差異均衡：探索鄉村振興戰略實施的標準化新路

李 倩，王 波

（山東省標準化研究院，濟南250014）

一、引言

黨的十九大報告指出，我國要堅持農業農村優先發展，加快推進農業農村現代化，實施鄉村振興戰略，將該戰略作為破解發展不平衡不充分難題的重要舉措和根本途徑。村莊數量龐大且異質性極強是我國鄉村治理面對的復雜現實。據民政部統計，截至2019年，我國行政村數量超過69萬個，它們分布在地理環境差異極大的廣袤空間，使得一種指向鄉村振興的整體性戰略必然要面對區域經驗難以廣延的挑戰。基于這一現實，我國政府采用了一種“頂層集中式決策、基層分布式創新”的政策實踐方式，鼓勵地方政府主動根據具體情境進行創新。山東省作為農業和人口大省，在全國率先提出要依托“標準化”管理探索出一條鄉村振興的新道路：打造鄉村振興齊魯樣板，需要“強化標準引領，必須因地制宜確定差異化、特色化的標準”［1］。

標準是一種對人造秩序的管理學書寫。標準化是工業社會的發展智慧，以標準化推動鄉村振興的科學性在于，作為方法論的標準化既是基于成功經驗的抽象，又經過規范的技術處理，是工具理性與經驗理性的統一。將“標準化”作為一種管理工具的歷史可以追溯到泰勒的科學管理理論，其后，德魯克和西蒙又將高效且價值中立的標準化管理理念加以改良，應用在公共組織的行政中，為之后的“新公共管理運動”奠定了思想基礎。我國在20世紀80年代初恢復重建諸多學科時，恰逢西方“新公共管理運動”蓬勃涌起，知識界很快就將這股思潮的多數主張引入國內，“標準化”這種最初誕生于工業生產線上的理念也不例外。時至今日，“標準化”研究已經成為一門顯學，國內不少大學成立了標準化學院。在可預見的未來，中國作為一個深度嵌入全球化體系之中的制造業大國，對“標準化”的要求將會隨著市場經濟的不斷發育而持續提高，也正是基于這個判斷，中央政府在近年來的工作報告中多次強調標準的重要性，尤其是鄉村振興戰略中標準化建設的重要意義。本文嘗試以標準化的理論和視角分析當前鄉村振興戰略實施的制度供給困境，闡釋標準化對鄉村振興戰略實施的支撐作用，以期提出一種由標準化支撐的“差異化制度供給路徑”，并試著為政府處理標準化與差異化之間的張力問題提供一種思路。

二、鄉村振興戰略實施的制度困境

當前，我國鄉村振興戰略在總體上穩步推進，但是隨著工作的不斷深入，越到基層越易出現政策變形，使得在現代科層制組織推動下的治理系統遭遇諸多制度困境。當然，這些困境并非中國獨有的問題，而是一種具有普遍性的跨域問題，發達國家和發展中國家同樣存在著由鄉村發展的差異性所帶來的制度選擇難題。從已有相關研究看，無論是從一開始對鄉村振興內涵［2］、目標［3］和路徑［4］的識別，還是之后對鄉村異質性［5］與分類推進的擴散式研究［6］，再到對鄉村振興評價指標［7］及產業振興［8］、人居環境質量［9］、鄉村治理［10］等階段性成果進行深入評價的研究，整個演進過程在符合理論研究發展客觀規律的同時，無不體現出對“標準化”這種制度供給機制的需求。然而，盡管這些文獻中提出了“需要建構標準化的制度供給機制”，卻都停留在了呼吁階段，并未從專業的標準化建設角度深入探討鄉村振興中如何進行標準化的制度供給，也未能診斷出標準化建設在當前我國鄉村振興戰略的實施中面臨著何種困境。這些困境既包括西方標準的普適性難題（這是引介國外標準的主要問題所在），也包括我們自身存在的制度性、結構性缺陷。應當說，這些困境已經在很大程度上阻礙了鄉村振興的標準化進程，亟需學者們辨識其類型、成因并逐一進行回應。

（一）國內外鄉村發展的差異性帶來的制度選擇困境

已經經歷過或正在面臨著農村衰退問題的許多西方國家的發展經驗可以成為我國鄉村振興戰略實施的鏡鑒。國內外學者采用鄉村發展和全球治理的視角，從新型城鎮化［11］、土地利用［12］等領域切入，對鄉村振興有關理論進行研究和探討。農民的創業精神、農村金融、政府、志愿者、社會組織等主體和多社區協作［13］等被認為在鄉村振興中發揮著積極作用。同時，國內學者也從英國的“村鎮發展計劃”、美國的“鄉村改進”、德國的“村莊更新”和日本的“一村一品”等發展模式中，積累總結可供我國借鑒參考的實踐經驗［14］。但是，無論是以蘇聯為代表的城市與農村隔離發展路線、以非洲和拉美國家為代表的城市優先發展路線，還是沒有明顯城鄉差別的美國模式，均不適合我國的城鄉發展現實。有學者認為，以法國、德國、荷蘭為代表的城鄉差別化協調發展模式已在我國浙江省進行了有效借鑒［15］。在標準化與治理關系研究上，學界尚未形成統一認識［16］。正式行政和非正式行政交織治理是我國有別于他國的重要特征，特別是大量存在于鄉村治理中的非正式行政［17］，使得制度執行能力在農村地區大為削弱。同時，當代中國社會正經歷從工業化、城市化向后工業化、新型城市化的轉型［18］，鄉村振興戰略的實施恰逢社會轉型的過渡時期，其制度選擇更應謹慎。

（二）鄉村振興制度供給面臨機制創新的困境

制度變遷的路徑依賴理論強調制度的慣性，認為制度演變的歷史是至關重要的。在面對復雜性挑戰時，人們總是偏好選擇熟悉的路徑和熟悉的方法，所以那些從過去繼承或衍生而來的制度和信念，將在很大程度上影響當下的選擇［19］，而初始的選擇對此后的制度變遷軌跡具有相當強的制約力。在我國農村發展過程中，由于歷史因素、政策傳遞的層層加碼以及在政治錦標賽中地方主義抬頭等多重因素的作用，導致農村治理場域中的大量行動者對已有制度路徑產生了較強依賴，直接影響了新制度的供給和執行。同時，由于城鄉二元結構在短期內難以徹底改變，城市治理中出現的成功經驗往往無法向農村有效擴散，也導致鄉村振興的制度供給和機制創新面臨重重考驗。

作為一種公共產品，資源的稀缺性決定了制度供給的有限性［20］。在實際執行中，地方性的社會制度可以作為補充。基層政府的執行可以通過將政策細化及配套制度安排來達到標準化和規范化的要求［18］。越來越多的學者認識到，通過制度創新打破原有的路徑依賴，并與我國近年來促進農村發展的許多公共政策有機結合起來，是推動鄉村振興戰略高效長效實施的保障。例如，通過建設特色小鎮來實現城鄉一體化和鄉村振興［21］；在土地使用制度上進行創新［22］；結合自身產業特色［23］，健全市場機制；強化城鄉融合為鄉村振興創新體制機制，推進適度規模、農村基本經營體制、城鄉融合規劃機制、生態保護機制等［24］。在正式與非正式交織治理的基礎上實現制度供給機制的創新，找到適合我國鄉村振興的制度供給路徑，為全球解決鄉村問題貢獻中國智慧和中國方案，是當前學界面臨的一項重要課題。

（三）分析工具缺失導致理論與實踐的斷裂

對于如何以標準化建設助力鄉村振興的問題，學界形成了一些專業性研究，聚焦在公共服務［25］、農業生產［26］、基礎設施建設［27］等領域。總的來看，既有研究已經對鄉村振興的制度選擇、制度創新進行了較為豐富的討論，為我們從理論上明確制度供給的主體和機制、從實踐上推動制度的供給和實施，提供了一定的理論基礎和經驗借鑒。但是，這類研究總體來說仍呈現出碎片化特征。當我們試圖綜合這些研究以形成關于鄉村振興建設實施路徑的系統性解釋時，卻發現已有研究結論多是從實踐經驗中總結出的成果，而缺乏系統的理論分析工具。盡管也有少數學者借用了新制度主義、國家治理理論的相關概念，但具體的分析過程往往是基于案例或已有事實的剖析，難免會受到特定事件中特定要素的影響。這類結論適用于總結分析已有事實的相關經驗，但無論是縱向上與理論研究的對接還是橫向上與其他實踐經驗的結合，都呈現出明顯的理論話語差異和延展韌性缺失。

三、標準化對鄉村振興戰略實施的支撐作用

從我國目前來看，理論缺乏、制度供給滯后是鄉村振興最大的瓶頸和制約［28］，因此筆者主張進行有差異的標準化建設。就其實質而言，差異化標準供給就是要增加針對全面鄉村振興的制度供給。新制度主義認為，制度的有效供給不僅要求制度具備規制性、規范性和認知性要素，而且要求制度遵循工具性邏輯、合法性邏輯和情境性邏輯的要求［29］。而這正是標準作為制度的特征——“制度賦予社會關系以秩序，減少行為中的機動性和可變性，并限制了片面追求私利或欲望的可能性”［30］。本文所使用的“差異的標準化”，不同于人們在工業化過程中發現的那種強調理性的“標準化”，是一種具有范式轉換意味的概念，它所要應對的是后工業化進程中出現的復雜問題。一般來說，標準與差異互不兼容——標準化的邏輯是保持一以貫之的規則剛性以便實現跨領域或跨區域的過程公平，而差異化的邏輯則是以可調整的規則彈性來達成最終的結果公平。要實現這種差異化的標準供給，最大的困難在于如何確定何種程度的差異能夠既保障“公平”這一公共政策的基本價值要件，又不會因考核規則不同而降低基層政府的積極性。這種互斥的原則能夠為制度創新提供更廣闊的空間，通過各個地方治理主體對“差異化”和“標準化”的不同解讀和詮釋，營造出一種制度多維演化的環境。在這些區域性的發展、演化、競爭和合作中，得以實現對多個“可能世界”進行比較，并選擇其中人民期望的幾個版本為“標準世界”逐步推廣，從而在整體上提高我國鄉村居民的福祉，最終走向鄉村振興的“必然世界”。

需要強調的是，推進鄉村振興戰略的實施，離不開促進城鄉融合標準體系的建立健全，這既需要宏觀視野下的整體性研究，也需要充分的中觀與微觀層面的考察。標準是宏觀政策向具體化、精細化方向的延伸，為政策的落地提供了可操作的、規范的、可量化的標尺。從秦始皇“書同文、車同軌、行同倫”到以大工業為基礎的近代標準化發展再到當今世界國際標準的互聯互通，標準作為人類文明進步的成果，在支撐產業發展、規范社會治理中的作用日益凸顯，已成為助推創新發展、引領時代進步的有力工具。實施鄉村振興戰略需要標準化的支撐。一方面，通過構建鄉村振興標準體系，全面支撐起鄉村振興戰略的骨干框架，對照實際查漏補缺，有利于具體指導戰略行動的實施；另一方面，如何及時將全國各地鄉村振興建設的先進模式和經驗成果進行總結提煉，形成可復制、可推廣的具有普遍指導意義的標準，以保證鄉村建設的高質量和高水平，已成為實施鄉村振興戰略的客觀需求。習近平總書記提出，中國鄉村振興必須走城鄉融合發展之路，實現鄉村振興沒有現成的、可照抄照搬的經驗。我國鄉村振興道路怎么走，只能靠我們自己去探索。

當法律缺位、不完善或處于模糊地帶時，“標準”就可以通過發揮技術性規范的作用形成相應的制度保障。我國采取的是城鄉融合的鄉村發展模式，鄉村經濟活動機會的增加，農民經濟社會行為模式的轉變，降低了制度改革的成本，提高了制度變遷的收益，加大了鄉村振興制度供給的激勵。越來越多的農業大戶、龍頭企業、農業服務組織甚至是農村基層管理部門，都認識到標準在推動農產品質量提升、保障服務水平方面的作用，更多地參與到標準制定、實施與反饋的過程中。隨之，標準化也逐漸從農業、農民向農村這個重要的區域覆蓋，顯現出對基層社會治理的重要作用。本文擬將“標準化”作為切入鄉村振興這一宏大主題的工具，通過建設一種差異化的標準供給體系，輸出因地制宜的基層治理制度與行動，推動鄉村振興戰略的實施。

四、標準化支撐的鄉村振興差異化制度供給

標準化是指進行標準制定、標準實施等活動的過程，其本質上即為制度供給——制度生產和運作的過程。標準化與差異化是互斥的，差異原則與標準原則在實際的標準體系建構中會表現出一種典型的“二律背反”：標準化的目標通過剛性的標準規約維持系統的穩定和高效，最終實現“化繁為簡”的清晰治理；而差異化的目標在于因地制宜的制度供給，主張擁抱復雜性，反對“一把尺子量到底”，實現“與繁共生”的彈性治理［31］。因此，在“標準化”與“差異化”之間如何找尋并維持一種微妙的平衡，不但需要具體的標準制定部門進入每一個田野實地考察，更需要透徹地理解標準供給的“差異均衡”原則。唯有理論與實踐有機結合，才能讓鄉村振興標準化建設步入科學軌道，也唯此才能利用“差異”與“標準”之間的制度彈性，為論證經驗的廣延性提供足夠的理據，而非為了將某地區打造成“政治景觀”而令其他地區“削足適履”。從標準化角度加強鄉村振興差異化制度供給，重在發揮標準對鄉村振興的準入、規范和引導作用，其應有之義應包含以下三個方面。

（一）簡化優化是鄉村振興標準化的內生需求

習近平總書記提出，實施鄉村振興戰略，首先要按規律辦事。鄉村作為農耕文明的發源地和主要載體，在長期發展過程中承載著保障生產、生活、生態等多重需求的責任，同時也是熟人社會中進行文化傳承和培育教化的主要陣地，表現出特殊的價值和功能。遵守鄉村自身的發展規律，也就是尊重鄉村的多重價值體現形式，保障好鄉村發揮多種功能的主體作用。鄉村振興標準化就是在保障鄉村多重價值體現形式的基礎上，通過標準引領村民價值觀的形成，通過標準指標來設置鄉村發展的門檻，并通過標準指標的不斷更新，推動鄉村在不同階段的發展變化。換句話說，標準是推動鄉村發展的輔助手段。因此標準必須要融入到鄉村價值體系中，而不能只是浮在表面的空中樓閣。這種融入也不是強制性的，而是在需求中自然產生的。

在鄉村發展過程中有兩個階段產生了對標準化的需求：一是在鄉村建設初期，農村居民甚至是地方政府都不了解鄉村振興包括哪些方面、做到什么程度以及如何實現。鄉村振興如何來考核？如何選取合適的指標？國家和地方政府給出的指標要求如何與當地的實際情況相協調？階段性發展目標如何實現？將紛繁復雜的建設環節整合成簡單易行的操作流程已成為進一步整合群力、激發民智的必然選擇，這正是標準化原理中所謂的“簡化”。它實際上是一種自下而上的自發性制度供給，或稱之為誘致性制度變遷。自發性制度變遷在偏重自上而下強制性制度供給的國家治理制度供給基礎上，能夠作為強制性制度供給的有效補充，增強制度作用的合力［29］。例如，山東省蒙陰縣是全國“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地，在提出要建設生態文明“縣域范本”后，面對經濟效益與生態效益的權衡協調，蒙陰縣摸索出了在生態文明建設規劃下，通過制定標準來推動生態文明建設的方法。從村域和縣域兩個維度以及生態空間、生態經濟、生態環境、生態文化、生態生活和生態制度6個方面，分等級分階段分區域設置指標要求，為村（居）民事無巨細地描繪生態文明藍圖。同時，將標準作為生態文明精品村鎮建設的考核辦法，進一步推動了生態文明縣的建設實施。

二是在鄉村建設取得初步成效后，基層政府、組織和農村居民需要一種工具來評價實施效果、查找問題并持續改進。在當地進行的鄉村建設探索取得一定成果后，如何進行總結分析，從而進一步優化提升？如何將優秀的經驗復制、推廣出去，在更多的地方落地實踐？將農村建設過程中的經驗習慣、村規民約上升為規范標準已成為提升美麗鄉村建設水平的必然要求，也是標準化原理中“優化”原則的具體體現。浙江安吉的美麗鄉村標準化建設即是這一類標準化需求的典型事例。2003年以來，安吉縣在“千萬工程”（千村示范、萬村整治）的指引下，在全縣范圍開展農村環境整治提升，極大改善了全縣農村人居環境質量。安吉縣委、縣政府選擇了標準化工具，希望通過美麗鄉村標準及標準化建設，使安吉縣成為社會主義新農村建設的示范試點和對外形象品牌，真正對全國新農村建設起到示范引領作用。

（二）以差異化標準實現領域區域的協調統一

鄉村振興戰略規劃提出堅持鄉村全面振興，涉及到農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設等多個領域，具有多問題混雜、多學科交叉、多主體參與等特點，各方利益難以協調。當前已發布的標準由于主管部門不同，在制定過程中難以綜合考慮各方成果，導致標準內容交叉重復，造成資源浪費。鄉村振興建設系統龐雜，內容豐富，在實踐過程中應注重利用標準化的協調、統一原則，保障整個建設過程協調有序，科學有效。習近平總書記在十九屆中央政治局第八次集體學習時的講話中指出，要科學把握鄉村的差異性，因村制宜，精準施策，打造各具特色的現代版“富春山居圖”。以標準的統一性原則去對接鄉村的差異性特點，正是其關鍵所在。鄉村振興標準化的差異性在具體操作中可以體現在兩個方面。

第一，因地制宜，即根據事物特點，把握不同領域的標準側重點。按照中共中央國務院印發的《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》中對鄉村振興的要求，對現行有效的國家標準和行業標準進行統計，截至2019年底，現有鄉村振興相關標準10993項，其中，與鄉村產業振興相關標準9967項，與生態振興相關標準841項，與文化振興相關標準148項，與人才振興相關標準25項，與組織振興相關標準12項。由上可見，關于農業產業發展的標準相對較多，農村生態環境、人居環境建設相關標準也有一定積累，而文明鄉風、人才保障和鄉村治理等領域規范性的標準較少，標準覆蓋的領域和數量呈現出較大差異。這一方面與我國農業農村在不同階段的發展側重點不同有關，另一方面，也取決于鄉村事物特有的屬性和特點。一直以來，在農村移風易俗和建設文明鄉風方面缺乏有效的辦法和載體，對于村民生活方式轉變、移風易俗實施、思想道德提升等與村民生活息息相關但不易通過法律禁止和道德約束的問題，在標準制定中難以把握尺度、形成統一規范。此外，我國對文化文明的發展一向是以鼓勵百花齊放、百家爭鳴為基礎，沒有統一要求，難以定量指標。因此，在制定促進鄉風文明建設、文明習慣養成和文化傳承保護的標準時，應從標準的建設指南入手，指導如何將這類紛繁、瑣碎、通俗的要求轉化成標準，同時又利于理解和實施。例如楓橋鎮《村規民約制訂修訂規范》就對村規民約種類、制定程序這些形式內容進行規范［32］。同時也要充分利用鄉村傳統治理資源，發揮法治、自治、德治等重要基層治理模式在規范村民自我行為方面的約束作用，從而促進村規民約的合法性、規范性和有效性。

第二，內部多元化，即根據區域特點制定多層次標準，體現不同層級標準的差異性。我國地域廣袤、人口眾多，鄉村自然風貌、地區經濟發展水平、生產生活方式、文化教育程度、民族風俗習慣差異性大。此外，還存在集聚提升、城郊融合、特色保護、搬遷撤并四類鄉村發展模式，鄉村發展趨勢和發展思路也有明顯區別。空間結構在一定程度上決定著經濟發展方式及資源配置效率，加上標準要考慮到在覆蓋執行范圍內的可行性和適用性，因此，作為行政執法依據的國家標準、行業標準甚至是地方標準只能提出大方向的要求，而難以形成具有操作指導性的文件。為順應鄉村發展規律和演變趨勢，探索適宜性的標準化路徑，根據新修訂的《標準化法》，設區的市級人民政府標準化行政主管部門可以制定本行政區域的地方標準，從標準層級和覆蓋范圍上，進一步加強了標準的適宜性和可操作性，也從立體結構上促使不管何類標準都能夠產生實際的規范效果。

（三）以動態標準化引領制度供給

在我國，實施鄉村振興戰略，不僅是決勝全面建成小康社會的緊迫任務，也是必須久久為功的戰略難題［33］。習近平總書記強調，實施鄉村振興戰略作為一項長期的歷史性任務，要注意處理好長期目標和短期目標的關系，科學規劃、注重質量、從容建設，2020年、2035年、2050年分“三步走”實施鄉村振興戰略的目標任務。隨著鄉村建設的不斷深入，鄉村振興的階段性目標也在不斷發展變化。與之對應，要體現出標準化的動態發展過程，實現標準的持續更新，統籌制定近期目標和長遠目標，從而進一步發揮標準的目標引領作用。例如，在美麗鄉村建設標準的實施過程中，多地反映在進行美麗鄉村評價考核時，存在考核指標不好量化的問題。路面硬化率、路燈安裝率等數據沒有具體部門負責統計；農民人均可支配收入、林草覆蓋率、農膜回收率、農作物秸稈綜合利用率、畜禽糞便（糞污）綜合利用率這些數據，最小統計范圍到縣，沒有單村統計，導致這些指標的象征意義大于實際意義，對標準的實施也帶來一定影響。再如，2019年浙江省批準發布了《新時代美麗鄉村建設規范》省級地方標準，代替了其在五年前發布的《美麗鄉村建設規范》，在新標準中增加了垃圾分類、人才回鄉、科技進村等內容，并在基礎性建設指標的基礎上，提出了實施雨污分流、使用可再生能源、清潔能源等發展性指標，指明了鄉村建設下一步的發展方向。

五、結語

實施鄉村振興戰略必須統籌謀劃、科學推進，不能以某個試點的經驗嵌套全國，更不能搞“一刀切”的運動式改革。標準化作為社會治理的有效工具，已被基層政府、企業和社會組織等治理主體廣泛使用。鄉村振興標準化是在國家治理現代化和基層治理精細化目標要求下，基于鄉村地區政策背景、社會現狀和制度基礎，將標準化原理、技術和規則作為一種制度供給到鄉村治理領域的創新模式，具有供給主體多元化、供給方式規范化、供給目標差異化和供給結果均衡化等基本特征，旨在追求鄉村治理簡化、優化、協調、統一的最佳秩序。在具體的分布式實踐中，基于差異化制度供給的標準體系建設，確實能夠為鄉村振興樣板的打造提供制度模板與基礎，是鄉村振興戰略實施道路的一次科學探索。需要強調的是，雖然差異化的標準供給以盡可能釋放制度紅利為前提，但是不同的標準化建設也必須在縮小城鄉二元化方面有所建樹，即差異的標準化需要兼顧效率與公平。基于當前我國鄉村振興的現實，我們發現各地區對標準化的需求均是內生性的，盡管需求的強度各不相同，一方面，這是由于標準在建設法治社會的進程中越來越強地體現出規范基層社會治理的作用，另一方面，也是由于在鄉村建設的前、中、后期，基層社會以多種方式被組織了起來，由此形成的共同體無法僅僅依靠傳統的秩序工具形成自然團結，因而由其內部衍生出對標準化建設的需求。鄉村振興標準化是一種動態的制度供給過程，對鄉村發展具有引領作用，應隨著經濟社會條件的發展和鄉村治理目標的變化繼續優化升級。換言之，鄉村振興標準化不僅是一種鄉村治理模式創新，也是一種制度供給機制和供給過程的創新，是推動鄉村振興戰略實施的有益嘗試。