京津冀大氣污染防治協同立法問題研究

劉 濤，郭如如

（中南財經政法大學，武漢 430073）

生態環境問題已經成為全球共同關注的話題，我國的生態環境問題形勢仍十分嚴峻，不同的區域，面臨的生態環境問題各有不同。京津冀三地位于我國的華北地區，受季風性氣候的影響，冬半年華北地區氣候干旱；受山脈影響，西北風受到嚴重的阻隔，京津冀三地冬半年風力又較小。近些年來，華北地區霧霾嚴重，京津冀三地尤為明顯。大氣污染到了不得不治理的程度，各自為政治理大氣污染的方式難以解決三地共同的大氣污染問題。京津冀三地區還沒有協同治理大氣污染的規范性法律文件，這就在主客觀雙方面給京津冀三地進行協同立法提供可能。京津冀三地協同立法共同治理三地的大氣污染問題，還社會群眾一片藍天，提高人民生活的幸福感。京津冀地區的經濟發展水平在我國的經濟建設總量中占據重要位置，是環渤海經濟地帶的中心區域，解決大氣問題迫在眉睫。

一、京津冀大氣污染及相關立法的現狀

（一）京津冀地區大氣污染的現狀

改革開放以來，尤其是進入21世紀，我國的城市化建設進程加快，城市人口的比重逐漸上升，城市占地的比重也在增加，經濟發展讓地區間的聯系越來越密切，各地區均面臨區域承載壓力下的高濃度、高污染、高集中度的“三高”排放。大氣污染物的典型特征之一就是可以在不同空間、不同時間之間互相運動、互相反應、互相作用。京津冀都市城市圈不同程度污染對經濟社會發展、人民大眾的健康造成嚴重的不良后果，跨區域的環境治理，目前針對大氣污染的治理，理論上應該以相鄰區域為一個整體單位，進行全方位、綜合性的治理。同時，京津冀區位優勢越來越明顯，2017 年4月1 日國家宣布位于河北省保定市的安新縣、雄縣、容城縣以及周邊小部分地區成立河北雄安新區，被譽為千年大計。雄安新區位于北京市、天津市、河北省的地理中心，雄安新區的主要職能是緩解首都的部分壓力，中共中央和國務院計劃將其建設成為新時代現代化的大都市。如果沒有良好的生態環境，雄安新區的非首都功能就很難實現。現代化的大都市需要有良好的生態環境做支撐。京津冀三大地區在我國的華北地區具有重要的戰略位置。同時，京津冀地區作為全國的政治和文化重心所在，其具有特殊的地理意義和現實影響，是國家興旺和民族統一的象征。［1］其大氣環境的作用可想而知。新時代背景下的京津冀地區更具有了重要的現實意義。本行政區域內的各相關部門僅對本行政區域內的大氣污染負責，這種治理模式在現代中國環境嚴重受到威脅的情況下顯然已經不合時宜，尤其是對京津冀的區域協調發展而言，這無疑更是一種阻礙，不利于推動該經濟地帶的發展。

（二）京津冀地區大氣污染治理的現狀

京津冀位于環渤海經濟帶，是環渤海經濟帶的發展重心。在我國沿海區域經濟發展布局中，京津冀、長三角、珠三角，共同筑成我國東部乃至全國的經濟發展支柱和基礎。雖然京津冀潛在的經濟發展優勢明顯，但亦是三個經濟圈中大氣污染最為嚴重的一個，在該經濟區域中，北京、天津處于兩個核心的地區，無論是經濟綜合發展實力，還是相應配套的基礎設施建設，都要明顯的優越于河北省，而河北省在地緣位置將北京、天津緊緊包圍其中，加之河北以工業為主，經濟發展相對緩慢，大氣污染又極為嚴重，并且受污染的大氣由于該區域的地形等原因不易擴散致使京津冀地區大氣環境質量普遍較低，從2018 年中國生態環境公報的數字上來看，京津冀、汾渭平原PM2.5 平均濃度比2017 年分別下降11.8%、10.8%，優良天數比例比2017 年分別上升1.2、2.2 個百分點。而2019年1—4月份，全國338個地級及以上城市中，平均優良天數比例為79.9%，同比上升1.9 個百分點，PM10、臭氧、二氧化硫濃度較去年同期呈下降態勢，PM2.5、氮氧化物、一氧化碳濃度較去年同期持平。各種影響大氣質量的指標雖有下降，但不足以解決大氣污染的根本問題，各種影響大氣質量的污染物總體比例難以得到有效的控制。在整個冬半年就很難在京津冀地區看到藍天，大氣的清潔度一直處于紅線狀態，普通的社會公眾一直盼風來，有風就能吹散霧霾，藍天才能顯露。很顯然，靠這種自然風來解決大氣環境問題是難以長久的。2019 年，生態環境部公布9 月京津冀大氣污染的情況，同比污染指標有所下降。近幾年來，大氣污染雖在治理，也取得了一定的效果，但大氣污染問題還是很明顯。冬半年時期，京津冀的藍天仍然不多見。河北省的很多城市都在冬半年采取公交車免費的方式鼓勵社會公眾乘坐公交車出行，通過早晚下班乘坐公交車免費的方式以緩解和減輕河北地區的大氣污染程度。

（三）京津冀大氣污染防治協同立法的必要性與緊迫性

第一，無論是2014 年的“APEC 藍”，還是2015年的“國慶藍”，一直都是中央采取自上而下的行政命令完成的硬性指標，通過建立臨時的協調小組，制定暫時的大氣污染防治應急預案與機制才得以實現的，顯然，京津冀的發展依靠這種暫時的行政命令模式不是長久之計。京津冀地區各自為政的法律法規以及紅頭性文件都不足以解決京津冀地區現實的大氣環境污染問題。解決環境問題，尤其是大氣污染的問題，我們要眼光長遠，打破地方政府的狹隘利益傾向，以京津冀三地的行政區域為一個統一的整體，通過整體立法來跨區域治理大氣污染問題。保護環境作為我國的基本國策之一，伴隨著人民知識水平的提升，經濟上的富足，社會公眾對環境的要求越來越高。京津冀大氣污染日益嚴重，關于協同方法方面幾乎空白，這都無疑要推出協同地方性的法律出現。

第二，河北省石家莊市于2016年11月11日印發《京津冀今冬明春大氣污染防治督導檢查工作方案》，11 月到次年3 月期間，重點檢查高架源污染、燃煤企業、工業污染等問題的解決情況。天津市于2017 年8 月2 日以解決京津冀區域大氣突出環境問題為重點，加強對轄區內污染源點位排查，解決污染防治等落實情況。北京市2018年7月20日召開會議重點打擊環境污染行為。［2］各自為政，缺乏三個地區的協同立法，沒有治理大氣污染的依據，所以需要協同立法。

第三，京津冀地區的大氣污染需要治理，這是一個沒有爭議的事實，協同治理則需要有執法的依據，而三地又沒有跨區域的聯合執法依據。嚴格執法以科學立法為前提，現實執法迫切需要京津冀三地對于大氣污染的環境問題協同執法的依據，這也催生了京津冀三地大氣污染的環境問題的立法。京津冀三地在《大氣污染防治》中已經有了成功的合作先例，并且積累了成功的協同立法經驗，大氣污染已經到了必須治理的地步。［3］如果任其發展勢必影響生態文明建設，這種文件不具有執行依據的正當性，更不具有強制執行的效力，協同立法治理京津冀三地的大氣問題已經箭在弦上，不得不發。

二、京津冀大氣污染防治亟需地區間的協同立法

對于如何突破現行區域大氣污染治理模式，以行政區域為單位，自我治理、自我負責、自我監督的模式，是任何一名立法人員必須去探索的問題，而筆者則認為解決問題的前提必須要明確其背后隱藏的根源，對于問題的剖析我們可以從以下幾個方面進一步的理解與認識。

（一）京津冀經濟發展水平的差異大

北京、天津、河北三地的經濟發展水平不均衡是亟需協同治理京津冀區域大氣污染環境的根本原因。三地的經濟發展程度不同也相應地決定了三地對各自區域大氣環境的重視程度和保護能力也不盡相同。北京作為我國的首都，是我國的政治中心，各方面擁有最好的資源。無論其經濟發展水平還是環境保護能力與重視程度遠遠高于天津、河北兩地。北京市在治理大氣污染方面的資金、技術、配套設施要遙遙領先于天津和河北，而且北京市的人口素質也比天津和河北高，普通的社會公眾對環保的重視程度也遙遙領先于河北。北京的經濟發展水平遠遠高于天津，天津的經濟發展水平高于河北，河北屬于經濟欠發達的地區。北京、天津主要以第三產業為主和少數的第二產業，而河北省主要以第一產業和第二產業作為經濟建設的重點。河北作為一個人口大省，經濟發展水平不高，發展速度遲緩，雖毗鄰北京與天津，但卻形成了經濟發展動力不足的怪圈現象。河北作為京津冀區域經濟發展的一員，其處境的尷尬狀態可想而知，從外在層面上分析可以得出河北的經濟發展滯后就決定了其背后用于治理大氣環境污染的資金、技術、配套設施的嚴重不足與缺乏。因此，筆者認為正是區域各單位之間的發展不平衡，從根本上制約了京津冀區域大氣環境污染治理模式的新突破與新建立。

（二）京津冀三地缺乏協同治理大氣污染的長效機制

京津冀三地各自堅持本地保護的大氣環境污染治理模式，相互之間缺少一種長效的協同合作機制，這種長效機制是制約京津冀區域大氣環境協同治理的另外一個重要因素。2014年的“APEC藍”曾引起比較大的熱議，尤其是河北地區。而2014 年的“APEC 藍”則是在中央政府的統一命令部署下得以完成的硬性指標，且2019 年的建國七十周年的“閱兵藍”依舊是國家自上而下通過行政權來保障藍天的出現，這種行政命令則是由政府主導下的臨時性協調小組來調度完成的。多次國際會議在北京的召開，可以說使三地的大氣環境污染治理聯防聯控的機制獲得暫時性的發展，但真正的法律上的大氣環境污染治理聯防聯控并未形成，但是這卻為未來的立法提供了諸多可以借鑒的措施與方法。“APEC 藍”的背后，天津有1953家企業實行了限產限排措施，5903 個各類工地全部停工；河北共有2000 多家企業停產，1900 多家企業限產，1700 多處工地停工。［4］靠這種緊急命令來治理大氣環境，不能長久。例如在大氣污染防治關于居民用煤方面的規定，京津冀三個地區的規定就沒有統一的要求。北京市則是要求禁止銷售不符合標準的散煤，居民也不允許使用散裝煤；但是天津和河北對于散裝煤就沒有這樣的規定。［5］顯而易見，京津冀三地對于散煤的要求就是不同的。這種省際之間的沖突，很難真正推動京津冀地區大氣污染防治工作。［6］筆者認為，長效的協同合作機制中當屬協同立法機制最為重要，而立法機制的不完善在很大程度上源于我國《憲法》和《立法法》賦予了各地政府一定量的地方立法空間，而北京、天津、河北三地由于各種因素，其立法技術與立法水平、立法目的均存在不同程度的差異，進而在對大氣環境污染治理的立法過程中對相關大氣環境污染問題的認識理解以及處理方式上會出現沖突。京津冀三地從地理學角度可認作為統一整體，不可分割獨立，從而決定了在面臨環境污染問題尤其是大氣環境污染問題勢必要求三地協同治理，但是從三地的相關地方法律法規中，三地主體缺乏有效的溝通，商談不到位的現象在信息共享中隨處可見。沒有有效的信息溝通與共享機制，三地獲取的信息也不一致，這在很大程度上阻礙京津冀地區大氣污染的治理。

（三）京津冀三地政府難以形成統一有效的治理機制

北京、天津、河北三地政府之間的利益分配不均衡，明顯的表現為三地在大氣環境污染責任問題上互相推諉與指責，尤其在協同合作的基礎上還未能制定出長久有效的區域環境立法規范。隨著國家京津冀一體化戰略的實施，他們之間的交流與聯系越來越密切，有政治、經濟、文化、生態環境等各個方面的合作。北京大批的高耗能、高污染、高排放的產業被轉移至河北，河北原本就是以發展鋼鐵、化學等為工業的大省，環境承載壓力已經超越其極限值，北京的產業轉移在一定程度上加重了河北的環境壓力，轉而河北的大氣環境污染在一定程度上又影響到北京和天津，兩地則指責河北的大氣環境監督不嚴、監管失衡，而河北則是在大氣環境污染問題上有苦說不出，其經濟發展的滯后致使其不得不首先注重經濟的發展，再兼顧大氣環境污染的防治與治理。利益與責任問題的不均衡加劇了原先屬地主義大氣環境污染防治保護模式，既然利益與責任分配不均、權責不明，北京、天津、河北三地都在治理大氣污染問題方面實施保護自己本地利益的策略，并將這種方案上升為各自地區的規范性法律文件，從而導致三地在協同治理大氣污染方面的規則處于停滯狀態。這種治理方式很難實現京津冀三地真正協同來治理大氣污染問題。三地的政府不能超越自己所在地區的利益來看待京津冀三地的整體利益，國家沒有關于地方政府之間協同立法的規范性法律，我國的《立法法》中也沒有這種跨區域協同立法方面的規定，京津冀區域大氣污染的防治協同立法沒有上位法的依據。［7］沒有上位法的精神指引，這也是導致三地不能及時有效的協同立法的原因所在。

三、京津冀地區大氣污染防治協同立法的完善建議

立法是法的運行中最重要的開始，科學立法是有效執法的前提和基礎，也是全面建成法治國家的重要方面。京津冀地區的大氣污染治理近些年來一直受到重視，但是效果不是很明顯。京津冀地區關于大氣污染治理的法律幾乎空白，受現實的迫切需要，京津冀地區大氣污染的立法顯得尤為重要。立法就是在法律的層面對利益進行分配，京津冀地區大氣污染防治協同立法的核心是利益問題，而對這個利益的調整與平衡則是一個法制問題。［8］地區協同立法的動力不足，能夠真正在實踐中開展有效的協同立法的成功地區并不多。［9］

京津冀經濟都市圈的進一步推進，無疑會更加大范圍的挖掘本區域的經濟發展潛力。所以，我們對于前進道路中所遇到的問題不能采取回避、遮擋、置之不理的態度，而是要去發現問題并且解決問題，解決問題則需要抓住問題的關鍵。筆者認為提出問題是為了解決問題，否則就猶如空中樓閣，也無益于社會的進步。對于以上問題的解決，建立并完善區域大氣環境污染聯防聯控地方協同立法治理理論是解決問題的方法和途徑。該理論的本質特征就是協調與合作，據此理論，筆者將具體提出行之有效的治理京津冀地區大氣環境污染問題的措施。

（一）建立京津冀地區統一的有關大氣污染聯防聯控協同治理的法律體系

京津冀三地應建立統一的有關大氣環境污染聯防聯控協同治理的法律體系，加快區域大氣環境保護立法，使區域協同立法步入法治化軌道。首先，建立并完善具有全國性的法律法規，擁有上位法是制定下位法的依據，而且不容易導致協同立法主體之間的沖突，作為指導全國各地區、各區域治理大氣環境污染聯防聯控的法律依據，授權各地區的政府相互之間協同開展治理大氣環境污染。堅持中央立法與區域協同立法相結合的原則協同制定京津冀區域的大氣污染治理的規范性法律文件。［10］同時，對于已經取得成效的區域政府之間協同治理大氣環境污染聯防聯控的舉措予以肯定，定點試行，并推至全國。修訂與完善治理大氣污染問題的法律法規，讓其緊緊把握住當下的大氣污染問題，從而更好地解決大氣污染問題，還公眾一片藍天。其次，北京、天津、河北的三地人民代表大會應加強相互的溝通與交流，協同一致，共同制定既符合憲法與全國性法律有關大氣環境污染防治要求的規定，又要體現與本區域具體實際情況相符合的要求，對大氣環境污染聯防聯控協調治理的職責進行明確的劃分，更要對大氣環境污染治理的資金分配、技術支持、配套設施、治理標準做出詳細的說明。最后，三地政府也應當鼓勵本地居民通過乘坐公共交通的方式來減輕和緩解環境污染的壓力。環境資源是大家共有，環境污染對每一個居民的身體健康等方面存在不利影響。所以，社會公眾也應當重視環境問題，三地形成立體化的解決大氣污染環境問題的格局。

（二）建立健全京津冀跨區域執行與監督大氣污染的機構

京津冀地區除了要有統一的治理大氣環境污染聯防聯控的法律體系，更重要的是要有統一執行與監督的機構。因此，京津冀地區有必要建立一個貫徹落實大氣環境污染聯防聯控法律法規的執行機構與監督機構，采取區域執行長負責機制，由三地協同立法委員會任命，區域執行長對協同立法委員會負責，受其監督，京津冀地區的大氣污染需要三地整體統一的應對，而區域執行監督長則由最高人民檢察院任命，對最高人民檢察院負責，獨立于京津冀地區的各政府部門，這種體系制度設置的目的在于大氣環境污染治理區域執行長必須要對本區域的大氣環境污染有著深刻的認識。而區域監督長的任命則在更大程度上起到了促進法律有效實行的作用，其獨立于三地各政府部門，對最高人民檢察院負責則有利于其更好的監督，不至于形同虛設，沒有監督則不能很好的發揮執行機構的作用，權力必須被監督，否則容易滋生腐敗［11］，同時又略顯類似于民事訴訟案件中的“公益訴訟”，一旦該區域執行機構出現違法情形，區域執行監督長可提出檢察建議，也可以上報最高人民檢察院，由最高人民檢察院備案，協同最高人民法院對區域執行機構的不法行為做指示與批復。保障三地不能因自己所在的行政區域而干預立法活動或者在法律執行活動中變通執法。堅持法制統一的前提下，成立跨區域的協調機構，重視三主體之間的利益協調，增強立法機構的可操作性。［12］大氣環境污染治理區域執行長能夠超越三地的地區利益保護，形成京津冀三地整體上的利益高于各地部分利益的格局，不能以鄰為壑，要著眼于京津冀三地的未來，必須用長遠的眼光來看待大氣污染的環境問題，解決京津冀三地的大氣污染問題。

（三）構建京津冀區域大氣污染治理協同立法信息的共享平臺

協同立法信息的共享平臺，就是在一個具體的平臺中，京津冀這個整體，京津冀所代表的各個個體，能夠及時的了解到協同治理大氣污染的具體信息。［13］在 2015 年3 月，京津冀三地出臺《關于加強京津冀人大協同立法的若干意見》，強調了三地協同立法的重要意義和重要的作用。［14］之所以倡議京津冀三地盡快實現區域協同立法信息交流共享平臺的構建，主要原因還是現實當中，北京、天津、河北三地由于各方因素仍然無法達成利益與責任分配的一致，各方均想從協同立法之中減少責任的承擔，增加利益的分配，三方之間這種信息交流的缺乏無疑會使協同立法進程停滯。立法信息交流可以通過以下多種途徑來具體實施：實地考察學習、地方協同立法工作例會等等。通過各種途徑，確保社會公眾能夠參與到立法實踐當中來，發揮民智。確保社會公眾知悉京津冀協同立法來治理三個地區的大氣污染問題，了解治理大氣污染方面的信息，同時法案頒布以后，也有利于法案在三個地區的實施。構建立法信息平臺，京津冀三地的主體密切加強聯系，社會公眾也參與立法之中，及時有效的處理和應對協同治理大氣污染可能出現的問題。三地在具體立法環節中產生的問題應當先協商，協商如果還難以解決應當報送全國人大或者國務院來解決。［15］更好的發揮京津冀整體與京津冀個體在協同治理大氣污染中的作用。在立法的過程之中，確保所立之法涉及到的主體參與到立法過程中來，堅持民主立法原則，當所立之法為良法時，良法善治的局面才會最終形成。

四、結語

京津冀經濟都市圈近年來發展尤為快速，與長三角、珠三角并駕齊驅，在國家經濟建設中的作用越來越明顯，越來越重要。作為一個新興的區域經濟發展地帶，都會出現諸多問題與矛盾，而要徹底化解矛盾與沖突，除了借鑒長三角、珠三角的有利經驗，并和本區域具體情況相結合，走出一條本區域的大氣環境污染聯防聯控之路，讓藍天不再成為一種渴望，給京津冀公眾一個優良的大氣環境與生存空間。加速經濟的發展不能以犧牲環境為代價，要同時注重京津冀地區生態環境，一手抓經濟建設，一手抓環境建設，二者不可偏廢，共同推進共同進步，為國家建設五位一體的格局提供一個成功的范例。