生態環保公益訴訟與賠償訴訟銜接分析

史丁元

(中共鐵嶺市委黨校,遼寧 鐵嶺 112000)

目前,我國經濟持續高速發展,逐漸創造了世界經濟發展史上的一個東方奇跡。但我國的傳統經濟法制模式過于依賴于生態環境與自然資源,發展也對生態環境造成了嚴重的破壞,損害了人民群眾的合法權益。生態文明建設已經成為整個社會的關注焦點。2015年頒發的《法治政府建設實施綱要》《生態環境損害賠償制度改革試點方案》(以下簡稱為《方案》)等相關法律法規都強調了公眾的生態權益索賠權以及生態責任追究制度等,從而奠定了生態賠償的法律基礎。從生態環境法治建設的具體實踐來看,生態環境惡化損害的是公共權益,因此公益訴訟必須要能被有效的應用于生態法治建設的進程當中,實際上大多數生態賠償訴訟都是以公益訴訟來發起的,在具體司法實踐中也暴露出許多需要進一步完善與優化的問題,其中公益訴訟與賠償訴訟之間的銜接問題表現的最為突出。本文對生態環保中的公益訴訟與賠償訴訟的具體銜接進行系統的分析,旨在促進我國生態環保事業的發展。

一、生態公益訴訟與賠償訴訟銜接的前提條件

(一)生態公益訴訟與賠償訴訟在目的上是一致的

在司法實踐中生態公益訴訟的根本目標在于保護生態環境,其手段則主要是以發起生態訴訟的方式來實現這一目標,通過給與破壞環境和諧的責任人一定的經濟懲罰來維護生態環境的核心。賠償訴訟的目標則主要是為了彌補生態環境破壞的受害人一定的經濟補償。由此可見,生態公益訴訟與賠償訴訟在目的上存在著高度的一致性,二者之間存在著相互銜接的基礎。實際上,生態環境破壞往往并不是在短期內形成的,而是需要經過長期的積累方能實現。因此,人們在初期階段往往并不能有效感知到環境的變化,往往只有發展到較為嚴重的階段才能凸顯出問題的嚴重程度。大量的發展經驗也充分告訴我們,加強生態環境保護具有至關重要的意義,生態惡化也難以逆轉,必須要采用多重路徑對生態環境惡化問題進行遏制,公益訴訟與賠償訴訟的銜接有效打通了生態法治進程的制度藩籬,能進一步提升生態法治的有效性。

(二)生態公益訴訟與賠償訴訟在司法適用方面存在一定的重疊

《方案》對生態破壞賠償制度的具體范圍進行了明確的界定,即生態環境破壞被定義為“因為環境污染、生態破壞所導致的環境要素以及生物要素的有害變化,以及以上要素所構成的生態系統的有害變化,而對生態公益訴訟的適用范圍進行分析發現也被定義為就生態系統與生物要素有害變化而發起的訴訟。由此可見,在實際司法實踐當中生態公益訴訟與賠償訴訟的適用也存在著普遍的重疊性。在《方案》當中,對于生態賠償類別的劃分規定為“清除污染物的費用、受損生態系統修復的費用、生態環境永久性損傷補償費用以及生態司法實踐中所產生的鑒定、調查費用等”,這與公益訴訟中關于生態索賠的規定也基本上保持一致。

二、生態公益訴訟與賠償訴訟銜接的關鍵問題

從上文的研究中可以發現生態公益訴訟與賠償訴訟之間在具體銜接方面存在著深厚的基礎,但實際上生態公益訴訟與賠償訴訟在具體實踐方面也并不是完全一致的,必須要處理好一些關鍵性的問題才能實現二者的有效銜接。其中生態公益訴訟與賠償訴訟在訴訟制度適用方面的先后順序就是首先需要解決的一個重點問題。例如,當受害人發現自身的合法權益已經受到了不法侵害,決定采用法律手段來維護自身的合法權益,那么首先就必須要對準確衡量兩種訴訟制度的利弊以及在司法實踐中的舉證難度,從而維護自身的合法權益。那么從法律層面來看,立法者究竟該為受害人訴訟選擇提供什么樣的幫助呢?

(一)環境公益訴訟

環境公益訴訟與賠償訴訟在訴訟主體的界定方面并不是完全一致的,而是存在著明顯的差異,公益訴訟對訴訟主體的要求相對較為嚴格,并非是任意主體都可以發起公益訴訟,根據我國現行《環境保護法》中的相關內容,只有特定的社會組織、團體等才擁有發起公益訴訟的權利,具體在《環境保護法》第五十八條中具有詳細的規定:設區的市級別以上的人民政府民政部門辦理登記手續的社會組織,以及專業進行環保公益事宜并且連續五年保持正當不違法的專門公益組織。此外,該條法律規定的條文解釋中還對公益組織與社會組織進行了詳細的說明,這種說明是經過了法律認可決不允許放松的規定,在具體司法實踐中無論是何種司法主體也都不會僭越這一規定。這就為生態公益訴訟的適用埋下了一定的隱患,在一些生態破壞案件當中,甚至因為缺乏相關主體而無法發起公益訴訟。在《方案》當中還規定“試點地方省級政府經國務院授權后,作為本行政區域內生態環境損害賠償權利人,可指定相關部門或機構負責生態環境損害賠償具體工作”,從中可以發現相對于生態公益訴訟,賠償訴訟的人性化程度更高,不僅充分考慮了社會公眾的現實需求,同時也更貼近生態環保事業的發展規律,能夠促進我國生態環保事業的快速發展。

(二)環境侵權訴訟

雖然我國現行法律法規并未對發起環境侵權訴訟的主體進行限制,基本上任何社會組織與個人都擁有發起環境侵權訴訟的權利,但實際上這一制度卻在舉證方面提出了嚴格的要求,而這對于大部分社會公眾來說都存在著一定的難度,為此,我國生態環保司法體系將舉證職責進行了倒置處理。現行《環境保護法》以及相關法律法規規定,在環境侵權案件訴訟審理過程當中采用無過錯責任原則,在庭審過程當中,首先假定企業對生態環境污染承擔著一定的職責,同時需要對原告進行賠償,但企業可以通過舉證自身生產行為與環境污染之間并不存在直接關系,若企業無法解釋清自身與環境污染之間的關系,則推動企業生產是造成生態環境污染的罪魁禍首,并需要承擔對應的賠償責任。通過這種方式,就將舉證這種較為復雜的司法行為從民眾轉移到企業當中,降低了民眾所需承擔的后果,同時也可以鼓勵受害人在遇到環境損害事件時充分發揮法律作用,維護自身的合法權益。

從總體上來看,現階段進入到公益訴訟以及賠償訴訟程序中的生態環保類案件依然相對較少,據相關統計數據顯示,2018年我國各級地方法院共計審理了生態環保公益訴訟案件不超過百起,其中大多還集中在礦產、森林等自然資源訴訟層面當中,另外,大多數訴訟案件也都是由專業環保組織所發起。導致這一現象的主要原因在于,在這類案件中原告大多為群眾團體或公益性的社會組織,同時案情大多也相對較為復雜,審理周期相對較長。因此,若要充分發揮兩種制度的優勢,提升生態環境訴訟的有效性就必須要從司法實踐出發,采取適當的措施引導社會公眾更有效的實施公益訴訟,并獲得相應的經濟賠償。例如,政府部門可以為公益訴訟提供必要的法律幫扶,為發起生態公益訴訟的個人與組織提供必要的資金補貼,同時還可以在社會上積極廣泛的宣傳推廣生態公益訴訟制度,通過舉辦公益講座、免費法律咨詢等方式向社會公眾宣傳生態公益訴訟的優點以及發起公益訴訟的具體流程。另外,針對公益訴訟的法律援助還應積極拓展到司法鑒定、調查取證、數據分析等多個方面,為民眾發起公益訴訟提供更全面的幫助。

三、生態公益訴訟與賠償訴訟銜接的具體路徑

(一)要把精力集中到政府職能履行層面之中

在上文當中我們已經對生態環保公益訴訟與賠償訴訟銜接的基礎進行了分析,并找到了銜接的關鍵要素,那么在具體實踐當中究竟通過何種方式才能實現有效銜接呢?筆者認為,制度銜接必須要以對應的法律法規的銜接為先導,盡管公益訴訟制度與賠償訴訟制度在生態環保目的方面存在著明顯的一致性,但由于二者之間的法理基礎存在顯著差異性,訴訟主體也并不完全相同,因此,制度銜接的基礎并不可靠,必須要從法律銜接入手才能從根本上解決制度銜接問題。

要想解決法律銜接問題就必須要關注政府的職能履行。環境保護的公益屬性就決定了環境法的特定原則與功能,即環境司法并非是單純地考慮社會公眾與發展效益,而是必須要把生態環保放在首要地位,在解決不同社會主體矛盾的同時維護大家賴以生存的公共環境,從而保證社會公眾的權益。從社會學角度來看,政府既是公正的集合,也是公共權益的維護者,在生態環境司法實踐當中,無論何種問題最終都必須要呈送到政府面前,而政府也不能作為一個旁觀者,而必須要全面地滲入到司法實踐的方方面面,解決生態環保中的深層次問題,讓生態環保訴訟發揮對應的效果,在這一進程當中,政府的職能發揮情況將對公益訴訟制度的有效性產生直接的影響。

(二)現階段政府部門職能落實的具體內容

為了切實推進政府在生態環保事業中的職能落實,具體需要從以下幾個方面入手加強改善相關工作:

1.要建立生態環保責任清單,明確不同部門與相關責任人的具體權責。政府部門作為環境治理與監管的重要主體,在生態司法實踐中也發揮著至關重要的意義,這就要求政府部門必須要全力配合生態環保法治建設的需求,明確不同部門與主體在生態環保中的具體職責,從而滿足生態環保法律動態化的發展需求。例如,政府部門需要結合區域內大氣污染、水污染等生態環保事業的發展情況,出臺相關法律法規,為社會公眾提供更加便捷有效的生態訴訟路徑展開訴訟,維護自身權益。具體而言,政府部門需要建立生態職能清單,并按照清單定期展開考核。

2.要建立多元化矛盾解決機制。從生態司法訴訟的角度來看,大多數案件所造成的后果都相對較為嚴重,涉及到的賠償數額也相對較高,同時輿情壓力也相對交大。但生態訴訟的本質并不在于加強對企業的懲處,而是在于塑造和諧友好的生態環境,從而維護更多人的利益。從社會發展的角度來看,經濟發展也是現階段我們必須要關注的問題,若是一味強化對企業的經濟懲罰對于經濟的發展往往也會造成一定的不利影響。為此,政府部門在全面推廣生態訴訟制度的同時,也必須要探索多元化的矛盾解決機制,綜合權衡經濟發展與生態環保之間的需求,即留住和諧美麗的家園,同時也創造出更為豐厚的經濟效益。

3.全面加強民主集中制建設,聽取人民群眾心聲。政府部門生態環保職能發揮必須要以滿足公眾權益為先導。因此,生態環保相關法律法規的制定與完善也必須要堅持聽取人民群眾的心聲,鼓勵人民群眾更廣泛的參與到制度與法律建設當中,提出更為寶貴的意見,畢竟社會公眾才是法律的踐行者,問題也只有在實踐中才能凸顯出來。例如,政府部門在對生態環保相關法律法規進行修訂時可以通過網絡、權威媒體征集各界意見,滿足不同社會群體的需求。