新時代黨領導立法的邏輯理路*①

劉魯吉

（山東交通學院 國際教育學院 山東 濟南250357）

在社會主義法治建設中堅持黨的領導具體表現為黨領導立法、保證執法、支持司法和帶頭守法，領導立法是中國共產黨依法執政的首要任務和重要環節。堅持黨領導立法是我國社會主義法治建設的寶貴經驗，又是我國立法工作必須遵循的基本原則。[1]中國特色社會主義進入新時代對立法工作提出了新要求，一方面，我國社會主要矛盾發生了重大變化，人民群眾不僅對物質生活有了更高要求，而且在民主、法治、公平及正義等方面的要求亦與日俱增，希望獲得更多的幸福感和安全感；[2]另一方面，隨著我國經濟社會改革推進到深水區，“我們黨面對的改革發展穩定任務之重前所未有、矛盾風險挑戰之多前所未有，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大”。[3]（P70）在上述時代背景下，中國共產黨高度重視對立法工作的領導，在全面推進依法治國的實踐中圍繞加強和改善黨領導立法進行了理論創新和戰略部署，呈現出全新的時代特征。近年來，學者們圍繞黨領導立法的合理性與合法性以及規范化建設等問題進行了深入研究并取得了較為豐碩的學術成果，但關于黨領導立法的時代特征和邏輯理路等問題仍需要進一步的探討和明確。

一、主動引領立法：黨的領導貫徹到立法工作的全過程

黨領導立法的方式與黨的自身建設和依法治國的進程息息相關，不同發展階段呈現出不同的方式和特點。中國特色社會主義進入新時代，面對著錯綜復雜的國際國內形勢和具有新的歷史特點的偉大斗爭，黨領導立法方式在實踐中不斷發展和完善。

在改革開放之初，黨領導立法工作的主要方式是“審批”和原則批準，前者表現為“新草擬的和修訂的法規在提出前都由主管草擬的或負責修訂的國務院或人大直屬的機關，報請中央審批”；后者是指“將擬定或修訂的法規要解決的主要問題和意見請示中央原則批準”。[4]由于要不要制定一部法律這也是一個宏觀的方向性問題，這一“審批”的實質也是“原則批準”，因此，在相當長的一段時間內，“原則批準”構成了黨領導立法的主要方式。“原則批準”的實質在于宏觀性、方向性的政治審查，審查的標準是黨的路線、方針和政策，這一過程體現了黨領導立法的性質主要是政治領導，并不涉及法律草案的具體內容。同時，這種“審批”和“原則批準”介入立法過程的階段主要集中在提出立法議案這一立法準備階段，在進入“審議”“表決”和“公布”階段，黨的意見往往很少主動介入。[5]（P1010）例如，根據1991年中共中央出臺的《關于加強對國家立法工作領導的若干意見》的有關規定，黨領導國家立法工作的主要方式是政治領導，即“方針政策的領導”。該意見還第一次具體規定了黨領導立法的四種情形，從其具體內容來看，主要是對于“立什么法”這一原則問題嚴格把關，對于法律草案進入審議階段以后的立法活動并沒有介入。[6]然而，整個立法過程是由提出立法議案、審議法律草案、表決法律草案和公布通過的法案等四個階段構成，每一個立法階段對于立法質量都會產生重要影響。

中國特色社會主義進入新時代，發展的不平衡、不充分問題日益顯現，面對社會轉型的陣痛、利益調整的沖突等新問題，客觀上更加需要堅持和加強黨的全面領導，只有堅持黨的全面領導才能總攬全局、協調各方。因此，堅持和加強黨的全面領導在領導立法領域客觀上要求把黨的領導貫穿到立法工作的全過程，這必然需要黨領導立法方式在新的時代背景下繼續創新和發展。在新形勢下，正確處理立法決策與改革決策客觀上需要以立法引領改革，以立法保障改革。立法如何能夠引領改革？既需要提高立法的前瞻性，又需要把握立法的方向性。實現這一目標就必須在立法中加強黨的全面領導，黨在領導立法的實踐中必須堅持“主動引領”，這既是提高國家立法質量的根本保障，又是黨加強自身建設的客觀需要。因此，中共中央2014年10月通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了“把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面”的時代命題；中共中央2016 年2 月通過的《關于加強黨領導立法工作的意見》進一步發展了黨領導立法的具體方式，明確提出黨中央和有立法權地方的黨委討論決定涉及重大體制和重大政策調整的立法事項并協調重大立法爭議，進而規定了有立法權的黨委主要負責人承擔領導立法的主要職責，要求做到“重點立法工作親自過問、重要立法項目親自推進、重大立法問題親自協調”。[7]這種領導方式表現出“主動引領”的時代內涵，體現了黨領導立法在實踐中不斷發展完善的邏輯演進。

二、科學領導立法：黨的領導與“人大主導”有機統一

“科學性”是滲透到現代社會方方面面的一種強勢話語體系，某種意義上構成了一種具有說服力的重要評價指標。雖然學界關于立法領域中“科學性”的具體標準尚有爭議，但是在立法必須尊重客觀事實和立法規律、必須運用專業的立法技術等問題上已達成基本共識。科學立法已被我國《立法法》確認為立法原則，這一原則在黨領導立法活動中依然適用。一方面，由于立法活動在現代法治國家中是一項技術性較強的專業工作，往往都由專門立法機構從事立法活動，因此，領導立法需要尊重立法機構的專業工作；另一方面，從世界各國的法治實踐來看，執政黨與立法機關都有著某種程度的密切關系，“無論是宏觀立法規劃的形成，還是具體法律條文的起草變動都可以看見執政黨的力量傾注其中”。[8]（P20）立法從來都不是一種僅僅制定規范的技術行為，政治價值不僅滲透其中，而且起到目的性和方向性的作用。可見，更好地堅持中國共產黨對立法工作的領導，就必須正確認識和處理與“人大主導立法”的關系，這是實現科學領導立法的關鍵所在。細觀我國的立法實際，黨的十八大以來，中國共產黨在領導立法的實踐中建立了與人大主導立法的良性互動關系，完善了具體工作程序，建立了有效協調機制，實現了黨的領導與人民當家作主的有機統一，實現了黨領導立法與人大主導立法的有機統一。

首先，黨的領導為人大主導立法的順利進行提供政治保障。正如有學者所指出的，黨領導立法與人大主導立法都是需要堅持的，但兩者并不是矛盾的關系，更不是相互排斥和沖突的關系，兩者關系的定位可理解為“黨領導下的人大主導立法”，這是正確處理二者關系時必須堅持的政治方向和根本原則，對此必須旗幟鮮明地提出和堅持。[9]在立法實踐中，人大主導立法客觀上需要黨的政治保障。一方面，發揮立法的引領作用必須與黨的指導思想和方針政策保持一致，在定大局、把方向的關鍵環節需要黨的領導來指明方向；另一方面，立法過程必然涉及利益的分配，不同階層、不同利益群體的沖突和矛盾需要協調，這時僅靠人大自身的力量時有掣肘，往往需要同級黨委來統攬全局和協調推進，立法過程中還會涉及政府部門的資源分配，協調政府部門之間利益關系也離不開黨的領導。“共產黨的領導是人民當家作主和民主立法、科學立法、高質立法的根本保證。”[10]（P19）因此，人大主導立法必須主動堅持黨領導立法的政治自覺，主動把同級黨委的中心工作與重大部署列入重點立法項目，自覺把黨的領導全面貫穿到立法活動的各個環節，這是尊重立法實際、實現科學立法的必然要求。

其次，黨領導立法不是代替人大立法，也不是包辦所有立法事項，黨領導立法是依法執政的重要體現，是政治行為與法律行為的統一，其實質是對人大依法行使立法主導權的支持和保障。馬克思主義經典作家曾指出，“如果沒有代議機構，那我們就難以想象什么民主，即使是無產階級民主。”[11]（P211）因此，由人民選舉產生的代議機構對立法過程的主導，既是立法獲得社會公正性的基礎，又是提高立法質量的基本途徑。然而，在我國立法實踐（尤其是地方立法實踐）中，長期以來存在政府部門主導立法過程的不良傾向，這種立法權的行政化妨礙了人大立法職能的發揮，既影響了我國立法的公正性，又影響了立法過程的科學性，必須予以糾正。黨領導立法必然會支持人大在立法過程中發揮主導作用，糾正立法部門利益化的錯誤傾向，使國家立法活動更加尊重立法規律，為制定良善之法提供有力保障。

因此，中共中央2014年《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出要發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，進一步健全人大主導立法的工作體制和機制。人民代表大會制度在某種意義上就是黨領導立法的政治優勢，決不能把黨領導立法與人大主導立法對立起來，實現黨的領導、人民當家作主與依法治國的有機統一是正確認識和處理兩者關系的“黃金法則”。

三、民主領導立法：黨領導立法的民主機制逐步健全

“黨的立法主張”要建立在廣泛發揚民主、充分調查研究的基礎之上，要能夠代表最廣大人民的根本利益，引領經濟社會發展的正確方向。黨的立法建議和決策還要處理好地方利益和國家利益的關系，勇于打破地方利益保護的藩籬，習近平總書記對此有精辟的重要論述，“各有關方面都要從黨和國家工作大局出發看待立法工作，不要囿于自己那些所謂利益，更不要因此對立法工作形成干擾。”[12]（P44）黨的十八大以來，面對新時代的社會環境和立法需求，中國共產黨進一步健全領導立法的民主機制，貫徹民主集中制原則，充分發揮我國政黨制度的獨特優勢，充分發揮民主黨派、無黨派人士等社會各階層代表的積極作用，“尋找最大公約數”，“畫出最大同心圓”。

首先，建立民主立法機制，拓寬立法參與途徑。黨的十八屆四中全會明確提出立法要廣泛聽取各方面意見、豐富和創新公眾參與立法的方式，進一步完善民主立法的制度和機制。[3]（P84）2015年修改后的《立法法》亦確立了民主立法的原則，明確要求廣開言路，暢通人民群眾廣泛參與立法的途徑。2017年中央全面深化改革領導小組發布了《重大利益調整論證咨詢的工作規范》《重要立法事項引入第三方評估的工作規范》，從立法技術的層面要求各級立法主體進一步健全立法論證、咨詢、評估等重要環節的工作機制，確保每一項立法都要經過充分的民主過程，必須反映廣大人民的意志并得到人民的擁護。[13]在實踐中，各級立法主體也是積極探索“開門立法”的途徑，充分運用網絡信息技術（例如微信、微博及官網直播等新媒體形式）拓展公眾參與立法的途徑，充分征求社會各方面意見和建議，廣泛凝聚社會共識，使黨的立法主張切實代表人民利益和回應人民期待。

其次，發揮政黨制度優勢，建立立法協商制度。2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對“立法協商”作出了重要部署，要求健全立法機關與社會公眾的溝通機制，促進立法協商制度化。立法協商就是一種拓展立法民主的機制，是在黨的領導下充分征求社會各階層的立法意見，充分發揮人民政協、民主黨派、工商聯等組織在民主立法中的作用，尤其是涉及重大利益調整時進行制度化的論證和咨詢。反觀西方一些國家的立法活動，不同黨派在立法中不是尋求合作，而是利益博弈，最終制定出的法律往往是多方妥協的結果，影響了立法的質量，很難發揮立法引領社會發展的作用。因此，立法協商體現了我國多黨合作和政治協商制度的獨特優勢，是我國民主立法的重要體現，必須堅持和完善這一制度。2015年中央出臺的《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》明確將憲法修改建議以及重要法律的制定和修改建議作為政黨協商的主要內容；2015年通過的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》進一步規定了“深入開展立法協商”基本原則和機制。在我國立法協商實踐中，已經逐步探索形成了“黨委領導，人大主導，以政協為主要渠道，相關主體積極聯動、平等參與”的立法協商制度。[14]

四、依法領導立法：黨領導立法的規范依據日益完善

領導立法是中國共產黨依法執政的重要任務，加強黨領導立法的規范化建設既是法治建設的客觀需要，又是加強黨的全面領導的必然要求。習近平總書記對此明確指出：“我們黨必須在通過立法來領導國家這一宏大主題上，建立起相應的體制、制度和機制，有章可循，行之有效。”[15]（P410）“推進黨的領導制度化、法治化，既是加強黨的領導的應有之義，也是法治建設的重要任務。”[16]黨的十八大以來，中國共產黨在領導立法的實踐中，從黨內法規與國家法律兩個層面進一步明確了黨領導立法的原則、方式和機制等一系列基本問題，黨領導立法的規范依據日益完善，這既反映了黨的執政能力和治理水平的提升，又體現了我國法治建設水平的提高。

首先，黨內規范性文件進一步規定了黨領導立法的一系列基本問題。2014年《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了“把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面”的總體要求，明確要求健全有立法權的人大主導立法工作的體制和機制，為正確處理黨領導立法與人大主導立法的關系指明了方向；2016年《關于加強黨領導立法工作的意見》明確了黨領導立法的具體方式，明確了黨中央和有立法權的地方黨委討論決定涉及重大體制和重大政策調整的立法事項并協調重大立法爭議等制度安排，在總結黨領導立法工作的基本經驗的基礎上進一步明確了黨領導立法的工作機制。該文件還規范了政府在提出法律法規草案、制定行政法規規章等方面擔負的職責，明確了各方立法參與主體溝通聯系、統籌協調的工作機制，為形成“黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的科學立法工作格局”奠定了基礎。黨的十九大報告重申了把黨的領導貫徹落實到依法治國全過程和各方面，提出了依法治國和依規治黨有機統一的要求，為進一步完善黨領導立法的規范依據指明了方向。

其次，從國家憲法和法律層面進一步確立了黨領導立法的原則和機制。2018年我國憲法進行了再次修改，將“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”明確寫入了憲法第一條，與我國是人民民主專政的社會主義國家性質一并予以確認。我國憲法對堅持黨的全面領導的進一步規定，表明“黨對立法活動的領導，完成了從經驗到概念再到憲法原則的升華”。[17]2015年修改后的《立法法》第三條在規定立法的基本原則時，明確規定立法應當“堅持中國共產黨的領導”，以立法性法律的形式明確了黨領導立法的規范依據；該法第五十一條規定了人大及其常委會在立法工作中的主導地位，將人大主導立法從黨的規范文件提出的主張轉化為法定要求，為堅持黨的領導下人大主導立法的工作格局提供了法律依據；此外該法還將地方立法權擴大到設區的市，明確提出發揮立法的“引領和推動”作用等，為有立法權的地方黨委領導本地區立法活動確立了法律依據。

再次，積極推進黨內法規與國家法律的銜接與統一。十八屆四中全會明確提出進一步完善黨對立法工作中重大問題決策的程序，十九屆三中全會明確要求深化黨和國家機構改革以加強黨的全面領導為統領，形成總攬全局、協調各方的黨的領導體系，并將建立健全黨對重大工作的領導體制機制擺在了首位。[18]十九屆四中全會進一步要求“堅持和完善黨的領導制度體系，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平”。[19]在今后黨領導立法的實踐中，民主集中制新的表現形式將會以黨內法規進一步明確，[20]黨領導立法的決策程序以及立法機關的轉化程序等程序性規范將會進一步健全，黨內法規與國家法律將會更加銜接與統一，逐步形成完備的中國特色社會主義法治體系。

結語

從世界各國的立法實踐來看，立法過程充斥著各方利益主體的糾纏與博弈，立法領域亦是政策與法律碰撞與交融的主要場域，如何協調各方利益、凝聚最大共識是各國立法中面臨的普遍難題。堅持黨領導立法是被實踐證明的我國立法領域最大的制度優勢。隨著中國特色社會主義進入新時代，面對社會主要矛盾的變化，面臨社會立法需求的提升，為實現“良法善治”的目標，中國共產黨領導立法過程中呈現出全新的時代特征和邏輯理路，主要表現為更加主動地引領立法并貫徹到立法活動的全過程，積極提升領導立法的科學性和民主性，更加注重黨領導立法的規范化建設等。這些全新特征以及展現出來的邏輯理路既體現了新時代中國法治建設的重大進步，又反映了新時代黨的執政能力建設的重要成果。

（責任編輯 趙 斌）