行政協議司法審查舉證責任分配規則的反思
——以《行政協議規定》第10條為考察對象

李余華，詹傳濤

（華東交通大學，南昌330013）

一、問題的提出

2019年11月12日，最高人民法院審判委員會第1781次會議通過了《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》（法釋〔2019〕17號）（以下簡稱《行政協議規定》），并于2020年1月1日實施。該部司法解釋是最高人民法院第一次系統性地就行政協議的概念、審判和執行等問題進行回應，可以說是具有極其重要的現實意義。“這部司法解釋是在黨的十九屆四中全會勝利召開之際最高人民法院通過的一部重要的訴訟法專門司法解釋，是新時代行政審判工作司法解釋‘四梁八柱’的重要組成部分，將在促進行政協議糾紛有效化解、保障人民合法權益、助推法治政府建設等方面發揮重要作用。”［1］《行政協議規定》的出臺能夠對司法實踐給予重要的指導意義，但是，我們也應當看到《行政協議規定》并沒有完全能夠對行政協議司法審查中存在的爭議起到定分止爭的作用，也就是說《行政協議規定》本身是在學界乃至司法實踐就行政協議沒有達成共識的背景下出臺的。（1）

本文是對行政協議司法審查中“舉證責任”規則的探討。（2）《行政協議規定》第10條規定：“被告對于自己具有法定職權、履行法定程序、履行相應法定職責以及訂立、履行、變更、解除行政協議等行為的合法性承擔舉證責任。原告主張撤銷、解除行政協議的，對撤銷、解除行政協議的事由承擔舉證責任。對行政協議是否履行發生爭議的，由負有履行義務的當事人承擔舉證責任。”如何理解該條款的具體含義？該條款是否已經窮盡行政協議司法審查中舉證責任分配的所有情形？該條款如何具體適用？上述這些問題都有待于在學理上作出說明。文章試圖采取“法教義學”的視角，即“關切的是實證法的規范效力、規范的意義內容，以及法院判決中包含的裁判準則”［2］來探究《行政協議規定》第10條背后的理論邏輯、體系安排及適用方式。

二、《行政協議規定》第10條的邏輯結構及其問題

（一）《行政協議規定》第10條的邏輯結構

《行政協議規定》第10條規定了行政協議司法審查中舉證責任的分配規則，全條共三款，分別就被告的舉證責任、原告的舉證責任和雙方的舉證責任作出了具體規定。（參見表1）

表1 《行政協議規定》第10條的解讀

通過上表1，我們會發現《行政協議規定》對行政協議司法審查中舉證責任分配規則的規定具有以下特征：

其一，《行政協議規定》將行政協議司法審查的舉證爭議劃分為三類：行政協議的合法性問題、行政協議的撤銷、解除問題和行政協議履行問題。這三類問題是實踐中最為常見的爭議，因此《行政協議規定》對此類問題進行明確的規定。

其二，《行政協議規定》將具體的舉證內容分配了不同的主體，其中合法性問題由行政機關承擔，撤銷、解除行政協議問題由原告承擔，行政協議是否履行由負有履行義務的一方承擔。其中：（1）合法性問題由被告承擔是堅持《行政訴訟法》第34條“被告對行政行為的合法性承擔證明責任”的規定；（2）由原告舉證證明撤銷、解除事由的原因有二：第一，《行政協議規定》并沒有支持有關學者所主張的賦予行政機關就行政協議的撤銷、解除、履行問題向人民法院起訴的權利，《行政協議規定》沒有也不能突破《行政訴訟法》所設定的“民告官”的訴訟構造；第二，從該條款也可以看出，《行政協議規定》蘊含著“行政機關可以單方撤銷、解除行政協議”的權力，而無需通過起訴的方式，以舉證證明行政協議已達到法定的撤銷、解除的條件；（3）有關行政協議履行問題，《行政協議規定》沒有明確規定由哪一方主體承擔而是規定“由負有履行義務的一方當事人承擔”，從字面來看，《行政協議規定》認為，協議履行問題原被告雙方當事人均會有所涉及，換言之，原告和被告均具有機會對協議負有履行義務，因而《行政協議規定》并沒有具體規定由哪一方主體承擔舉證責任。但是，《行政協議規定》這一設計是否合理，筆者將會在下一小節具體探討。

其三，在舉證標準方面，《行政協議規定》貫徹了“合法性”和“合意性”二分的學理主張。在《行政協議規定》出臺前，學界關于行政協議司法審查中舉證責任如何分配就存有爭論。有學者提出行政協議中有關合法性的問題由被告行政機關承擔，而有關履行、解除等合意性方面的問題由雙方共同承擔。例如黃學賢認為，行政協議由于具有合意性的特點因而與體現行政機關單方意志性的具體行政行為不同，在舉證責任方面，應當兼顧行政訴訟和民事訴訟中的有關規定［3］。除此之外，還有學者指出對于行政協議內容的合法性、合理性及與行政優先權相關的舉證責任由被告承擔，而行政協議的違約及其賠償、補償問題適用民事訴訟的規定——由原被告雙方共同承擔。［3］由此可見，學者們認為，行政協議中被告由于行使行政權因而應當對行使行政權的合法性承擔舉證責任，而對于那些諸如違約責任、賠償責任等非基于行使行政權的行為堅持雙方的同等舉證責任。《行政協議規定》第10條也正是采納了上述的學理主張。

其四，在舉證基礎方面，《行政協議規定》第10條將其劃分為“行政機關行使行政職權”和“行政機關與行政協議相對人合意”，行政機關行使行政職權的行為體現了行政機關的單方意志性，因而適用《行政訴訟法》第34條的規定，由行政機關對其簽訂、履行、解除行政協議的合法性承擔證明責任。而對于行政機關與行政協議相對人合意的情形，例如行政機關不履行或者違約履行行政協議由雙方共同承擔舉證責任，這一規定就將《行政訴訟法》第34條的內容與《民事訴訟法》有關舉證責任的規定相結合，從而給行政協議司法實踐提供了可行的舉證責任。

（二）《行政協議規定》第10條存在的缺陷

其一，《行政協議規定》所規定的舉證情形無法涵蓋所有的行政協議案件。《行政協議規定》規定了三大類糾紛情形，但是這三大類情形并沒有完全涵蓋所有的行政協議案件。就拿行政協議是否存在、行政協議是否成立這一問題來說，《行政協議規定》就沒有予以明確規定。在“北碚區蔡家崗鎮小屋基皮鞋廠訴重慶市北碚區規劃和自然資源局案”中，二審法院認為，“關于小屋基皮鞋廠以北碚征地辦未要求鄭尚秀提供授權委托書即與之簽訂協議、案涉協議上‘徐健’簽名非本人所簽這一事實，雖協議上的‘北碚蔡家崗鎮小屋基皮鞋廠’公章系由徐健之母加蓋，但在沒有任何證據證明持有者取得該枚公章的來源不法時，應推定為公章持有者取得了公章所載的法人（或其他組織）的無限授權”從而認定該協議已經成立。（3）本案中，行政機關主張行政協議已經成立，但原告認為行政協議中的簽名并非其自己所簽，行政協議因欠缺成立要件而尚未成立。那么，問題在于“原告未能提出證據證明改簽名并非本人所簽”是原告的舉證責任還是其抗辯理由。根據《合同法》規定：“當事人采用書面合同形式訂立合同的，自雙方當事人簽字或者蓋章時合同成立。”行政機關在訴訟過程中向法庭出示經雙方當事人簽字的書面合同，根據雙方當事人合理信賴和合同外觀主義可以認定該協議已經成立，另一方當事人舉證足以推翻的除外。本案法官認為應當由主張合同已經成立的一方當事人對合同成立的事實進行舉證，另一方就抗辯事由提出證據。而《行政協議規定》本身并沒有對該類情形做出規定。

其二，《行政協議規定》所規定的行政協議是否履行的案件由負有履行義務的一方承擔舉證責任，通過上述的分析可知，《行政協議規定》的原意是原、被告雙方都存在舉證的可能。但是，通過梳理《行政協議規定》全文和有關司法實踐，我們會發現該條款的規定無異于畫蛇添足。這是因為，基于“民告官”的訴訟構造，行政協議是否履行案件只存在公民、法人或者其他組織以被告行政機關不履行行政協議為由向人民法院提起訴訟，而不存在行政機關以公民、法人或者其他組織不履行行政協議為由向人民法院起訴的情形。《行政協議規定》第24條賦予了行政機關在行政協議相對人不履行行政協議情形下的強制執行權。根據該條規定，對于公民、法人或者其他組織不履行行政協議的，行政機關可以采取非訴強制執行的方式，而不能采取訴訟的方式。換言之，如果按照《行政協議規定》第10條第3款的規定，對行政協議是否履行發生爭議的，只能由負有履行義務的被告行政機關承擔舉證責任，因此，《行政協議規定》第10條第3款修改為“由被告行政機關承擔舉證責任”更加便于理解。當然，會有人認為，在行政訴訟中會存在這樣一種情形：原告主張被告行政機關解除行政協議違反協議約定，而被告則提出由于原告不履行協議內容而導致協議的解除。那么，是否可以認為此時原告需要承擔證明其已經履行協議內容的舉證責任呢？我們認為，這種觀點錯誤理解了舉證責任和抗辯理由之間的關系。正如學者指出：“被告在承認原告主張的基礎上為陳述，該陳述可成立抗辯。由于抗辯構成被告的主張，被告應負證明責任。”［4］那么此時被告依然需要對其抗辯事由——原告沒有履行協議內容而提出證據。

其三，《行政協議規定》將“原告主張解除行政協議”的舉證責任分配給原告，而將“解除行政協議的合法性”分配給被告行政機關，問題是：被告對于單方解除行政協議的證明責任是否僅限于“合法性”？當前，我國學術界關于被告解除行政協議的焦點多集中于“行政優益權”，所謂“行政優益權”是指“國家為了確保行政主體有效行使職權，切實履行職責而賦予其享有各種職務上或物質上優益條件的資格”［5］。此時，行政機關單方變更、解除行政協議是基于“公共利益”的原因，而“公共利益”本身就蘊含了“合法性”的問題［6］；除此之外，有學者還通過梳理相關文獻和裁判文書歸納出其他單方變更、解除行政協議的情形，主要包括：符合法律規定、符合協議約定、情勢變更及其他條件［7］。有學者更是指出，行政協議的解除包括三類：其一，雙方協商解除行政協議；其二，約定條件下單方解除行政協議；其三，法定情形下單方解除行政協議。其中，法定情形下的單方解除權包括：因不可抗力解除行政協議、因對方當事人嚴重違約解除行政協議、因情勢變更解除行政協議和因公共利益解除行政協議［8］。但是，無論學者們如何歸納，行政機關單方變更、解除行政協議依然是基于兩個情形：第一，行政機關基于“行政優益權”而單方變更、解除行政協議，此時行政機關所行使的就是一種體現其單方意志性行使行政職權的行為；第二，行政機關單方變更、解除行政協議非基于“行政職權”屬性，而是基于合同目的不能實現（如不可抗力、協議約定的解除條件達到、原告違約等）亦即雙方意思表示的內容不能實現。那么對于行政機關非基于行使行政職權而單方變更、解除行政協議的舉證責任如何劃分呢？我們認為，對于非基于行使行政權而解除行政合同的事由也應當由主張解除行政協議的行政機關承擔舉證責任，只不過此時舉證內容并不限于《行政協議規定》中的“合法性”問題，而應當也包括“合約性”問題。郭修江法官就曾撰文指出，“在當事人起訴簽訂行政協議、單方變更或解除行政協議、強制執行行政協議等行政機關作出的行政行為案件中，作為被告的行政機關必須對其作出的行政行為合法性、合約性承擔舉證責任。舉證不能的，將承擔敗訴的風險。”［9］在他看來，行政機關此時的舉證責任包括“合法性”和“合約性”兩個方面的內容。

其四，《行政協議規定》第10條存在著“審查類型”與“舉證標準”相混同的問題。《行政協議規定》第10第1款所規定了是行政機關應當就行政協議的合法性承擔證明責任，這是一種基于“舉證標準”而加以規定解釋規則，而該條第2款和第3款卻規定了“撤銷、解除行政協議”和“是否履行”兩種情形，而這兩種情形顯然是法官在審理行政協議案件時的審查類型。《行政協議規定》第10條這一規范體例必然導致該條在實踐中的適用難題：是否法官審理任何行政協議案件都必須審查行政機關在簽訂、履行、解除行政協議過程中的合法性問題？抑或是行政機關在行政協議司法審查中是否必須對其簽訂、履行、解除行政協議的合法性承擔證明責任？《行政訴訟法》第34條規定的舉證情形是以“舉證標準”——即“合法性”為單一視角，無論行政機關實施的是作為行政行為還是不作為行政行為都應當提供證據以證明其所實施的行政行為合法；而《民事訴訟法》和《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》也是對從合同的成立及其生效、合同的變更、解除、終止、撤銷這些審查類型為單一切入點而加以規范的，這樣一來，無論是《行政訴訟法》第34條還是《民事訴訟法》和《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》都便于法官適用，也便于原被告雙方就各種具體的案件提供不同的證據。

三、《行政協議規定》第10條的完善及其適用路徑

（一）《行政協議規定》第10條完善的具體方案

《行政協議規定》第10條的“規范體例”是在“合法性”和“合意性”二分的條件下，通過羅列“行政協議的簽訂、履行、解除等過程是否合法”、“撤銷、解除行政協議”、“行政協議是否履行”三種情形而形成的，這種“規范體例”混淆了“舉證標準”和“審查類型”，從而引起了適用上的問題，筆者認為對《行政協議規定》的完善應當以“類型化”為處理方式，即以“審查類型”為著手點：

其一，行政協議是否成立。行政協議的成立問題是行政協議司法審查中的基礎問題，如果協議沒有成立則后續的履行問題、效力問題都將不存在。那么，行政協議是否成立的舉證責任應當如何分配呢？《行政協議規定》第10條本身沒有規定這種類型，例如上述所舉北碚區蔡家崗鎮小屋基皮鞋廠訴重慶市北碚區規劃和自然資源局一案中，法官采取了“主張行政協議成立的一方當事人承擔舉證責任”，顯然這是因為在行政協議是否成立這一問題上不存在合法性的問題，因此在《行政協議規定》中可以增加一條“認為行政協議成立的一方應當對行政協議成立的事實承擔證明責任”。

其二，被告不依法履行、未按照約定履行行政協議。原告起訴被告行政機關不履行或者未按照約定履行行政協議案件的實質問題是“被告行政機關違約”，它包括兩種情況：（1）被告行政機關完全沒有履行行政協議的內容；（2）被告行政機關沒有按照合同約定履行行政協議的內容。在我國目前“民告官”的訴訟構造中，行政協議不履行或者未按照約定履行糾紛的舉證責任具有單一性，即只存在公民、法人或者其他組織以行政機關不履行或者未按照約定履行協議內容而起訴情況。基于此，在該類案件中被告行政機關應當承擔主要的舉證責任，具體包括以下幾個方面：一是行政機關舉證證明其已經履行或者已經按照約定履行了行政協議內容；二是行政機關舉證證明其不履行或者未按照約定履行行政協議內容具有合理根據，所謂的合理根據主要包括：（1）履行期限尚未屆滿；（2）在先履行協議中，原告尚未履行相關內容；（3）在附條件或者附期限的協議中，所附條件尚未成熟或者所附期限尚未到來；（4）履行內容非協議約定內容等。因此，《行政協議規定》第10條第3款應該修改為“原告主張被告沒有履行或者未按照約定履行行政協議的，應當由被告承擔證明責任”。

其三，被告單方變更、解除行政協議。在該類案件中，主要存在兩種情形：一是行政機關憑借“行政優益權”單方變更、解除行政協議，這是行政機關行使行政職權的結果，因此行政機關應當就其單方變更、解除行政協議的合法性承擔證明責任；二是非基于“行政優益權”而單方變更、解除行政協議，例如根據《合同法》第九十四條規定而實施的“法定解除權”的情形，當行政機關認為原告的行為或者其他不可抗力等原因致使合同目的不能實現而解除行政協議、原告以協議內容不能實現而主張解除行政協議以及雙方約定的解除事由成熟時而解除行政協議。此時行政機關解除行政協議是緣于雙方合意的內容無法實現，是雙方意思表示的阻卻而非行政機關的單方意志導致的結果，因此在這種情況下，應當遵循《民事訴訟法》的規定，由“主張合同解除”的一方當事人就解除事由承擔舉證責任。

其四，撤銷行政協議。在《行政協議規定》出臺之前，我國行政法學界關于行政協議是否存在可撤銷的情形一直存在爭論，有“肯定說”和“否定說”兩種理論主張，以及是否應當承認根據《行政訴訟法》第70條的規定設定“可撤銷的行政協議”［10］。而此次《行政協議規定》統一了上述爭論，《行政協議規定》第14條規定“原告認為行政協議存在脅迫、欺詐、重大誤解、顯失公平等情形而請求撤銷，人民法院經審理認為符合法律規定可撤銷情形的，可以依法判決撤銷該協議。”由此可見，并不存在以《行政訴訟法》第70條的規定而認定行政協議可撤銷。這類案件應當堅持《行政協議規定》第10條第2款的規定，即原告認為被告存在脅迫、欺詐和顯失公平等情形簽訂協議而主張撤銷行政協議的應當由原告就上述事實承擔證明責任。

其五，主張行政協議無效。《行政協議規定》第12條規定了兩種“行政協議無效”的情形，即“行政協議存在行政訴訟法第七十五條規定的重大且明顯違法情形”和“人民法院可以適用民事法律規范確認行政協議無效”。“重大且明顯違法”關注的是行政機關應當依法行使權力這一維度，而“合同無效”關注的是意思表示真實和公共利益保護相結合的維度，但是行政行為和合同依然都要在合法性框架內，要滿足保護或者不損害公共利益這一公約數，而行政機關作為行使公權力主體，具有保護公共利益和維護法定秩序的職責。問題在于：什么情況下屬于“重大且明顯違法”？上引陳思融認為應當承認存在“違法卻有效的行政協議”，但是卻有學者提出相反意見，認為不存在違法卻有效的行政協議，只要行政機關存在《行政訴訟法》第70條規定的情形，應當一律認為該行政協議無效［11］。其主要理由在于：如果未達到重大且明顯違法而卻認定該行政協議有效，那么此時該行政協議就對于行政協議相對人會產生不利影響，無法充分保護行政協議相對人的權益；并且違法卻有效的行政協議意味著行政機關應當繼續履行該違法的行政協議，那么就會與“依法行政”原則相違背。當然，《行政協議規定》雖然只規定了“重大且明顯違法”的無效情形，但是其本身也沒有就《行政訴訟法》第70條的情形做出“違法卻有效”的具體規定。筆者認同第二種觀點，這是因為《合同法》之所以規定了合同“違法卻有效”的情形，主要是基于合同安定性的原因，盡量保障交易達成，而行政協議在交易之外還有著“依法行政”的問題，依法行政原則依然處于主導地位。基于此，筆者認為在行政協議無效司法審查中，行政機關應當就以下內容承擔舉證責任：其一，行政機關應當就是否具有行政主體資格、是否具有法律依據、是否符合法定程序以及行政協議內容是否符合公共利益或者違反公序良俗承擔舉證責任；其二，當行政機關以行政協議相對人實施欺詐、脅迫而損害國家利益為由主張合同無效時，行政機關應當就行政協議相對人實施欺詐、脅迫行為承擔舉證責任。而行政協議相對人應當就該類事項承擔舉證責任：原告以行政機關實施欺詐、脅迫手段訂立合同損害國家利益為由主張協議無效時，原告應當就行政機關實施欺詐、脅迫手段承擔舉證責任。

上述的分析主要是針對《行政協議規定》第10條存在的不足而提出的完善意見，即應當以行政協議糾紛類型為出發點在“合法性”和“合意性”二分的審查標準下構建行政協議舉證責任（表2）：

表2 行政協議司法審查舉證責任分配規則的完善

續表

（二）行政協議舉證責任的適用設計與案例檢視

通過上述分析，我們會發現，對于《行政協議規定》的適用及其完善應當摒棄“審查類型”與“舉證標準”相混同的模式，而采取以“行政協議審查類型”為著手點，再配合“舉證基礎”和“舉證標準”來選擇如何適用《行政協議規定》第10條，具體言之，人民法院以及原被告雙方應當采取“三步走”舉證方式：

第一步，判斷行政協議案件的審查類型。這種審查類型應當根據原告的訴訟請求、被告的訴訟主張以及案件爭議焦點來確定；

第二步，判斷行政協議案件舉證責任分配規則的“舉證基礎”和“舉證標準”，即在審查類型的基礎上根據該案件中是否是基于被告行政機關行使行政職權或者是雙方合意（非行使行政職權）來確定“舉證標準”——合法性或者合意性；

第三步，在上述步驟完成后，選擇適用何種舉證責任分配規則。

上述的適用設計能夠方便法官和原被告雙方準確而迅速地選擇適用行政協議司法審查的舉證責任分配規則，為了充分展示該適用設計，筆者選取了兩則案例進行展示，以具體說明法院和原被告雙方如何合理適用上述步驟：

1.深圳華騰生物醫療電子科技有限公司訴江西進賢經濟開發區管理委員會不履行行政協議法定職責案（4）。

該案例是典型的被告行政機關單方解除行政協議的案件，因而具有一定的示范意義：

首先，根據原告“確認被告單方解除《廠房租賃合同》違法”的訴訟請求確定本案的“審查類型”，即被告單方變更、解除行政協議；接著確定本案的舉證標準和舉證基礎，本案中，被告以“原告明顯怠于甚至拒絕履行合同”而主張單方解除行政協議，而并非基于“公共利益”單方解除行政協議，因此本案“舉證基礎”為“行政機關非行使行政職權”，“舉證標準”則為“合意性”；最后，選擇適用的“舉證規則”，即被告應當提供證據證明原告明顯怠于甚至拒絕履行行政協議。如果被告不能就其提供證明材料，將會承擔敗訴的風險。

2.張付榮訴江西省撫州市人民政府確認行政協議無效及行政賠償案（5）。

首先，根據原告“確認該行政協議無效，并撤銷”的訴訟請求確定本案的審查類型，即主張行政協議無效；接著，本案中，原告主張行政協議無效基于兩種理由：其一，被告沒有依法辦理征地手續，沒有依法履行拆遷手續，即撫州市人民政府在與其簽訂行政協議時存在程序違法；其二，原告與被告簽訂協議是被迫的，簽訂行政協議非其真實意思表示。由此，本案的舉證標準包括“合法性”和“合意性”兩類；最后，根據《行政協議規定》第10條及上表二，確定原被告雙方的舉證責任：被告應當就其與原告簽訂行政協議時已經依法辦理征地手續提供證據，以證明其與原告簽訂行政協議程序合法；原告主張其被迫與被告簽訂行政協議，其應當就“簽訂行政協議非其真實意思表示”——存在被迫簽訂協議的情形承擔證明責任。

（三）小結

《行政協議規定》第10條存在的“審查類型”與“舉證標準”相交叉的情形導致了該條的適用困難，有必要對其進行體系化解釋，即以“審查類型”為著手點，輔以“舉證基礎”和“舉證標準”從而快速找到“舉證規則”。簡言之，人民法院及原被告雙方在適用該條時應當采取“三步走”的方式：確定審查類型——找準舉證基礎和舉證標準——適用舉證規則。上述兩則案例就是對該適用方式的模擬和檢視，這樣能夠避免人民法院及原被告雙方在眾多的舉證責任分配規則中無所適從。當然，有必要指出的是，有些案件并不存在“審查類型”和“舉證標準”相混同的情形，例如“被告不依法履行、未按照約定履行行政協議”，這一審查類型的舉證標準必然是被告是否違反合同約定，即是否違反“合意性”，因而對于該類案件也可以簡化上述的“三步走”方式，直接從“審查類型”到“舉證規則”。

注釋：

（1）例如，就行政協議審理是否存在“可撤銷行政協議”的類型而言，行政法學界就存在支持說和反對說兩種意見。支持可撤銷行政協議的論文有江必新：《行政協議的司法審查》，載《人民司法》2016年第34期；反對的意見有張青波：《行政協議司法審查的思路》，載《行政法學研究》2019年第1期.此外，行政協議審查中頗具爭議的還包括：行政協議是否堅持“民告官”還是應當賦予行政機關起訴的權利，即“官告民”；是否應當賦權行政機關強制履行行政協議的權力等等不一而足。

（2）一般而言，舉證責任分為“主觀舉證責任”和“客觀舉證責任”，其中“主觀舉證責任”是指當事人為了使法官相信自己的主張而從訴訟開始時就積極舉出證據以支持自己的主張。客觀證明責任主要是一種結果意義上的舉證責任，即在訴訟的最后階段，負有舉證責任的一方尚未能夠舉出證據以支持自己的主張，案件依然處于“真偽不明”的狀態，此時負有舉證責任的一方當事人將會承擔敗訴的風險。參見：羅智敏.行政賠償案件中原被告舉證責任辨析［J］.中國法學，2019（06）：261-281.本文所探討的“舉證責任”限于“客觀舉證責任”。

（3）重慶市第一中級人民法院，行政判決書（2019）渝01行終27號。

（4）本案的基本事實是：2015年6月25日，原告深圳華騰公司與本案第三人簽訂《廠房租賃合同》。2017年3月9日，被告因資源整合而告知原告重新簽訂租賃合同。2017年7月份，被告派工作人員到深圳與原告法定代表人傳達上述會議決定，并送達催告函，以原告從簽訂合同之日起長期閑置租賃的標準廠房且未生產約定產品違反《廠房租賃合同》第六條、第七條規定為由，決定中止合同并收回該標準廠房，并要求原告五日內騰出廠房。原告遂以被告侵犯其合法權益為由提起行政訴訟。參見：南昌鐵路運輸法院行政判決書（2018）贛7101行初686號。

（5）本案的基本事實是：2009年10月26日，撫州鳳崗河治理（人工湖）工程建設領導小組征地拆遷安置組向原告張付榮作出《限遷通知》。2011年6月21日，撫州鳳崗河治理（人工湖）工程建設領導小組與張付榮簽訂了《撫州鳳崗河治理工程（人工湖）拆遷補償安置協議》。2015年6月，張付榮以“撫州市人民政府沒有依法辦理征地手續，沒有依法履行任何拆遷手續，其于2011年6月21日與撫州市人民政府所簽協議是被迫行為造成的，是無效協議，侵犯了其合法居住權和合法財產權”為由，向法院提起訴訟。參見：中華人民共和國最高人民法院行政裁定書（2016）最高法行申3184號。