政治合法性建構問題再思考

張建喜

（青海民族大學政治與公共管理學院，西寧810007）

政治合法性是政治學中的一個重要概念。與之相關的政治合法性問題不僅是政治學研究和政治思考中的重要對象和話題，而且是任何一個國家的政權執掌者不得不面對和解決的重大現實政治問題，因為它為一個政權執掌和行使政治權力進行政治統治和國家治理提供了道義上的支持，并由此獲得了社會成員自覺自愿地服從而贏得了廣泛的認同、擁護和忠誠，并最終得以建構和維護起穩定、持久的社會秩序以及良好的社會道德秩序。但由于強勢的西方政治學話語體系長期以來對政治合法性概念及其主要理論的壟斷性界定和支配性掌控，非西方國家在使用此概念時常常少之又少、慎之又慎，或即使應用時又難免陷入西方話語體系的窠臼中而否定了自己執政的正當性。本文將在反思流俗的政治合法性建構理論的基礎上主要對政治合法性的本質和建構特點予以新的解釋，并從較廣泛的角度闡釋政治合法性建構的重要意義。

一、政治合法性的內涵

權力作為一種支配他人和資源的能力以及實現特定目標和目的的工具性手段，必然伴隨著一個社會的政治統治和國家治理過程的始終。因為權力是社會秩序得以構建和維持的最重要甚至是唯一的根源（1），只有在權力手段的作用下，法律規則的實施和統治目的的實現也才有堅實的后盾。但權力的性質始終是一種命令與服從、控制與服從、壓制與服從的關系，因而由權力關系構成的政治秩序始終存在著統治者與被統治者這樣一對非對稱關系。統治者由于掌握權力而處于支配和領導地位，至少從表面上看他們是高尚和光榮的，被統治者則處于服從和從屬地位而顯得卑微和沒有身份，并且在赤裸裸的權力關系下，被統治者的服從很大程度上是一種因畏懼權力懲罰和強制下的被動服從，而非認同和忠誠。如此一來，政治生活和政治思考中的一個中心問題出現了，那就是處于被統治地位的廣大民眾必須追問和思考“我為什么服從”，具體來講就是統治與被統治的地位劃分的正當性何在，對統治者權力服從的正當性何在，作為一個被統治者為什么要接受這種地位？不能簡單粗暴地宣稱只因統治者掌握了權力而被統治者沒有權力，這樣只會使“為什么服從”的問題更加尖銳和脆弱，甚至會引發嚴重的社會政治動亂和危機而沒有解決問題。

那么，如何從根本上很好地解決這一敏感和脆弱的政治問題呢，答案就在盧梭的一句名言中：“即使是最強者，如果他不把他的強力轉化成權利，把服從轉化成義務，他就不可能強到足以永遠當主人。”［1］8“強力不構成權利；人們只是對合法的權威才有義務服從。”［1］10換言之，必須使統治權力合法化，使權力從赤裸裸的力量轉變為權威。權力具有強制性，而權威是一種正當合法的權力，它使權力的掌握和行使具備了堅實的道德權利和正當資格，因而能夠贏得人們自覺自愿地認同和服從。“面對權力，公民們還有支持或者反對的選擇，面對權威，服從則是每個人義不容辭的責任。抵制權力是合法的，抵制權威則是不合法的。”［2］這樣，橫亙在統治者與被統治者之間的不平等的鴻溝便被消除了，服從成為每一個公民的政治義務，而且是基于人們自覺自愿的前提條件之上的。如此，持久穩定的人類社會秩序才有實現的保障，人類的文明也才能夠得以延續和繁榮，因為“文明依賴于服從是常態、抗拒是例外，否則，支撐有教養的生活的基本秩序就會被打破。”［3］

通過以上的論述可以發現，此過程的一個關鍵環節就是如何將統治權力轉化為統治權威，而這就是政治合法性的問題了。基于此，本文這樣界定政治合法性的含義，即一個政權的政治統治如何以及在多大程度上能夠獲得廣大民眾自覺自愿地認可、擁護和支持，從而達到對其始終高度認同和忠誠的效果。因此，政治學意義上的合法性不同于法學意義上的合法性，后者指政治權力和政府行為是否遵循了法律的規定，也即合法律性。政治合法性主要關注的是對統治者與被統治者關系的一種內在評價，是對統治權力的尊嚴性和正當性的自愿認可，這種認可是建立在一定條件基礎上的，這就需要政治合法性的建構，這一任務主要是由統治者自己來完成，其完成的成功與否直接影響到民眾對政權的不同態度以及相應的政治行為。因而，任何一個國家中的政權都試圖努力建構能夠適合本國實際和有效維持自身政治統治需要的合法性基礎，從而形成了不同的政治合法性理論。

二、政治合法性建構的特點

政治合法性建構對于維護一個政權存在的正當性或正統性十分重要，但由于人們在對政治合法性內涵及其本質的認識和理解上存在著流俗的偏差與誤解，導致人們對這個問題產生片面的理論分析和解釋。因此，在具體闡述政治合法性建構的特點之前，本文首先對在這個問題上的流俗解釋予以反思和廓清，以期加深對政治合法性問題的理解，并在此基礎上進行正確合理的建構。

（一）反思流俗的政治合法性建構理論

對此問題的第一個誤解在于將政治合法性等同于政府合法性，但實際上它們二者并不完全相同，而是存在著較大的差異。馬克思主義政治學認為，政治的根本問題是國家政權問題，而所謂國家政權，就是在階級社會中，一個國家進行政治統治和社會管理的公共權力。公共權力需要被凝聚、執掌和運行，因此，為了符合人們的日常用語習慣，本文使用的政權概念是國家公共權力與執掌公共權力當局的統一。政治的根本問題是國家政權問題，那么政治合法性的主體便是整個政權及其政權的執掌者。這里涉及的核心問題是，一個國家中的特定階級、或政黨、或集團、或個人執掌公共權力的正當性何在。只有闡明了這一本原問題，接下來自然而然地就是那個政權執掌者如何組織和建立政府以具體承載和行使公共權力的問題，因而政府的問題僅僅是一個派生問題。另外，公共權力的具體承載和行使者用現代政治科學的術語來說就是整個政治系統或體系，它除了包括政府這個非常重要的子系統之外還包括立法系統、司法系統、軍事系統、政治價值觀等多個方面。將二者相混淆既遮蔽了政治合法性的本原問題，也無疑大大縮小了政治合法性主體指向性的范圍，而單用政府合法性是無法充分說明政治合法性狀況的，因而是片面和狹隘的。

這么做的另一個更為致命的問題是，一些影響最大的政治合法性理論僅僅拘泥于對政府獲取和使用公共權力的合法程序進行論證，至于對為什么要獲取和使用權力以及獲取權力之后的行為卻漠不關心。這方面的典型就是在西方政治理論和政治實踐中影響作用最大、并深深影響著許多非西方國家人民思想觀念的、由自由主義先驅者英國政治思想家約翰·洛克提出的同意理論及其具體實踐形式——選舉授權理論和代議制程序。根據這一理論原則和形式，政府的產生和組織及其權力的合法行使僅僅是因為具有選舉權的公民通過投票等方式得以實現的。但該理論卻沒有說明為什么這些國家中的主流政治價值觀、司法制度、兩黨制或多黨制的政黨制度、代議制度等方面是具有合法性的。而更致命的是，該理論將關注的重點放在了政府如何通過一定的制度性方式獲取和行使權力上，而全然不顧權力背后更深層的價值選擇和目的實現上，這就引出了對此問題的第二個誤解。

毋庸置疑，權力是政治合法性問題中的核心，但如果認為政治合法性的實質就是論證一個政權獲取和使用權力的程序正當性上，那就實在太表面和危險了。這其中的原因恐怕還在于對權力本身的認識上。權力作為一種巨大的支配性力量可以為公益的實現也可能給私利的謀取提供方便，因而具有極大的魅力，由此導致追求權力很多時候成為人們的主要動機和目的，甚至權力本身也成為一種價值了。當此種情況變成政治的全部時，政治只能墮落為權力斗爭的場所和代名詞而遭到人們的詆毀與批判，政治衰敗也將不可避免。因此，在對權力的認識上必須明確，權力只是一種為履行相應的職能、達到相應的目的而存在的工具和手段，其自身不是目標，更不是目的本身。權力的獲取和使用必須與其背后的道德和價值判斷與選擇密切相關，權力的目的不是權力，而是比其更本質、更高貴的善和公平正義。

基于對權力的這種正確認識，有助于深化對政治合法性實質的理解。政治合法性的實質指向的是一個政權的存在理由是否是正當的或充分的，因而能夠贏得人民廣泛的認同、擁護和支持。具體來講，一個政權存在的功能或使命是評判和決定該政權應否獲得政治合法性的根本標準與基礎，而非論證其掌握和使用權力的程序正當性。因為，從該政權的功能或使命角度出發凝聚和獲得的政治合法性本身就意味著其掌握和使用公共權力的邏輯必然性，公共權力只是用以承擔和實現功能或使命的有效工具和手段而已。政治合法性并不只是意味著要通過一定的制度性方式和途徑授予政府以公共權力來彰顯其合法性。如果僅從公共權力是如何合法的獲得和使用的角度來界定并使用政治合法性，那只能是目的與手段的倒置和逆轉，這仍然是西方典型的自由主義理論帶給人們的認識。因為它關注的就是權力本身，而漠視政權的積極作為及其公共領域中的道德價值。

第三個誤解就是將政治合法性與在治國理政過程中采用合理有效的方式解決具體問題的合理性相混淆，是將合理性問題過度上升為政治合法性問題了［4］。人們要是僅僅從政府的執行不力、決策失誤或工作低效等某些失政行為中得出該政權已經喪失了政治合法性的結論，未免過于敏感和輕率。實際上，一個政權通過功能或使命的承諾就已經基本解決了合法性的問題，接下來的主要議題就是采用什么具體方式實現該承諾的合理性問題。換言之，就是應該通過創建什么制度、制定什么法律法規、選拔什么樣的人才保證公共權力被合理、規范、有效地加以運用來實現對人民的執政承諾，也就是中國語境下的推進和完善國家治理體系和治理能力現代化的問題，從而加強執政的合法性，有效規避合法性危機。合理性的問題其實就是下文將要論述的有效性概念。

（二）政治合法性建構的特點

第一，一個具有人民充分信任和認同的政治合法性必須是合道義性與有效性的統一。所謂合道義性，是指該政權具有自身存在的堅實道德權利支撐和公認的價值優先性體認，具體落實在該政權對人民的承諾與承擔的功能使命上則必須符合整個民族和國家的最高利益，反映廣大人民最迫切和真實的愿望，因而具有超越一般世俗利益價值的高貴價值，體現出無可辯駁和質疑的道義性，因而值得人民擁護和認可。它解決的主要是政權執掌和行使權力的必要性、正當性，以及人民服從的合道德性。有效性是指一個政權為了實現使命功能而在治國理政方面的能力和效果，包括發展經濟、改善民生、提供安全和秩序、保障人民正當權益等具體事務。它主要解決權力行使的具體效果。需要說明的是，權力是用來為那個最根本和高貴的目的服務的，但一定不能陷入“為達目的、不擇手段”的馬基雅維利主義式的謬誤中，認為在實現目的的漫長過程中可以使權力不受監督和制約而濫用權力，造成對人民利益的侵害。此舉不但無助于反而會損害根本目的的實現。根本目的具有道義性，實現手段也必須是道德的，因而對權力運行的監督制約和引導也是有效性中的題中應有之義。

綜上，政治合法性建構應該從合道義性和有效性兩個方面同時著手，二者密切相關、統一不可分。僅有強的道義性而有效性卻長期不足，則會漸漸侵蝕道義性并最終消解政治合法性，畢竟任何一個政權都易于提出宏偉遠大的目標，卻因治理能力的長期低下而無法實現，就會失去人民的信任。反過來，有效性長期處于較強狀況則會有助于增強政治合法性，當然，缺乏道義性的有效性也無法真正建構起充分的政治合法性，因為政治沒有高遠終極的目標，有效性的價值也會大打折扣。

第二，政治合法性建構的特殊性和具體性。正如世界上沒有完全相同的、放之四海而皆準的政治制度，世界上也沒有這樣的政治合法性模型。政治合法性的建構必須綜合依據本國的歷史文化傳統、發展階段等多種因素來進行，只有適合本國國情和發展階段的政治合法性建構理論才是最合理有效的。因此，政治合法性具有“因時因地”的性質，不同的時代、不同的國家、同一國家的不同發展階段都有不同的合法性訴求。受西方話語霸權的強勢影響，人們普遍認為選舉授權產生合法性是衡量世界各國政治實際的唯一標準，一些西方發達國家甚至還以此為借口肆意指責廣大發展中國家的政權沒有合法性，并以武力相威脅或干涉而顛覆其政權。這顯然是非常片面狹隘的認識和霸道的做法。殊不知，西方發達國家在僅僅一百多年的發展歷程中，其政治理論家們就已經為其量身打造了至少四套合法性理論，即“從韋伯的官僚制就是合法性，到李普塞特的選舉授權合法性，到亨廷頓回到韋伯式的以統治能力為標準的合法性，最后到羅爾斯的以正義原則為標準的良序社會。”［5］因此，非西方國家的執政合法性資格不必受縛于西方理論的束縛，而完全有自信、有資格建構屬于自己的公認的政治合法性基礎。

第三，政治合法性建構理論的理想性。由于現實政治統治的需要，任何一個政權都會努力構建一套合法性理論，然而任何有關政治合法性的建構理論都是對政治統治正當性或被統治者自愿服從的一種理想化的描述和期望。這種描述和期望是對一種最好最完美的政治也即終極性政治的理論建構，它相較于現實政治的階段性和復雜性而言，很多時候、很大程度上只能是一種純粹的理論模型，是政治統治正當性的完美的、理想化的狀態。因此，人們如果簡單地、不加思索地直接拿這種最理想化的政治合法性建構理論來檢驗衡量現實中不同時期、不同國家、同一國家不同發展階段的政治時，則只能得出其政權不具有至少不是非常具有政治合法性的結論來，繼而就容易對一種政治狀態進行簡單的同時也是根本性的否定，但這種做法既不是明智的，也是不合理的。正確合理的做法應該是以一種相對和比較的態度與方法來衡量該政權達到理想化狀態的程度或比例，而不是在現實政治與理想狀態間進行絕對化的評價，否則沒有任何一個國家包括西方發達國家在內的所有國家完全符合理論的完美要求。從這個意義上來說，“沒有與生俱來的合法性政治，合法性是長期建構的產物，是制度變遷的終極性政治模型。”［6］我們只有在具體的政治實踐和政治歷程中不斷積累合法性資源，盡力向理想政治狀態靠近。

三、政治合法性建構的意義

政治合法性建構不僅對一個政權的堅實存在，而且對一個國家、對每一個社會成員個人都具有十分重要的作用和意義。第一，有利于社會政治秩序的穩定和持久。秩序是每一個文明社會始終追求的目標和捍衛的價值，而對穩定且持久的秩序更是人類永恒的奮斗目標。通過暴力和權力可以建構起一種強制性秩序來，但僅靠暴力和權力還不足以維持一種穩定持久的秩序，因為暴力和權力所固有的強制性無法轉化為人民自覺自愿的服從，因而是脆弱和短暫的。只有建立在權威基礎上的人民自覺自愿的服從和認同的秩序才是持久和可靠的。因此，無論對一個政權自身的安全還是整個社會政治秩序來說，都必須建構起一個強有力的合法性話語體系。合法性建構如果存在嚴重的問題，則會發生政治不服從的現象，甚至引發激烈的政治反抗和武裝反叛的暴力斗爭，到那時秩序只能是人們的一種幻想和奢求了。

第二，有利于法律政策的貫徹執行，節約行政成本，提高行政效率。當一個政權不具有合法性或出現合法性危機時，除發生極端的政治革命外，可能經常形成政治不服從和政治冷漠的病態政治狀況，造成民眾對政府在內的政治活動和行為產生有目的性的抵制行動和漠不關心的態度。這些消極的態度和行為一方面侵蝕了法律政策要求順利貫徹執行所需的社會民意基礎或土壤，導致法律政策常常無法真正落實見效；另一方面又造成政治系統無法完整準確地掌握和了解民眾的真正意愿和訴求，因而不能及時獲得法律政策落實后的反饋信息，嚴重影響了對已有法律政策的評估和修正。這些弊端都會導致政府行政成本的上升和行政效率的低下，不利于政府職能的正常發揮，反過來進一步消蝕合法性的基礎。這些不利影響只有通過政治合法性的建構，從而獲得一個強的合法性才能從根本上予以解決。

第三，有利于塑造良好的社會道德。道德對人類社會的文明和進步具有十分重要的作用，然而一個社會是善還是惡又與該社會政治的好還是壞密不可分。換言之，人的靈魂秩序和社會道德秩序與政治秩序息息相關，或者說政治秩序的好壞問題直接決定了人們靈魂和德行的好壞，這是古典政治哲學告訴人們的普遍真理。對于古典政治哲學家們來說，在政治中考察人的靈魂和道德，也即對人靈魂和道德的政治關切是他們自然而然的思考邏輯。政治對道德具有如此決定性的塑造力，當然并不是通過政治強制和革命改造進行的，而主要是通過教育和道德教化予以引導的。一個社會的政治如果是清明、正直、高尚，總之是好的，即得到社會成員普遍的認同和忠誠，那么該社會整體的道德水平和狀況也是積極健康的。

正因為如此，法國19世紀著名的政治哲學家亞歷克西·德·托克維爾才說：“人們之所以變壞，絕不是由于執政者行使權力或被治者習慣于服從，而是由于前者行使了被認為是非法的暴力和后者服從于他們認為是侵奪和壓迫的強權。”［7］作為一位杰出的政治哲學家，托克維爾繼承并發揚了上述古典學問的傳統，他非常關心和重視人們靈魂的善惡和德行的美丑問題。在他看來，一個社會只要建立起了基本穩定的社會政治秩序，在其中各色人等明確了自己的身份和社會地位，享有明晰的基本權利和義務，這個社會就會運轉良好，人們的心靈也都積極向上、健康優良，即使這個社會是一個身份差距懸殊、極不平等的貴族制社會，作為身份地位最低的平民也具有平民該有的高貴德行，而不是卑躬屈膝、極盡諂媚、無盡奉承。人們的心靈之所以墮落，根源于缺乏一個公認的社會政治秩序，由此導致社會中不同階級、階層的人們普遍產生不滿足感，特別是社會地位低下的奴仆和平民一直幻想可以達到主人那樣的尊榮和地位，因而可以不擇手段、極盡權謀、想盡辦法爬上去。因而他所說的“變壞”絕不僅僅也不主要意指人們外在行為上的違法亂紀，而更重要的是人們靈魂的變質和道德的淪喪，這根源于統治者執政合法性的缺失，導致其執政喪失道德權利支撐，進而造成整個社會道德的敗壞。

第四，有利于消解統治與被統治的區分，確認被統治者的道德權利和自由。對人類社會來說，統治與被統治的區分是必要的，也是必須的。但正如前文所述，被統治者對權力的服從在道德上有一種不確定性，因為“服從就意味著放棄了自我，使自由從屬于強制，自尊讓位于權力的需要”［8］，他們因此在人格的獨立與尊嚴的完整性方面都打了折扣。一個政權只有建構大家都認可的政治合法性，從而將對赤裸裸的權力的服從內化為自覺自愿的認同和忠誠，才能確認被統治者的道德權利和自由，因為這是基于他們內心自愿的行為而非強迫。

這一點對現代社會來說更為凸顯。因為古代世界如古希臘特別強調整體主義價值觀和精神，它把國家視為是目的，個人是工具，個人的存在只有以國家的存在和繁榮為前提。國家是第一位的，個人是第二位的，個人沒有獨立的存在價值，他只有融入到國家整體中才能實現自己的價值，才能作為一個正常的人生活和存在，這也就是亞里士多德所說的“人天生是個政治動物”的內涵所在。因此，個人對國家的服從是自然而然的，是絕對的、無條件的，當然這種服從也是建立在個人與國家完全一致的條件之上，即國家是每個人（自由公民）的財產，因而每個人都有義務和責任同時也有權利為國家做貢獻，甚至獻身于國家。再到后來的君權神授時期，統治者的權力是由上帝授予的，而上帝是公正無私的，因而由上帝授予權力的統治者的世俗統治也是正當有理的，故對統治者的服從也就是應該的、必須的。但在這個政治覺悟和個人自由已經相當發展的近現代，每個人都成為自由平等的個體，都能夠在事關自身利益的問題上運用自己的理性做出判斷和決定，因而總在追問自己所服從的權力是否具有堅強的道德權利支撐，使得大家不受強制性的、并保持自我尊嚴的加以服從。政治合法性的建構也就愈益重要和迫切。對于被統治者來說，他自覺自愿地服從統治者的權力并不是什么降低身份的事情，而是自我意志的體現，因此并不會特別感到統治與被統治區分的存在。

四、結語

政治合法性是一個既敏感又脆弱的政治學學理概念。說它敏感，在于它要為一個國家的政權做理論上的執政正當性說明，因而與現實政治有非常緊密的關系，處理不當就會引起人們思想觀念的混亂；它的脆弱性在于西方在政治合法性理論話語體系的霸權地位造成非西方國家只能完全照搬他們的理論而缺乏自己的內容，這種簡單的“拿來主義”或者無法合理解釋自己實際政治的運作情況，或者用以構建自身的政治生活時引發嚴峻的社會政治動亂和危機。但是，政治合法性的建構對于一個政權和普通人民都具有建設性的重大意義，因而無法回避，也不必回避，因為人們能夠在理性分析的基礎上就西方關于政治合法性的建構理論予以客觀的認識、深刻的反思和學理上的批判。更為重要的是，在此前提下，非西方國家可以從本國的歷史文化傳統、政治發展歷程、政治實踐和理想目標等各方面挖掘有利資源和因素，從而構建起適合自身實際和有利于民眾福祉的政治合法性。

注釋：

（1）對此問題的具體論述可參見拙作《“把權力關進制度的籠子里”的政治哲學思考》，載《江漢大學學報（社會科學版）》2017年第1期。