堅和鄉村振興要一體推進，不能割裂、搞“各自為戰”，應實現“無縫銜接”，高度融合、協調推進，既有利于鞏固脫貧攻堅成果，又有利于促進農業農村的優先發展；脫貧攻堅和鄉村振興還是“你中有我，我中有你”的共同體，打贏脫貧攻堅戰是實現鄉村振興的前奏和基礎，而鄉村振興是鞏固脫貧成果，將為貧困群眾實現穩定脫貧后的致富創造有利的環境。

（一）堅持規劃先行，做好脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接

推進全面脫貧與鄉村振興有效銜接，關鍵在于體制機制的暢通。為實現全面脫貧與鄉村振興的“同頻共振”，應制定出臺推進全面脫貧與鄉村振興有效銜接的實施意見，做好規劃銜接。要意識到規劃水平決定建設水平，堅持規劃先行。一是領導要重視。各級黨政主要負責人應親自參與規劃編制、研究政策措施,各級分管領導要落實好規劃制定的具體工作, 把規劃編制責任落實到處室、落實到人頭,確保按時高質量完成規劃編制任務。二是要堅持因地制宜。要注重地域特色，尊重文化差異，一鎮一規劃、一村一規劃，讓每個鄉村都各具特色，各美其美，真正“留得住鄉愁”。三是要尊重農民意愿。農民是鄉村振興的主體，要積極發揮村民“共建共享共治”的主體作用，要充分調動他們的積極性和主動性，激發農民參與鄉村振興建設的熱情和激情。四是要投入資金。各級財政部門應加大投入保障力度,健全投入保障制度,財政預算中要列支安排規劃經費,建立鄉村規劃基金。五是要把脫貧攻堅對鄉村基礎設施公益事業的改造作為鄉村振興的基礎工作，避免在鄉村基礎設施和公益事業方面的盲目投資、無序投資甚至重復投資，以脫貧攻堅的前期成果為基礎，繪制鄉村振興的新藍圖，要錦上添花，不能推倒重建，要保持“鄉土”“鄉風”。

（二）鞏固提升脫貧攻堅成效,做好脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接

脫貧攻堅為鄉村振興打下堅實基礎。要按照“摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監管”的要求，認真開展脫貧攻堅普查，健全返貧預警監測機制，采取針對性幫扶措施防止返貧，不斷鞏固提升脫貧成果。一是統籌整合各類資金，重點扶持農村合作社、家庭農場、特色產業，持續培育產業興旺的主力軍和特色優勢產業；二是集中力量持續提升脫貧農村路水房電等基礎設施條件，著力補齊農業農村發展的短板弱項；三是做到政策與資金投入方面的穩定持續，保障脫貧鄉村各項事業的持續改善與提升，保障鄉村振興戰略有序實施，保障農村中心工作和任務的穩定轉換，為提升脫貧攻堅成效實現鄉村振興提供前提條件。

（三）持續發展特色優勢產業，做好產業扶貧與產業振興的有效銜接

產業是推進全面脫貧與鄉村振興有效銜接的核心紐帶。鄉村振興的關鍵看產業，產業的出路在培育特色和壯大優勢。一要大力推行“一縣一業、一村一品”,扶持脫貧攻堅時期形成的特色產業、優勢產業,要發揮品牌效應，落實好金融貸款扶持政策，大力推動餐飲業發展，帶動更多的貧困戶就業增收；二要繼續完善貧困戶與龍頭企業等經營主體利益聯結機制，積極引導貧困戶特別是易地扶貧搬遷戶將土地、林地等資產以折價入股、租賃等方式流轉給新型農業經營主體，持續增加群眾收入；三要大力推進東西部產業協作和政策激勵，為脫貧地區產業振興提供“外援幫扶”，并且給予東部率先向西部脫貧地區轉移的產業給予稅收、物流、技術創新等方面的政策扶持，實現較為穩定的產業合作機制，使之成為未來西部鄉村振興重要的產業培育機制；四要持續推動特色種植、設施農業、肉羊肉牛規模養殖、中藥材連片種植區、經濟林果連片種植、鄉村旅游、電商扶貧等產業發展，培育有影響力的民族品牌，不斷延伸農業產業鏈，提高產品附加值，讓貧困戶享受到增值收益，促進小農戶和現代農業發展有機銜接。

（四）持續改善生態環境，做好生態扶貧與生態振興的有效銜接

實現脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接，關鍵在于持續改善生態環境，以綠色發展引領鄉村振興。要牢固樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，嚴守生態功能保障基線、環境質量安全底線和自然資源利用上線，全面加強生態建設和環境保護，努力實現山川秀美、環境優美的生態目標。一是要加快推進黃河流域保護治理；二是應打好污染防治攻堅戰；三是應持續推進農村環境整治。認真推進農村重要生態系統保護和修復工程，有效對接脫貧攻堅中所形成的農村生態改善投入機制和扶貧渠道，切實加大農村山水林田湖系統生態保護與修復的投資力度，引導更多的農民能夠從生態振興的工程項目中獲得較為穩定持續的勞務性收入，從而推動農村生態真正向美麗鄉村的方向持續推進。

（五）持續加強組織隊伍建設,做好組織扶貧與組織振興的有效銜接

治理有效是脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的重要保障。要繼續做好“以黨建促脫貧”，通過五級書記一起抓，形成強大的貧困治理動員能力,把基層黨組織建成堅強堡壘，充分發揮黨員先鋒模范作用。鄉村振興關鍵在基層黨組織，核心是建設好有文化、有能力、高素質、專業化、堅強有力的村級領導班子，黨組織要有凝聚力戰斗力，要把村委班子的選優配強作為鄉村振興的主要工作。要堅持黨建工作與脫貧攻堅深度融合，深入開展“先鋒崗”“先鋒號”創建活動，積極推進“黨建+”工作，進一步加大黨建示范點培育和創建力度，充分調動和激發村級組織活力。建立起相對完善的組織力量，將脫貧攻堅的組織機制與鄉村振興銜接，利用駐村干部振興、第一書記振興、對口幫扶振興等方式，奠定鄉村振興戰略的組織基礎，提升鄉村治理的領導能力。著力打造自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。在繼承發揚脫貧攻堅治理精華的同時，重點抓好法制建設，以法治推進鄉村振興。

（六）持續改善鄉風文明,做好文化扶貧與文化振興的有效銜接

鄉風文明是推進全面脫貧與鄉村振興有效銜接的緊迫任務。要大力倡導新風正氣，推進移風易俗，大力整治互相攀比、高價彩禮等不良風氣，培育文明鄉風、良好家風、淳樸民風，弘揚優秀民族傳統文化。可借鑒國內外鄉村文明的優秀成果，結合當地的鄉村實際找到最適合自身情況的方法，形成富有特色的民族鄉村文化。要大力實施“精神扶貧工程”，在扶智扶志上下更大的功夫，持續深入開展文明單位、文明鄉鎮、文明村社、文明校園、文明家庭等創建活動，進一步發揮好村民知情大會、村級廣播在宣傳政策、教育群眾發揮主體作用，加快脫貧的內在動力，補齊貧困群眾“精神短板”，引導貧困群眾敢干想干、能干會干，營造自力更生、脫貧光榮的濃厚氛圍，為脫貧攻堅和鄉村振興弘揚正能量。

（七）持續加強人才強村建設,做好人才扶貧與人才振興的有效銜接

實現脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接，要做好扶貧隊伍與人才振興的有效銜接，人才是關鍵。針對甘肅省深度貧困地區各類專業人才奇缺且人才引進難、用好難、留住難的現狀。應通過“內育”與“外引”相結合的方式，補足農村的人才短板。一是以加強農村生產經營型人才、專業技能型人才和專業服務型人才為主的新型職業農民“內育”鄉土人才；二是引進懂科技、懂管理、懂市場、懂法律的有才干、有抱負的年輕人回村創業，為鄉村振興注入新的活力和動力。以內培養外引進的方式共同扶持培養一批農業職業經理人、經紀人等，提升“土專家”“田秀才”“農創客”等實用性人才隊伍素質，培育“新鄉賢”，協同打造“留得住”“本土化”的鄉村振興人才隊伍，為農業現代化和城鄉融合發展注入持久的新動能。