經濟特區法規制度的法治理論意義*

肖明新

（中共佛山市委黨校，廣東 佛山 528300）

一、引言

在經濟特區創辦之初，國家就很重視特區發展的法制保障。從1980年全國人大常委會通過《廣東省經濟特區條例》算起，經濟特區專門立法已經走過了40年，是我國法治建設的重要組成部分。也正是在這個過程中形成了頗有中國特色的授權立法現象，產生了經濟特區法規這一特殊的地方立法形式，形成了經濟特區法規制度。

對于經濟特區法規制度，一般從兩個方面來認識它的實踐意義：一是促進和保障了經濟特區的發展，二是為國家立法提供經驗。[1-4]這是在特定時期的法制建設觀念下對特區法規制度實踐價值的總結。更科學地講，這種實踐價值實際上是提供法治保障和提供法治經驗。另一方面，經濟特區法規制度實踐的背后也具有總結中國特色社會主義法治道路特征的理論意義。目前，對經濟特區法規制度理論意義的總結存在不準確、不全面的地方。經濟特區法規制度實踐意義的持續存在是法治試驗方法運用的結果，客觀上形成了有中國特色的法治非均衡發展。法治試驗與法治非均衡發展也成了中國特色社會主義法治發展道路的特點。本文在分析經濟特區法規制度生成邏輯和特征的基礎上，澄清相關誤解，總結了經濟特區法規制度實施所體現出來的這兩個理論意義。在全面、準確地認識經濟特區法規制度法治意義的基礎上，我們也就能更加自覺地“用好用足”經濟特區立法權。

二、經濟特區法規制度的生成邏輯

（一）經濟特區法規制度

在全國人大2000年制定的《立法法》中，“經濟特區法規”成為專門表述。《立法法》第六十五條、第八十一條第二款、第八十六條第二款、第八十九條第五項等關于經濟特區法規的規定共同構成了經濟特區法規制度。第九屆全國人民代表大會常務委員會第三十四次委員長會議通過的《行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規備案審查工作程序》則對經濟特區法規的備案審查予以細化。2015年《立法法》的修改涉及經濟特區法規制度的較少，只是在第九十八條第五項增加了說明變通情況的規定。第十三屆全國人民代表大會常務委員會第四十四次委員長會議通過的《法規、司法解釋備案審查工作辦法》則對經濟特區法規的備案審查予以完善。

總體上來看，目前的經濟特區法規制度還算不上系統化。這種非系統化可以從《立法法》中沒有經濟特區法規的專門位置可以看出。但是，經濟特區法規制度在我國法治進程中卻具有重要的意義，是一項極具特色的法治制度。經濟特區法規制度是伴隨著改革開放加強法制建設的進程而形成的，也承載著特殊目的。

（二）高度重視經濟特區發展的法制保障

新時期改革開放的進程也是逐漸加強法制的進程。1979年，《刑法》《刑事訴訟法》《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》以及《中外合資經營企業法》七部法律在短時間內就起草完成并由第五屆全國人大二次會議通過。[5]短時間內出臺七部重要法律讓人民看到了黨和國家加強法制建設，通過法制保障民主、人民權利以及改革開放的決心。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》更是發揮地方國家機構的法制建設主動性，賦予省級人民代表大會及其常務委員會制定和頒布地方性法規的權力。

1979年，黨中央和國務院批準在深圳、珠海、汕頭和廈門試辦經濟特區，實行“特殊政策，靈活措施”。在對外開放的過程中，法制成為必備的窗口陳列品和試驗地的必要軟性基礎設施。因此，廣東省在獲批創辦經濟特區后也在積極準備立法，滿足外資外商的“法治”需求。[6]1980年8月，《廣東省經濟特區條例》經第五屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過。這是一部非常有特色的立法——一部由地方人大先通過再由全國人大常委會通過而又只在很小的范圍內實施的法律。從此，我國的經濟特區發展在早期就有了國家立法的保障。

而為了更有效地提供法制保障，全國人大常委會在1981年通過了《關于授權廣東省、福建省人民代表大會及其常務委員會制定所屬經濟特區的各項單行經濟法規的決議》。根據決議，廣東省、福建省兩省人大及其常委會，根據有關的法律、法令、政策規定的原則和經濟特區的具體情況與實際需要，就可以制定經濟特區的各項單行經濟法規。①全國人民代表大會常務委員會關于授權廣東省、福建省人民代表大會及其常務委員會制定所屬經濟特區的各項單行經濟法規的決議（2000-12-06）。如此一來，在經濟特區實施的法律就可以先行一步，并可與在全國范圍實施的法律、法令、政策有所不同。這種授權體現了中央對經濟特區發展的莫大支持。而廣東省也積極行使這項權力，制定了18件單行經濟法規，包括《廣東省經濟特區企業登記管理暫行規定》以及專門針對深圳經濟特區的《深圳經濟特區土地管理暫行規定》等。[6]在國家層面，國務院也制定頒布了《中華人民共和國經濟特區外資銀行、中外合資銀行管理條例》等行政法規來保障經濟特區的改革開放。1988年，第七屆全國人大第一次會議決定設立海南省時也決定劃定海南島為海南經濟特區，并授權海南省人大及其常委會根據海南經濟特區的具體情況和實際需要，遵循國家有關法律、全國人大及其常委會有關決定和國務院有關行政法規的原則制定法規，在海南經濟特區實施。②全國人民代表大會關于建立海南經濟特區的決議（2000-12-10）。

由此可見，在早期，經濟特區發展法制保障主要是通過“借法”來實現的。法律法規有三個來源：一是全國人大常委會；二是國務院；三是經濟特區所在省的人大及其常委會。[1]這種借法保障模式在取得一定成效的同時也體現了一定的局限性：一方面是影響法律制度供給的效率，另一方面則是較易受到部門利益的干抗。1986年，深圳市向廣東省報送了5年內制定135項經濟和行政法規的立法需求計劃。這個數量是十分龐大的。為進一步滿足特區發展的法制需求，深圳市決心爭取自主的立法權。

（三）為建立法律體系進行試驗

1988年1月，深圳市正式向國務院提交了《請求全國人大授予深圳經濟特區制訂經濟特區法規和政府規章的權力》的報告。由于當時深圳市尚未成立人大，相應的立法權設想由一個專門的立法委員會行使。這樣的安排沒有得到中央的首肯。1989年，由國務院提請人大審議的議案還是準備授權給人大及其常委會和政府制定法規與規章。也正是在這個過程中賦予了經濟特區法規一項全新的功能。在國務院的說明中明確提出了授權深圳市人民代表大會及其常務委員會和深圳市人民政府分別制定深圳經濟特區法規和深圳經濟特區規章的首要理由在于“為建立適應商品經濟需要的法律體系而在適當地區進行試驗”，其次才是促使政府管理經濟的方式轉變。[7]后者可以歸入用經濟特區法規和規章保障特區發展的范疇。

深圳經濟特區爭取立法權的道路并不順利。這樣的方案收到了很多的反對意見：一方面是認為當時深圳市還沒有人大，不能沒有“戶口”就先給“糧票”，另一方面則是認為進一步授權會帶來地區間制度的不公平。最終，全國人大通過的決定是授權全國人大常委會在深圳市產生市人大及其常委會后，對國務院提出的議案進行審議并作出相應決定。對這么一個迂回方案是以不算很高的贊成率通過的，可見當時的爭議之大。[8]1992年鄧小平同志南行之后，我國的市場經濟體制改革速度加快。第七屆全國人大常委會第二十六次會議通過了《關于授權深圳市人民代表大會及其常務委員會和深圳市人民政府分別制定法規和規章在深圳經濟特區實施的決定》。由此，深圳市在“遵循憲法的規定以及法律和行政法規的基本原則”前提下自主地立法就有了合法性。此后，授權廈門市、汕頭市和珠海市經濟特區立法權也就水到渠成，其中授予廈門市特區立法權的議案是由福建省袁啟彤等36名全國人大代表提出的。

從五個經濟特區所在省、市被授權的內容來看，差異在于海南省政府沒有被授予制定特區規章的權力，這是因為《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》已經規定省級政府以及省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府可以制定規章。這也就意味著深圳市、廈門市、汕頭市、珠海市政府在被授權之前是沒有規章制定權的。而特區規章得到的授權是一般授權，與一般的地方政府規章的權限是一致的。[9]正因為如此，2000年全國人大制定《立法法》沒有再保留特區規章的表述，而是規定“省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章”。①《立法法》（2000）第七十三條第一款。深圳市、廈門市、汕頭市、珠海市就是此處所指的較大的市。②《立法法》（2000）第六十三條第四款。

授予經濟特區所在省、市自主立法權，可以發揮經濟特區所在地國家機構的主動性以便將利益關系及時法定化。在獲得自主立法權后，經濟特區所在的市充分運用這項特殊權力制定經濟特區法規，保障特區的發展。經濟特區法規已經是當地法規的主要形式。截至到2016年3月，深圳、廈門、汕頭、珠海四市經濟特區法規占現行有效法規的比例分別為75%、73%、64%和60%。而海南經濟特區法規占當地有效法規的比例則只有20%。[10]從這里可以看出，各經濟特區之間制定經濟特區法規的積極性也還是存在一定的差異。經濟最為發達的深圳市制定經濟特區法規的熱情最高。[11]1981年至1992年，廣東省總共為深圳經濟特區制定了18部經濟特區法規，而從1992年到2008年，深圳市人大及其常委會共制定經濟特區法規達147件。[12]這表明經濟特區法規立法權的行使主體應該更接近經濟特區。

三、經濟特區法規制度的特殊性

經濟特區法規保障地方發展和為建立法律體系進行試驗的兩種功能在其他類型的地方性法規中也有體現。在20世紀80年代末期，哈爾濱、沈陽、大連、西安、武漢、重慶、廣州等7個城市被指定為法制建設的全面實驗區域。[13]這七個城市既有省會城市也有經國務院批準的較大的市。按照1986年修改的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，這些城市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不與憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行；人民政府還可以根據法律和國務院的行政法規，制定規章。相比起來，經濟特區法規制度有其顯著特征。更進一步地講，經濟特區法規制度實際效果的顯現正是由其特殊性決定的。這種特殊性概括起來有三點：一是經濟特區立法權限的廣泛性；二是經濟特區法規適用的優先性；三是經濟特區法規制度實施范圍的有限性。

（一）經濟特區法規立法權限的廣泛性

所謂立法權限指的是立法主體行使立法職權的權力限度和內容范圍。[14]自1988年以來，對經濟特區所在省、市地方制定經濟特區法規的要求主要是兩個：一是根據具體情況和實際需要，二是遵循憲法的規定以及法律和行政法規的基本原則。①各授權決定中的具體表述存在著一些差異。《全國人民代表大會關于建立海南經濟特區的決議》中沒有提及“憲法規定”。但是從憲法的根本地位來講，海南經濟特區法規必然要符合憲法規定。可見，授權決定對經濟特區法規的內容沒有明確的范圍限制。[1]而在實踐中，改革開放離不開包括政治在內的其他領域改革的支持。[15]相比之下，1981年全國人大常委會對廣東省、福建省的授權則限定在單行經濟法規。②全國人民代表大會常務委員會關于授權廣東省、福建省人民代表大會及其常務委員會制定所屬經濟特區的各項單行經濟法規的決議（2000-12-06）。而1985年全國人大對國務院的授權就明確限定在“經濟體制改革和對外開放”方面，且在草案說明中明確提到諸如刑法、刑訴法等不在授權之內。[16]另外，經濟特區法規制定后也不需要批準程序，報全國人大常委會、國務院和相關省級人大常委會備案即可。這體現了中央對地方的信任，提高了法律制度供給的效率。

在1981年獲得授權后，廣東省制定的經濟特區法規開創了新的用地制度、新的企業登記制度、新的用工制度。[6]海南省在獲得授權后，制定了40多件經濟特區法規，造就了多個全國率先。《海南經濟特區企業法人登記管理條例》在全國率先立法實行“先照后證”制度；《海南經濟特區股份有限公司條例》在全國率先確立股份制企業作為市場主體的法律地位；《海南經濟特區機動車輛燃油附加費征收管理條例》在全國率先立法對公路規費征收體制進行改革。[4]深圳市在獲得授權后，到2018年7月，共制定經濟特區法規187件，[17]是各經濟特區中最多的。深圳經濟特區立法主要集中在市場經濟、社會公共事務和城市管理三大領域。[1]深圳市人大及其常委會制定的經濟特區法規很多早于國家法律、行政法規出臺，填補了立法層面的空白。[18]其中一些立法還涉及《立法法》中列入法律保留的民事基本制度、基本經濟制度。比如，深圳市在《公司法》出臺前就先頒行了《深圳經濟特區有限責任公司條例》和《深圳經濟特區股份有限公司條例》；深圳市也很早就頒行了《深圳經濟特區企業破產條例》。[17]

而除了制定填補空白的經濟特區法規外，經濟特區所在省、市還可以通過行使變通權保持在立法上的先行一步。根據各授權決定，制定經濟特區法規遵循法律和行政法規的基本原則意味著可以對法律和行政法規的具體規定予以變通。2000年頒行的《立法法》間接確認了這種做法的合法性，規定“經濟特區法規根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，在本經濟特區適用經濟特區法規的規定”。③《立法法》（2000）第八十一條第二款。理論上一般將經濟特區法規的這種能力稱為變通權。[19-20]這種變通權在性質上也是經濟特區法規的立法權限。此時的變通類經濟特區法規就是一般執行性和變通性的結合體。

從制定經濟特區法規較多的深圳市來看，截至2015年5月，其共制定變通類法規56件。這些經濟特區法規的內容范圍涉及同樣廣泛，包括政治、經濟、社會、文化和生態各個領域，而變通程度也強弱不一，有的還對行政法規的原則進行了變通。[21]從變通權運行實踐來看，對于什么是法律和行政法律的基本原則，以及對具體條文的變通是否改變了基本原則還沒有比較清晰的規則。因此，相關立法也引發了爭論。[22]2015年修改的《立法法》就專門增加了“經濟特區法規報送備案時，應當說明對法律、行政法規、地方性法規作出變通的情況”的規定。④《立法法》（2015）第九十八條第（五）項。

從上述內容可以看出，經濟特區立法的權限十分廣泛，也有多種實現手段。這種立法權限的廣泛性也正是“立法試驗田”功能得以發揮的基礎。也正因為經濟特區法規承載著這樣的功能，《立法法》沒有對經濟特區法規授權立法予以進一步細化，而是維持了概括授權，給經濟特區法規留出空間。[23]

從《立法法》對授權立法的限定來看，那些規范是針對全國人大及其常委會對國務院授權立法的。[24]因此，從規范上來解讀，經濟特區法規在內容范圍上是可以涉及法律保留領域的。最近已獲得深圳市人大常委會通過的《深圳經濟特區個人破產條例》可以說就涉及法律保留事項中的基本經濟制度。[25]但是這種探索值得肯定。這里也可以看出最高權力機關因被授權主體性質的不同而采取的差異化授權。地方人大及其常委會因具備更廣泛的民意基礎且不具有執法權進而可以授予更廣泛的立法權。國外立法機關在授權行政機關立法時也是進行嚴格的限制。[26]

（二）經濟特區法規效力的優先性

在多主體立法的體系中，當具體適用法律時就可能涉及法律規范之間適用效力層級的問題。在經濟特區法規實施中，某些深圳市的特區法規就規定可以在特區外實施。但是如果特區法規與廣東省的地方性法規發生沖突，在司法裁判中則應適用廣東省地方性法規。全國人大常委會辦公廳為此專門對廣東省人大常委會作出復函。①全國人民代表大會常務委員會辦公廳關于深圳市人大及其常委會制定的法規適用于該市行政區域內問題的復函（1995-12-27）。

對于填補空白的經濟特區法規在司法裁判中優先適用自不待言。而為了保證司法裁判中的統一，《立法法》還規定“經濟特區法規根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，在本經濟特區適用經濟特區法規的規定”。②《立法法》（2015）第九十條第二款。這也體現了經濟特區法規效力的優先性。正是這種效力優先性讓經濟特區法規成為了一種特別的地方性立法。[27]立法用了一種特別規定來保障經濟特區法規的實施，而不是用一種簡單的上下位法效力規則來確定經濟特區法規的效力。

實踐中還有一種經濟特區法規“變通”法律、行政法規、地方性法規的情況，那就是先行性的經濟特區法規在新的法律、行政法規、地方性法規出臺后仍未修改或者廢止，借鑒事實行為與法律行為的區別，這種變通就是一種事實上的變通，與前面所提到的經濟特區所在省、市人大及其常委會的主動變通存在差異。對于這種法律沖突，理論界也有所批評。[28-29]實踐中，有法院支持了經濟特區法規的優先效力。[30-31]《立法法》對此則沒有專門規定。從《立法法》“在國家制定的法律或者行政法規生效后，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止”③《立法法》（2015）第七十三條第二款。的規定來看，《立法法》應是默認了經濟特區法規可繼續有效，在適用上具有優先效力。這種做法具有維持經濟特區法治秩序的價值。而在司法實踐中，如果出現經濟特區法規與法律規定不一致，不能確定如何適用時，司法機關還可提請全國人大常委會裁決。④《立法法》（2015）第九十五條第二款。

（三）經濟特區法規制度實施范圍的有限性

從立法權限、適用效力來看，經濟特區法規明顯區別于一般性的地方性法規。經濟特區法規制度是一種特別的法治制度，是一種特殊的法治現象。而這樣一種法治現象存在的地理空間也是很有限的。這樣一種法治秩序相比整體的法治秩序而言是很小的一部分。

經濟特區剛剛創辦的時候，面積很小。深圳、珠海、汕頭和廈門經濟特區的范圍分別為327.5、6.7、1.67和2.5平方公里。[32]從1981年到1988年4月，能夠制定經濟特區法規的只有廣東省和福建省人大及其常委會。1988年劃定海南島為海南經濟特區，其面積達3.39萬平方公里，但這相對全國國土面積比例還是很小。經濟特區法規制定主體只增加了海南省人大及其常委會，而此時全國所有省級地方人大及其常委會均有地方性法規制定權。到20世紀90年代，經濟特區所在市獲得經濟特區立法權，而珠海、汕頭、廈門經濟特區也逐漸擴大了范圍。到2000年，經濟特區所在的市也獲得了一般性地方立法權，但是經濟特區并沒有拓展到全部市域。這客觀帶來了一市兩制的現象，也會給管理帶來一定的難度。但是國家也沒有立即對經濟特區進行擴容。經過十年的發展，廈門、珠海、深圳的經濟特區才相繼拓展到全市，2011年汕頭經濟特區也擴大到全市。經濟特區范圍的擴展是一個漸進的過程。而到目前為止，可適用經濟特區法規的經濟特區面積總共為四萬多平方公里，其中海南經濟特區面積占了近81%。而各區實施經濟特區法規的水平也存在較大差異。經濟特區面積雖不大，但是從實際效果來看，其發展取得了巨大的成就，尤其是深圳從一個“邊陲小鎮”發展成了國際化城市。

四、經濟特區法規制度的憲法基礎

分析、評判經濟特區法規制度不能僅僅根據其實踐效果。如果沒有憲法基礎，這條道路就談不上一條法治道路。如果沒有憲法基礎，這條路也缺乏長遠的保障。在經濟特區法規制度產生和實踐的過程中，有對其違反憲法的指責，需要予以辨正。只要我們對《憲法》進行系統地理解就不難發現經濟特區法規制度是有牢固的憲法基礎的。

在1987年深圳市開始爭取特區立法權時，就有意見認為賦予經濟特區如此立法權限違反了法制統一原則。[8，33]這樣的觀點之后一直存在。[15，20，26，28]但是，如果我們回到《憲法》的具體規定來看，經濟特區法規的存在是不違背法制統一原則的。我們要正確地理解《憲法》所確立的法制統一原則。

《憲法》第五條第二款規定“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴”；第三款規定“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸”。由此可知。憲法上的法制統一首先是其他立法不得與憲法相抵觸，這里既包括不能與憲法確立的原則相抵觸，也包括不能與憲法的具體規定相抵觸。在這個意義上，從各授權決定來看，經濟特區法規顯然符合法制統一原則。[9]在此，我們也就可以發現，當初如果授權深圳市“遵循憲法、法律和行政法規的基本原則制定深圳經濟特區法規”，則可能導致對憲法具體規定的修改，而修改憲法是全國人大的專有職權，其他主體均無此權。當然，法制統一也要求所有廣義法律的相統一，但是這種統一不是建立在一種簡單的法律位階規則之上，也就是我們一般理解的下位法不能違反上位法的規定。一方面這種規則沒有得到《憲法》的確認，另一方面，經濟特區法規的實踐證明機械地遵守這樣的規則不利于改革開放。經濟特區法規在性質上是地方性法規，但是是一種具有特別效力的地方性法規。而這種特別效力是由最高權力機關——全國人大賦予并確認的。①需要說明的是，四個經濟特區法規制定授權決定中有三個是由全國人大決定的。授權深圳市制定經濟特區法規是由全國人大常委會決定的，但是也是全國人大授權全國人大常委會決定的。全國人大制定的《立法法》也通過“經濟特區所在地的省、市的人民代表大會及其常務委員會根據全國人民代表大會的授權決定，制定法規，在經濟特區范圍內實施”的規定確認了全國人大的授權。在規范上，全國人大的這種職權屬于《憲法》規定的“應當由最高國家權力機關行使的其他職權”。這種做法也有《憲法》規定的“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”的規范依據。授予經濟特區所在省、市“根據具體情況和實際需要，遵循憲法的規定以及法律和行政法規的基本原則，制定法規”就是充分發揮地方主動性的制度性安排。

還有一種意見則是認為被授權的主體——經濟特區所在的市不是《憲法》上的立法主體，因此經濟特區法規制度是違憲的。[34]1982年頒行的《憲法》很長一段時間只規定了省級人大及其常委會制定地方性法規的權力，直到2018年才規定設區的市的人大及其常委會也可以制定地方性法規。但是《憲法》之前的規定并不排除授予省級行政區域內其他主體的立法權。[35]在我國的有多級行政區劃的單一制下，《憲法》規定的某一級地方國家機構的職權并不意味排斥有權主體授予區域內其他層級地方國家機構相關職權。省級人大及其常委會的立法權是相對于中央立法而言的，擁有立法權就有一種新的區域治理方式。《憲法》之前的規定不是保障省級國家機構對區域治理方式的壟斷權，只是在中央與地方關系上保障省級國家機構的職權。因此，全國人大這一最高權力機關是有權授予不是《憲法》上明確的地方立法主體一定的立法權。今后如有需要，全國人大也可授予縣級市立法權。這一權力行使的規范基礎同樣是《憲法》中關于中央與地方國家機構職權劃分的原則條款與全國人大職權條款。因此，這種授權也不是對憲法的修改。在2018年之前，經濟特區所在市的經濟特區法規制定權與較大的市的一般性地方性法規制定權的憲法基礎是一樣的——只要全國人大授予即可，只是前者是通過專門的授權決定授予的，后者是通過制定和修改《立法法》授予的。

五、作為方法的經濟特區法規制度

1980年，由全國人大常委會審議通過《廣東省經濟特區條例》顯示了經濟特區發展法制保障的國家級屬性。如果說全國人大常委會在1981年授權廣東省、福建省人大及其常委會制定所屬經濟特區的各項單行經濟法規，還只顯示了一種更有效率地滿足經濟特區發展法制保障的便宜行事，全國人大在1988年授權海南省人大及其常委會制定法規，還只是一種政策平等的考量，那么，國務院在1989年提請全國人大授權深圳市人大及其常委會和深圳市政府分別制定深圳經濟特區法規和深圳經濟特區規章時，明確將深圳經濟特區作為法律體系建立的試驗基地的考量，就賦予了經濟特區法規新的功能。這種新功能的賦予體現了我國法治發展過程中“試驗”這種特別方法的運用。而在此之前，時任全國人大常委會委員長彭真同志已經明確地表述了立法要進行試驗的觀點。[36]（P505）1992年召開的十四大更是在總結歷史經驗的基礎上，通過修改《黨章》，將試驗作為全黨的工作方法確定下來。②中國共產黨章程（1992）。

進入21世紀，理論上開始有對包括經濟特區立法在內的多種立法具有“試驗性立法”的特點的概括。[37-39]這里的試驗性立法指的是一種法律改革的方法。但是，嚴格地說，用“試驗性立法”來形容經濟特區法規背后的法律改革意義并不恰當。立法試驗在語義上意味著先有規范內容的存在，只是相應的規范出于特定的目的、在特定的時間和地點先行試驗。①我國臺灣地區學者羅傳賢對所謂實驗性立法所做的定義是：“針對一項手段或目標仍未完全確定的政策性措施，為了在全面實施前掌握其利弊得失及發展潛能，而就特定人或地區，在一定期間內試行，就此提供必要的法律規定。參見：羅傳賢.立法程序與技術[M].臺北: 五南圖書出版有限公司，2008: 340．轉引自：李丹陽.試驗性立法的中國實踐[J].學習與探索，2016(2)：72-76.《立法法》第十三條規定的“全國人民代表大會及其常務委員會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定”背后體現的才是試驗性立法。[40]而那些基于特別授權而自主產生的法律法規，雖然具有試驗性意義但其本身并不是法律試驗方法的結果，不宜以立法試驗相稱。

如何看待經濟特區法律試驗這樣一種沒有明確規范內容期待的法律變遷方法？我們可以從兩個層面展開。一方面，如果我們的關注點在于提供法律規范文本這樣一種產品，那么這種產品的持續提供就需要經濟特區法規制度的持續有效運行為前提。而經濟特區法規制度的持續有效運行就是法治的發展。以深圳經濟特區為例，深圳市在行使特區立法權的同時也在行政管理、人大制度、司法體制方面進行了前沿改革。[41-43]這些改革共同促進了經濟特區法規的有效實施以及深圳經濟特區法規的持續生成。另一方面，經濟特區法治實踐提供的也不只是法規文本。經濟特區法規文本并不是在社會中單獨存在的，中央以及其他地方在借鑒經濟特區法規時也不是借鑒已經固定了的法規文本，毋寧是以法規文本為基礎的整個法治體系。因此，本文將經濟特區法規制度體現出來的法治發展方法稱為法治試驗。所謂法治試驗是指經特別授權或者特別規定在特定的時間或者空間對法律規范及其實施進行探索。這個概念雖然比較概括，但是還是可以將法治試驗與有權國家機關實施的政策試驗區分開來，也可以與某些地區自主開展的法治探索區分開來。法治試驗是一個更包容的概念，在概念內涵上可以包括前述所說的立法試驗。

初看起來，法治與試驗難以統合在一起。前者主張秩序穩定性，后者體現試驗性變動性。但是如果我們將對二者關系的探討加入空間因素后，就可以發現二者是沒有矛盾的。經濟特區法規制度在部分與整體之間處理了活力與穩定的關系。在經濟特區法規制度上體現的法治試驗與其他類型的法治試驗相比也具有一定的特殊性。

根據前述對法治試驗的定義，我國的法治試驗包括經濟特區立法、省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市立法、國務院特別立法、經濟特區所在地的市立法、設區的市立法及其實施等形式。全國人民代表大會及其常務委員會為部分地區專門出臺的，包括暫時調整法律、暫時停止適用法律以及實施新的制度的決定也是法治試驗。需要指出的是，設區的市立法在得到《憲法》明確了后就不再屬于法治試驗的范疇了。在依法治國的要求下，我們不能將作為根本法的《憲法》也進行試驗，相反《憲法》是法治試驗合法性判斷的依據。從法治試驗空間范圍來看，經濟特區法治試驗是最小的。正是這種空間的有限性可最大化促進經濟特區法治試驗內容的廣泛性和穩定性。因此可以說經濟特區法治試驗是最為系統全面的試驗。在這個意義上，經濟特區也是法治特區。

六、經濟特區法治與法治非均衡發展

如果我們認可經濟特區法治對我國法治發展的重大意義的話，那么經濟特區法治與中國特色社會主義法治的關系就具有法治發展道路的意義。這方面，既有的研究關注不夠。

法治發展在空間上的不均衡可以說是法治試驗方法運用的必然結果。法學理論界對此重視不夠。改革開放以來的“讓一部分人、一部分地區先富起來”的經濟發展策略使得我國的經濟發展具有明顯的空間非均衡發展特點。一般認為非均衡發展理論是經濟學的理論。只是，我國的法治發展進程也體現了明顯的非均衡發展特征，是經濟非均衡發展的必然要求和結果。進入新世紀以來，在經濟發展不平衡的背景下，理論界在經濟發達地區“先行法治化”的討論下，點明了我國法治非均衡發展的特點。[44-45]這種法治的不均衡是經濟發達地區在看到法治的價值與需求時，在既有的一般性法治框架內充分發揮主動性的結果。這種先行法治化帶來的法治非均衡發展與由法治試驗而形成的法治非均衡發展是存在較大差異的。第一，從歷史進程來看，因經濟特區法治建設而形成的法治非均衡發展是在前的；第二，因經濟特區法治建設而形成的法治非均衡發展是中央政府主動追求的結果，雖然一開始還沒有使用“法治”的表述；第三，因經濟特區法治建設而形成的法治非均衡發展并非建立在經濟領先的基礎上。經濟特區設立之初，其所在城市的經濟發展水平相比省會城市和計劃單列市實際上是處于落后地位的。但是經濟特區法治發展也有其獨特的發展環境，比如深圳經濟特區鄰近香港這樣一個經濟和法治都發達的城市。[46]

以深圳經濟特區法治為例，其除了在經濟法治領域走在前列外，也結合自身發展階段對公民守法提出了更高的要求，例如《深圳經濟特區道路交通管理處罰條例》就對違反交通規則的行為加大了處罰力度；深圳經濟特區也激發和保護了公民依法有序參與政治的權利；最近出臺的《深圳經濟特區全面禁止食用野生動物條例》對公民的生活方式提出了更高的要求；已于2020年8月26日獲得通過的《深圳經濟特區個人破產條例》也讓深圳經濟特區在法治化營商環境建設方面走在了前列。鑒于經濟特區法規立法權權限的廣泛性和經濟特區法治的連續性以及成熟度，經濟特區可以在法治城市建設和自由貿易區建設中發揮更大作用，在法治發展中繼續走在前列。我國法治的非均衡發展在經濟特區法治下也將繼續存在。

對于我國法治發展在空間上的不平衡，理論上目前是將其作為一種問題來對待的。[47-48]這只看到法治非均衡發展的一個面向。從因經濟特區法治而形成的法治非均衡發展來看，法治非均衡發展更具有重大的積極意義。這是由我國的法治建設環境所決定的。我國的法治建設處在一個多種法治文化同時存在的結構中，法治建設具有不確定性。[49]而通過法治試驗方法將成熟、有效的法治經驗向試驗地外擴散，走一條非均衡的法治發展道路，可以說是適合我國國情的理性選擇。對我們這樣一個有悠久歷史傳統的追趕型國家來說，這是一條穩妥的法治發展道路。從實踐效果來看，這條道路也是成功的。在這個意義上，我們不應用經濟特區法規制度帶來的地區間發展權不平等來否定它。[26]

七、結語

從實踐來看，經濟特區法規制度是成功的，尤其在深圳經濟特區。經濟特區法規制度的實施具有明顯的法治試驗的特點，由此也形成了法治的非均衡發展。這兩點是中國特色社會主義法治道路的鮮明特色，值得堅持。實踐證明，經濟特區法規制度是符合中國實際、體現中國特色的法治發展制度，對后發國家的法治發展具有借鑒意義。不能因為諸如“授權不明確”的理論束縛就輕言取消經濟特區法規。相反，應當堅持和完善經濟特區法規制度，用足用好經濟特區立法權，并以此促進中國特色社會主義的發展，在實踐和理論上作出經濟特區獨特的貢獻。