民主黨派內部監督效能提升研究

王娜娜

提升民主黨派內部監督效能是新時代堅持和完善新型政黨制度題中應有之義。多年來，各民主黨派從理論和實踐上進行了大量的研究和探索，陸續建立起了各自的內部監督機制。經過近幾年的發展完善，已初步形成了比較契合實際的內部監督模式，但與建立健全有效的內部監督機制要求相比，在理論、觀念、制度和機制層面還存在一些深層次問題亟待解決。《國家監察法》的正式頒布實施以及關于加強參政黨建設三個文件的密集出臺，對民主黨派自身建設的科學化和規范化提出了更高的目標和要求。因此，進一步完善監督工作機制，探索有效監督途徑，成為新時代中國特色社會主義參政黨加強自身建設，特別是提升解決自身問題能力必須解決好的重大課題。

一、提升民主黨派內部監督效能的必要性

（一）順應時代發展的客觀要求

長期以來，各民主黨派中被推薦到各級人大、政府、司法等機關擔任領導職務的成員日益增多，民主黨派領導干部還掌握著黨派內部的重大決策權、工作指揮權、人事任免權等實際權力，并且這一權力范疇還將隨著民主黨派組織的持續發展得以逐步擴大。[1]孟德斯鳩在《論法的精神》一文中指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”[2]因此，要保證權力的公正行使，就必須對權力進行監督和制約，這在當前時代背景下尤為關鍵。一方面，在全球化背景下，各種文化、價值觀、思潮交流交鋒交融，民主黨派成員思想觀念的多樣性和差異性進一步增強，價值取向日益呈現多元發展趨勢。另一方面，改革開放以來，中國社會發生巨大變革，多黨合作環境也發生顯著變化。民主黨派的履職能力和自身建設水平，特別是解決自身問題的能力，還存在與新形勢新任務不相適應的地方，迫切需要通過發揮內部監督效能來進行規范和引導，并以改革創新的精神不斷地加強自身建設。

（二）堅持和完善新型政黨制度的內在要求

完善民主黨派內部監督機制，提升監督實效，也是堅持和完善新型政黨制度的必然要求。新型政黨制度是一種合作型政黨體制，要發揮其效能，既需要發揮好中共作為執政黨的領導作用，也要發揮好民主黨派作為參政黨的職能作用。從執政黨方面看，中國共產黨一直高度重視加強自身建設，已經建立起完備的黨內外監督體系，并出臺系列文件筑牢全面從嚴治黨的內部監督機制。尤其是中共十八大以來，黨風廉政建設、反腐敗斗爭都取得了巨大成就，黨建質量不斷提升。相對而言，民主黨派內部監督效能發揮還需進一步提升。2015年中共中央統戰工作會議指出要支持民主黨派加強“五種能力”建設，并在《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》中明確規定。在“五種能力”中，解決自身問題能力是提高其他四種能力的前提和基礎。中央統戰工作會議首次提出提高“解決自身問題能力”，說明民主黨派自身存在一定的問題，而且長期以來沒有得到很好地解決。這些問題的存在，影響到了民主黨派自身能力的提高和參政黨作用的發揮。各民主黨派要加強自身建設，提升內部監督效能，更好地完成中國特色社會主義參政黨的使命任務。

（三）保持民主黨派健康發展的必然要求

“自古及今，不論是國內還是國外，任何一個政黨或政府，若離開民主與監督就會走下坡路，甚至走向腐敗，最終被社會淘汰。”[3]凡是掌握公權力的人，不管是執政黨還是參政黨，都應受到監督。內部監督是民主黨派保持肌體健康、加強自身建設的客觀需要，也是實現自我約束、自我完善的基本途徑。“民主黨派自身建設起步較晚，而現在又面臨著成員增長迅速、結構日益復雜、實職實權越來越多等新情況，這就首先需要建立內部監督的制度和機構，這樣才能不斷促進民主黨派的規范化、制度化。”[4]加強內部監督建設，一是能夠進一步推動民主黨派制度化、規范化和程序化建設，保障維護黨派成員的民主權利和合法權益，并可以在一定程度上滿足民主黨派成員對黨派工作的參與需求，從而增強民主黨派的凝聚力和吸引力；二是有利于從根本上提升民主黨派思想、組織、制度特別是領導班子建設水平，切實提高政治把握能力、參政議政能力、組織領導能力、合作共事能力、解決自身問題能力，從而進一步保持和發展民主黨派作為中國特色社會主義參政黨的進步性、廣泛性和履職能力；三是有利于增強民主黨派工作的透明度和公信力，從源頭上清除腐敗滋生的土壤，杜絕腐敗蔓延對政黨肌體的侵害，保障自身健康有序發展。

（四）銜接國家監察法實施的法治要求

《國家監察法》第十五條規定的監察范圍明確包括了民主黨派機關的公務員，即民主黨派中少數行使公權力的領導及骨干成員。民主黨派作為參政黨，參與國家政權，并且在國家政治生活中的作用日漸增強。掌握了權力的民主黨派人士自然也要面對如何正確行使權力的問題。相對于外部監督，來自內部的自我監督對于一個政黨的政治生命更為關鍵。以往，對于民主黨派內部公權力的行使，往往強調的是自我約束，靠個人和組織的自我約束來實現內部監督。國家監察法將民主黨派機關工作的公務員納入監察對象后，如何進一步加強民主黨派的內部監督、主動接受監察監督，發揮好內部監督和外部監督的相互彌補和促進作用，打造參政黨廉潔履職的良好形象，就成為各民主黨派必須積極思考的問題。

二、制約當前民主黨派內部監督效能發揮的主要問題

2008年，各民主黨派中央監督委員會相繼成立，各民主黨派內部監督工作逐步加強。隨后，“各民主黨派都制定了內部監督條例，條例主要涉及監督的對象、機構、職責以及制度和保障等內容。其中主要的監督對象是各級黨組織和黨員，重點是各級領導班子及成員”[5]，監督的范圍遠大于監察法規定的“在民主黨派機關工作的公務員”這一監察范圍。民主黨派內部監督機制的建立，是各民主黨派加強自身建設的重要舉措，在提高履職能力和解決自身問題的能力上發揮了重要作用。但整體來看，民主黨派內部監督機制建設與新時代要求還有差距。從實施現狀來看，各民主黨派對組織內全部黨員進行全方位、多角度的內部監督還有一定困難，加強和改進民主黨派內部監督任重道遠。

（一）監督意識有待加強

目前，民主黨派內部監督存在著思想認識不到位，內部監督意識薄弱的問題，突出表現在：一是認為民主黨派作為參政黨擁有的權力有限，沒必要進行監督。二是認為民主黨派主要的工作就是參政議政，即使黨派成員存在違法違紀問題，也有法律法規的制約，內部監督沒有必要。三是認為民主黨派成員中專業技術人員較多，平時大多忙于本職工作，相互之間不太了解，也不太參與重大決策，無法監督。四是認為民主黨派開展內部監督條件不夠成熟，沒有經驗可供借鑒，缺乏理論研究支撐。

（二）監督機制有待細化

我國憲法、政治制度、政黨制度以及民主黨派章程為民主黨派進行內部監督提供了充分依據，民主黨派從中央到地方的組織也納入了《公務員法》等法律、法規和規范性文件的管理框架之中，各民主黨派在各自章程中明確提出了建立內部監督機制的要求。但總體來看，大多停留在宏觀層面，沒有設置具體的規章制度和相應的保障機制，缺乏與之配套的實施細則，而且對處分方式的規范過于籠統，可操作性比較弱。監督機制的不明確、不規范造成民主黨派內部監督工作難以程序化、規范化和制度化，使得監督難以發揮真正作用。

（三）監督體系有待完善

民主黨派從中央到省、市、自治區地方組織沒有建立與中共的紀律檢查委員會性質和職能相當的機構。雖然各民主黨派成立了中央監督委員會，省級組織的監督委員會也陸續成立，但省級以下組織的監督委員會監督體系尚不健全，離網格化、規范化和制度化要求尚存差距，實際監督效果差強人意。同時，存在一個關鍵問題，就是監督主體和對象合一的問題。民主黨派內部監督委員會成員構成中有黨派主要領導干部，而委員會監督的重點對象就是主要領導干部。監督主體與監督對象基本重合，難以真正實現有效監督。

（四）監督路徑有待理順

一是民主黨派內部監督對象為黨員和各級組織，重點是各級組織領導及其成員。但實際上，民主黨派各級組織領導及其成員很多不在黨派機關工作，而是在不同的單位任職。由于民主黨派機關與黨員所屬的單位缺乏有效的溝通機制，導致信息不對稱，很難實現切實有效的監督。二是民主黨派成員之間的監督方式大多是事后監督和上級對下級的監督，民主黨派基層組織的內部監督形式，還主要停留在組織活動中提意見、提建議和審議年度工作報告等方面。同時，雖然民主黨派內部章程對違紀的懲處做出了相關規定，但是受理平臺建設不到位，相關內部監督渠道和承載平臺建設相對滯后，在實際操作中難以順利執行。保障機制的不健全，容易導致內部監督工作難以落到實處。

三、提升民主黨派內部監督效能的路徑思考

（一）凝聚思想共識，提升內部監督意識

民主黨派成員具有分散性、多樣性特點，他們分散于不同工作單位，處于不同界別，所屬不同行業，在工作內容、人事關系上與民主黨派沒有隸屬關系。民主黨派組織對成員基本情況和思想政治傾向的了解主要來源于其入黨初期所提供材料，后續動態情況更新不及時，對于成員在工作中及社會上可能出現的問題難以掌握。因此，民主黨派組織應進一步加強宣傳教育工作，引導成員提高政治站位，深刻認識民主黨派不是“法外之地”。同時，繼承和發揚老一輩領導人的優良傳統和高尚風范，鞏固共同思想政治共識，從共同推進多黨合作事業發展和黨派自身健康發展的高度，提升主動監督和服從監督的權利責任意識。作為重點監督對象，民主黨派各級委員會中的主要領導干部應充分發揮引領示范作用，同時強化組織領導，把建立科學高效的黨內監督機制作為民主黨派自身建設的一項重要內容，制定切合實際的內部監督制度，充分提升內部監督的制度化、規范化、程序化水平，不斷提高政治把握能力、參政議政能力、組織領導能力、合作共事能力和解決自身問題能力。

（二）強化有效監督手段，完善監督制度體系

民主黨派內部監督要取得成效，首先必須加強制度建設，建立一套符合民主黨派政治定位、科學、完善、系統的內部監督制度體系。通過科學制定、嚴格執行制度和規范來解決“不能監督”“不敢監督”和“不會監督”的問題，加快民主黨派內部監督民主化、法制化進程。當前，各民主黨派普遍制定了集體領導和分工負責制度、領導班子（中心組）學習制度、民主生活會制度等組織制度，但在實踐過程中的執行成效有待加強。“應逐步將辦事公開制度、重要情況通報和報告制度、述職述廉制度、職務回避制度、干部考核制度、干部任免和輪換制度、干部離任審計制度、信訪處理制度、巡視制度、廉政談話和誡勉談話制度、詢問與質詢制度、懲戒處理制度、失察責任追究制度等，融入民主黨派內部監督制度之中，形成全面科學的制度體系。”[6]

（三）健全內部監督機構，加強監督隊伍建設

國家監察體制改革中重要的一環就是設立國家監察委員會，以此整合過于分散的反腐敗資源力量。內部監督機構的設置及人員構成是否合理，是否能形成合力，同樣會影響民主黨派內部監督的成效和質量。民主黨派各級組織要探索建立地方的監督機構，并賦予其相應的權力。監督機構要對全委會負責，全委會閉會期間對常委會負責。目前，一些民主黨派已經建立了專門的內部監督機構，但大多數機構設置層級比較高，地方基層組織監督的規范性和約束力則較為薄弱。鑒于黨派成員廣泛聚集在地方基層組織的實際情況，民主黨派中央和地方應當逐級設立專門的監督機構，形成地方輔佐中央、自上而下的監督管理體系，推進內部監督制度的落實。同時，民主黨派各級監督機構應切實加強隊伍建設。在各級監督委員會的組成人員設置上，應根據監督組織的目標任務和組織機構設置的要求確定人選，堅持以基層組織成員為主、領導干部為輔的原則配備，避免出現自己監督自己的情形。此外，要切實加強監督委員會隊伍建設，提高各級監督機構的工作水平，樹立高效、廉潔、權威的內部監督隊伍形象。

（四）整合監督渠道，提升監督成效

民主黨派內部監督要堅持預防教育與懲治處理并重，以預防為主。對于監督中發現的違紀行為及違紀責任人的核查與處理，必須嚴格保證責任追究力度。要制定與國家監察法相適應的內部監督條例，細化內部監督工作細則，建立監察委監察與各民主黨派機關對接的工作機制，使之成為具有可操作性的條例，發揮自我監督的作用。要建立健全監督結果的評估機制，強化監督評估，提升監督力度。同時要暢通監督渠道，拓展監督途徑，整合監督資源：一是通過民主黨派上下級的縱向聯系和與各級中共黨委、人大、政府、政協、監察等部門的橫向聯系，定期對重點監督對象進行綜合考評，對民主黨派成員任職推薦民主化等情況進行重點監督。[7]二是充分發揮聯席會議制度作用，以開放的心態、主動接受外部監督，共同研究、探討民主黨派內出現的苗頭性、傾向性、系統性問題，構建內部監督和外部監督相結合的長效機制。三是在互聯網高速發展的今天，網絡的廣泛使用已經影響到人們的方方面面，也為民主黨派內部監督創造了新的監督途徑。各民主黨派可以依托網絡建立專業的民主黨派內部監督平臺，利用網絡傳播范圍廣、速度快、影響力大的優勢強化輿論監督。

（五）對接國家監察體系，實現內外部監督的雙向融合

任何政黨無論中共還是各民主黨派都需要監督，不僅應當受到政黨內部的自我監督，更要受到來自政黨外部的他者監督。國家監察法是一種外部監督，可以有效彌補民主黨派自我監督的力量不足。因此，應加強國家監察法實施與民主黨派內部監督的協調銜接，實現二者同頻共振。各民主黨派要強化政治意識，深入領會監察法的精神，積極響應監察法的施行，主動承接監察法的落實，努力探索內部監督與監察委監察的制度對接途徑，實現內部監督防微杜漸，法律監察懲前毖后，適應國家監察體制改革和建設新時代中國特色社會主義高素質參政黨的需要。一要加強頂層設計，出臺監察執法與民主黨派內部監督銜接的工作辦法。二要建立監察機關、統戰部門和民主黨派機關的工作聯席會議制度。三要建立民主黨派內部監督移送機制等相關工作機制。