新時(shí)代政府生態(tài)職能轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新優(yōu)化路徑

王從彥，劉麗萍

（1.江蘇大學(xué)環(huán)境與安全工程學(xué)院，江蘇 鎮(zhèn)江 212013；2.江蘇省鎮(zhèn)江市京口區(qū)人民檢察院，江蘇 鎮(zhèn)江 212008）

在中國(guó)環(huán)境健康與生態(tài)安全受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)背景下，黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”的中國(guó)特色社會(huì)主義總體布局，而黨的十九大將“堅(jiān)持人與自然和諧共生”列為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略之一?！叭伺c自然和諧共生”的綠色發(fā)展之路是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興和構(gòu)筑美麗中國(guó)夢(mèng)的環(huán)境后盾和生態(tài)防線，更是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)在新時(shí)代的必然擇決。

地方政府在“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化美麗中國(guó)”建設(shè)進(jìn)程中起主導(dǎo)作用，故其現(xiàn)有的職能內(nèi)涵和轉(zhuǎn)變路徑及其生態(tài)職能的履職模式對(duì)構(gòu)筑美麗中國(guó)夢(mèng)至關(guān)重要。因此，在新時(shí)代下，非常有必要探究當(dāng)前地方政府生態(tài)職能履職所面臨的問(wèn)題，并進(jìn)而提出其轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新優(yōu)化路徑。

基于此，本研究多維度、多角度、深層次剖析在新時(shí)代下地方政府生態(tài)職能履職面臨的問(wèn)題，以新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)背景下將地方政府職能轉(zhuǎn)變路徑與其生態(tài)職能的履職模式進(jìn)行關(guān)聯(lián)耦合為銜接點(diǎn)，進(jìn)而全景式、多方位的綜合分析新時(shí)代建設(shè)“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化美麗中國(guó)”戰(zhàn)略目標(biāo)下地方政府生態(tài)職能轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新優(yōu)化路徑，以便為新時(shí)代下構(gòu)筑美麗中國(guó)夢(mèng)貢獻(xiàn)一份綿薄之力，特別是為地方政府及其相關(guān)職能部門針對(duì)其生態(tài)職能進(jìn)行精準(zhǔn)行政決策管理和有效履職監(jiān)管部署提供堅(jiān)實(shí)的科學(xué)依據(jù)和理論支撐以及行之有效的執(zhí)行基礎(chǔ)和實(shí)踐指南。

一、研究概況

雖然目前已有一些研究聚焦地方政府職能內(nèi)涵及其轉(zhuǎn)變路徑的相關(guān)研究，但并未全面剖析新時(shí)代下地方政府生態(tài)職能履職面臨的問(wèn)題以及地方政府生態(tài)職能履職的核心和重點(diǎn)，且并未將地方政府生態(tài)職能轉(zhuǎn)變路徑聚焦于新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)背景下將地方政府職能轉(zhuǎn)變路徑與其生態(tài)職能的履職模式進(jìn)行關(guān)聯(lián)耦合進(jìn)行全景式、多方位的綜合分析，進(jìn)而全面分析和闡明新時(shí)代背景下地方政府生態(tài)職能轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新優(yōu)化路徑。

本研究以新時(shí)代下美麗中國(guó)建設(shè)為背景，聚焦地方政府生態(tài)職能履職模式，以當(dāng)前地方政府生態(tài)職能履職面臨的問(wèn)題為切入點(diǎn)，以樹(shù)立綠色發(fā)展理念和構(gòu)筑正確政績(jī)觀以及構(gòu)建社會(huì)全面發(fā)展觀為核心，以行政措施、經(jīng)濟(jì)手段和法律路徑為手段，以統(tǒng)籌、規(guī)劃、管理、監(jiān)督和評(píng)價(jià)為重點(diǎn)，以地方政府職能轉(zhuǎn)變路徑與其生態(tài)職能的履職模式的耦合為突破點(diǎn)，以構(gòu)建高效、科學(xué)、和諧和綠色的環(huán)境生態(tài)行政和決策管理體系為立足點(diǎn)，以提升政府領(lǐng)導(dǎo)干部和行政人員環(huán)境生態(tài)行政素養(yǎng)為著力點(diǎn)，以強(qiáng)化政府領(lǐng)導(dǎo)干部和行政人員環(huán)境生態(tài)績(jī)效綜合考核為關(guān)鍵點(diǎn)，進(jìn)而解析新時(shí)代背景下地方政府生態(tài)職能轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新優(yōu)化路徑。

二、地方政府生態(tài)職能履職面臨的問(wèn)題

當(dāng)前，地方政府生態(tài)職能履職面臨多種問(wèn)題亟待解決，本部分內(nèi)容主要從生態(tài)安全挑戰(zhàn)、社會(huì)發(fā)展軟肋、職權(quán)職責(zé)履行和公眾參與機(jī)制四個(gè)方面進(jìn)行闡述。

（一）環(huán)境健康與生態(tài)安全面臨多重挑戰(zhàn)

近幾十年來(lái)，主要依賴投資增加和物質(zhì)投入的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式為中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛做出了卓越貢獻(xiàn)，但也導(dǎo)致環(huán)境生態(tài)資源大量消耗，并衍生諸多環(huán)境生態(tài)問(wèn)題，使中國(guó)環(huán)境生態(tài)面臨著前所未有的考驗(yàn)，［1］如空氣質(zhì)量較差（如區(qū)域性、季節(jié)性的大氣灰霾天氣尚未得到有效控制）、土壤和水體污染較為嚴(yán)重、水資源比較短缺、土壤退化非常突出、森林破壞比較嚴(yán)重、生物多樣性銳減問(wèn)題凸顯、垃圾圍城程度嚴(yán)重、資源總量及其利用效率較低下、環(huán)境容量較為偏低和環(huán)境承載力亟需提升等。此外，諸多區(qū)域的環(huán)境生態(tài)問(wèn)題呈復(fù)合型、壓縮型和結(jié)構(gòu)型等特點(diǎn)。再者，除重金屬和酸雨等傳統(tǒng)環(huán)境污染物之外，新型環(huán)境污染物造成的環(huán)境生態(tài)危害也不容忽視，尤其是其環(huán)境行為和生態(tài)效應(yīng)尚未明確闡釋。另外，一些地區(qū)時(shí)有突發(fā)性環(huán)境生態(tài)事件發(fā)生，且較廣面積的區(qū)域性環(huán)境生態(tài)事件缺少應(yīng)有的聯(lián)防和聯(lián)控響應(yīng)控制行為。［2］

（二）社會(huì)可持續(xù)發(fā)展存在多重軟肋

目前，中國(guó)多地區(qū)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展存在多重軟肋，如破解資源和能源約束的難度加大，建設(shè)用地空間布局合理規(guī)劃缺失問(wèn)題凸顯，土地空間開(kāi)發(fā)和利用效率低下，生態(tài)用地破碎化程度加重，區(qū)域性環(huán)境資源短缺尖銳等。此外，諸多新興城市存在快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)步伐和城鎮(zhèn)化推進(jìn)與生態(tài)資源保護(hù)之間土地需求的平衡和矛盾。再者，社會(huì)發(fā)展的主要推動(dòng)力依然是較傳統(tǒng)的、偏重的、高污染的、高能耗的和高排放的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為主體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。雖然各地政府高舉綠色發(fā)展大旗，但社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的內(nèi)核依然是存在先污染后治理的頑疾［3］。

（三）政府職能機(jī)構(gòu)職權(quán)分工和生態(tài)職能履職行為面臨多重瓶頸

目前，地方政府生態(tài)職能的履職需要諸多相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)和通力合作，如發(fā)改、環(huán)保、國(guó)土、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、城建、規(guī)劃、經(jīng)信、財(cái)政、稅收、金融、信貸和司法等部門。但不同部門存在一定的職權(quán)交叉和重疊，這可能導(dǎo)致其權(quán)責(zé)脫節(jié)、互相推諉扯皮和爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)以及行政效率低下等后果。特別是一些地方尚缺乏較健全和完善的職能部門協(xié)調(diào)制度和行政體系，導(dǎo)致地方政府各職能部門在履行生態(tài)職能時(shí)要么缺位，要么遲位，要么越位或錯(cuò)位。這也造成部分地區(qū)存在地方政府該管的不去管或管不好，不該管的事卻死管或亂管，形式主義、消極主義和官僚主義盛行，加上部分政府領(lǐng)導(dǎo)干部和行政人員缺乏應(yīng)有的環(huán)境生態(tài)行政素養(yǎng)，導(dǎo)致政府行政效能滯緩，嚴(yán)重影響其公信力。［4］此外，環(huán)保部門與經(jīng)濟(jì)部門的相互制衡機(jī)制不夠明朗和清晰，特別是相關(guān)環(huán)境生態(tài)政策在設(shè)計(jì)、執(zhí)行和實(shí)施中不能有效歸入地方政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總決策進(jìn)程中。而諷刺的是很多環(huán)境生態(tài)問(wèn)題的日益凸顯正是不科學(xué)和不合理的社會(huì)經(jīng)濟(jì)決策和不到位的生態(tài)職能履職所致，進(jìn)而加劇社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境生態(tài)問(wèn)題的矛盾。［5］

此外，面對(duì)近年來(lái)環(huán)境健康與生態(tài)安全水準(zhǔn)持續(xù)下降的問(wèn)題，一些地方政府職能部門扮演了不光彩的角色，特別是有些監(jiān)察管理部門在執(zhí)法中流于形式，環(huán)境生態(tài)監(jiān)管責(zé)任缺位嚴(yán)重，其執(zhí)法行為不合理、不合規(guī)，造成有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的尷尬格局，甚至還存在執(zhí)法謀私、循私枉法、腐敗瀆職、違法執(zhí)法和執(zhí)法不公。更有甚者一些地方政府高舉地方保護(hù)大旗，對(duì)環(huán)境生態(tài)違法行為（特別是納稅大戶）遵循“大事化小，小事化了”原則，淪為企業(yè)環(huán)境生態(tài)違法行為的保護(hù)傘。［4］一些地方政府對(duì)本地區(qū)環(huán)境健康與生態(tài)安全建設(shè)及其生態(tài)職能履職的認(rèn)識(shí)深度和廣度尚停留在犧牲環(huán)境生態(tài)利益換取社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的傳統(tǒng)模式。一些地方政府意欲發(fā)展本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)，只顧招商引資，而對(duì)環(huán)境生態(tài)效應(yīng)未充分評(píng)估，對(duì)環(huán)評(píng)過(guò)程一路綠燈，造成區(qū)位權(quán)利濫用或缺位頻發(fā)，進(jìn)而對(duì)本地的環(huán)境健康與生態(tài)安全造成深遠(yuǎn)的負(fù)面效應(yīng)。而一些只顧自身利益的企業(yè)存在偷排、亂排和超排等行為。即便是對(duì)一些企業(yè)的環(huán)境生態(tài)違法行為進(jìn)行處罰，也大多是行政處罰，多半只要交“保護(hù)費(fèi)”便可了事。但違法所繳金額遠(yuǎn)小于其所獲得的利潤(rùn)，也更遠(yuǎn)少于給社會(huì)環(huán)境健康與生態(tài)安全帶來(lái)的危害和損失。［4］此外，還有一些企業(yè)存在寧愿繳納排污費(fèi)等費(fèi)用進(jìn)行排污的行為，也不肯采用先進(jìn)技術(shù)手段或儀器進(jìn)行處理，或由于成本問(wèn)題即便擁有相關(guān)先進(jìn)技術(shù)或儀器也不愿使用。因此，不管是政府還是企業(yè)，都是“近視眼”只顧眼前利益。所以，即便是有法可依但無(wú)顯著的影響力，有法可執(zhí)但無(wú)明顯的威懾力，違法可究但無(wú)實(shí)質(zhì)的殺傷力，導(dǎo)致一些地方政府環(huán)境生態(tài)行政執(zhí)法時(shí)迷失方向，難以突破瓶頸、規(guī)范到位，同時(shí)，對(duì)地方政府的環(huán)境生態(tài)執(zhí)法的監(jiān)督也缺乏必需的司法手段和管制措施。再者，面對(duì)近年來(lái)突發(fā)性環(huán)境生態(tài)事件頻發(fā)的現(xiàn)象，一些地方政府明顯缺乏應(yīng)有的信息公開(kāi)度、反應(yīng)靈敏度、處置力度、責(zé)任承擔(dān)力、責(zé)任追究力和輿情處置力。［6］

此外，一些地方政府的角色轉(zhuǎn)變滯后。在當(dāng)前政府部門政績(jī)考核體系中，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)占比依然很重，而忽視很多不可直接量化但確實(shí)又在政府職責(zé)履職范疇內(nèi)的方面。一些地方政府依然對(duì)吸食GDP鴉片上癮，僅注重社會(huì)經(jīng)濟(jì)的大力建設(shè)，但不注重甚至是忽視社會(huì)發(fā)展的其它方面。錯(cuò)誤政績(jī)模式的長(zhǎng)期貫徹和執(zhí)行致使社會(huì)發(fā)展存在大量不和諧和不均衡的現(xiàn)象。［4］雖然一些地方政府高舉綠色GDP旗幟，但由于“屁股決定腦袋”的特色現(xiàn)象導(dǎo)致知行未能有效合一，依然聚焦于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而選擇性忽視環(huán)境生態(tài)保護(hù)和生態(tài)職能的責(zé)任落實(shí)，綠色發(fā)展的理念并未實(shí)質(zhì)性納入其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策和生態(tài)職能履職進(jìn)程中。此外，還有一些政府職能部門將自身部門的利益至上或優(yōu)先奉為圭臬，造成政府的行政效能低下。［6］

（四）公眾參與政府環(huán)境生態(tài)決策依舊舉步維艱

一個(gè)地區(qū)的環(huán)境健康與生態(tài)安全水準(zhǔn)與公眾的生存幸福感密切相關(guān)，也與公眾對(duì)本地區(qū)政府生態(tài)職能履職水準(zhǔn)的認(rèn)可度和滿意度緊密相關(guān)。而公眾參與政府環(huán)境生態(tài)決策和生態(tài)職能履職是提升本地區(qū)環(huán)境健康與生態(tài)安全水準(zhǔn)的重要路徑之一。但由于缺乏公眾參與政府環(huán)境生態(tài)決策的相關(guān)制度體系和法律保障，更無(wú)參與的方式、途徑、程序和權(quán)責(zé)等相關(guān)規(guī)定，或有相關(guān)規(guī)定，但操作性和可行性不強(qiáng)［4］。而在大部分情況下，環(huán)保非政府組織以及本地區(qū)知名的環(huán)境生態(tài)領(lǐng)域的專家和學(xué)者以及環(huán)保人士也同樣未獲準(zhǔn)加入本地政府環(huán)境生態(tài)決策的進(jìn)程中。即便是有一些環(huán)保非政府組織參與本地政府環(huán)境生態(tài)決策，但由于其資金多是由本地政府資助，其生存對(duì)本地政府存在高度依附性，參與本地政府環(huán)境生態(tài)決策的水準(zhǔn)大打折扣。［6］再者，大部分公眾對(duì)環(huán)境生態(tài)違法行為造成的危害無(wú)全面的認(rèn)知，因此，對(duì)環(huán)境生態(tài)違法行為的維權(quán)意識(shí)薄弱。只要自身利益未受實(shí)質(zhì)性損害，公眾大多對(duì)身邊的環(huán)境生態(tài)違法行為睜只眼閉只眼。［7］同時(shí)，我國(guó)的傳統(tǒng)文化和社會(huì)大環(huán)境造成的風(fēng)氣也讓公眾形成一種共識(shí)“不要多管閑事”，不管是對(duì)還是錯(cuò)。即便是公眾自身的實(shí)際利益受到明顯損害，由于大多數(shù)情況下公眾是單槍匹馬，受害主體的維權(quán)難度和進(jìn)程可謂是關(guān)山阻隔。［7］而與此相對(duì)應(yīng)的是部分地方政府的環(huán)境生態(tài)決策和生態(tài)職能履職方面的信息缺乏透明度和公開(kāi)度，甚至個(gè)別嚴(yán)重影響公眾環(huán)境生態(tài)安全權(quán)益的相關(guān)信息實(shí)行封堵或延時(shí)公開(kāi)，進(jìn)而導(dǎo)致部分地方政府對(duì)公眾自身生存發(fā)展和環(huán)境生態(tài)安全權(quán)益方面的需求重視度遠(yuǎn)不夠滿足公眾對(duì)和諧生存空間、舒適生存條件和健康環(huán)境生態(tài)的時(shí)代追求，進(jìn)而誘發(fā)地方政府公信力下滑的惡性循環(huán)。［7］

三、新時(shí)代下地方政府生態(tài)職能轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新優(yōu)化路徑

針對(duì)當(dāng)前地方政府生態(tài)職能履職所面臨的問(wèn)題，本部分內(nèi)容主要從轉(zhuǎn)變職能內(nèi)涵和履職模式、優(yōu)化生態(tài)行政和決策管理、提升干部行政素養(yǎng)以及強(qiáng)化干部績(jī)效考核四個(gè)方面對(duì)新時(shí)代下地方政府生態(tài)職能轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新優(yōu)化路徑進(jìn)行解析。

（一）轉(zhuǎn)變地方政府的職能內(nèi)涵和履職模式

目前，政府職能主要包括政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能和社會(huì)職能四個(gè)方面。［5，8］而相當(dāng)部分的地方政府尚未將生態(tài)職能納入其行政職責(zé)范疇。但新時(shí)代下更需地方政府切實(shí)履行生態(tài)職能以更好地建設(shè)“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化美麗中國(guó)”。然而，建設(shè)“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化美麗中國(guó)”需要雄厚的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為物質(zhì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)支撐。因此，即使是進(jìn)入新時(shí)代，地方政府依然需重視其經(jīng)濟(jì)職能的履行，尤其是匹配科學(xué)的經(jīng)濟(jì)框架配置體系、高效和諧的經(jīng)濟(jì)內(nèi)核運(yùn)營(yíng)模式和健全完善的經(jīng)濟(jì)發(fā)展制度保障。但在履行經(jīng)濟(jì)職能時(shí)，地方政府需履行好其環(huán)境生態(tài)監(jiān)管責(zé)任，切實(shí)推進(jìn)循環(huán)的、綠色的和低碳的環(huán)保經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系，執(zhí)行綠色社會(huì)發(fā)展觀，維持好本地區(qū)的環(huán)境健康與生態(tài)安全水準(zhǔn)，以保障公眾的環(huán)境生態(tài)安全權(quán)益。如:（1）通過(guò)科學(xué)引導(dǎo)、廣泛宣傳、政策調(diào)節(jié)、技術(shù)更新和財(cái)稅改革等多重措施，盡最大限度防止本地區(qū)環(huán)境生態(tài)違法行為（尤其是企業(yè)的）發(fā)生；（2）積極弘揚(yáng)和發(fā)展我國(guó)傳統(tǒng)文化中以“天人合一”為核心思想的儒家以及以“道法自然”為理論內(nèi)涵的道家的生態(tài)發(fā)展理念，通過(guò)行政措施、經(jīng)濟(jì)手段和法律路徑有機(jī)結(jié)合對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、宏觀調(diào)節(jié)、科學(xué)評(píng)估、合理配置和監(jiān)督引導(dǎo)，切實(shí)轉(zhuǎn)變高投入、低收益、高污染和高排放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，并積極向以循環(huán)經(jīng)濟(jì)為典型代表的生態(tài)型循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式發(fā)展。［9］總之，地方政府生態(tài)職能內(nèi)涵就是地方政府應(yīng)以人口、社會(huì)、資源、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和政策等方面為著力點(diǎn)，以牢固樹(shù)立“綠水青山就是金山銀山”為政策導(dǎo)向，以提高政治站位和明確部門職能為基本抓手，以秉持“良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠民生的福祉”為主要宗旨，以政府、社會(huì)和公民三駕馬車聚力并進(jìn)為主要手段，以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放和共享為發(fā)展理念，以立足實(shí)際、充分調(diào)研、強(qiáng)化責(zé)任、獎(jiǎng)懲得當(dāng)、精準(zhǔn)施策、補(bǔ)齊短板和全面提升為基本原則，以提高環(huán)境健康與生態(tài)安全建設(shè)水準(zhǔn)漸進(jìn)性、針對(duì)性、整體性、科學(xué)性和可持續(xù)性為路徑，以樹(shù)立綠色發(fā)展理念和構(gòu)筑正確政績(jī)觀為前提，以GDP為優(yōu)先考核指標(biāo)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀為基點(diǎn)，進(jìn)而向聚焦于以提升公眾生活發(fā)展質(zhì)量水準(zhǔn)和環(huán)境健康與生態(tài)安全水準(zhǔn)的社會(huì)全面發(fā)展觀，以構(gòu)建和諧的行政文化體系為標(biāo)桿，進(jìn)而融入和諧、低碳、綠色和可持續(xù)的生產(chǎn)方式、生活理念和發(fā)展模式，以構(gòu)筑健康、科學(xué)、和諧與可持續(xù)的資源利用、環(huán)境治理、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)、增長(zhǎng)質(zhì)量和綠色生活為目標(biāo)，以建立服務(wù)型、誠(chéng)信型、民主型、公正型和法治型的新時(shí)代生態(tài)型地方政府為主旨，從而實(shí)現(xiàn)本地區(qū)發(fā)展內(nèi)涵的全面優(yōu)化，以建設(shè)成“山青”、“水秀”、“天藍(lán)”和“地綠”的新時(shí)代和諧社會(huì)。［4，10］

（二）構(gòu)建高效的地方政府環(huán)境生態(tài)行政和決策管理體系

“人與自然和諧共生”的綠色發(fā)展之路是構(gòu)筑美麗中國(guó)夢(mèng)的環(huán)境后盾和生態(tài)防線，這需要各職能部門通力合作。但目前職能部門的劃分存在一定的職權(quán)重疊和交叉，導(dǎo)致行政效率低下。而構(gòu)筑美麗中國(guó)夢(mèng)是一個(gè)系統(tǒng)、全面、長(zhǎng)期的工程，需構(gòu)建一套高效、科學(xué)、和諧和綠色的環(huán)境生態(tài)行政和決策管理體系，以應(yīng)對(duì)在“人與自然和諧共生”綠色發(fā)展中的各種困難，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)各方面協(xié)調(diào)和諧、整體推進(jìn)和全面發(fā)展。［4］此外，一些地區(qū)可成立政府職能部門協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，全面統(tǒng)籌管理和督促本地區(qū)政府環(huán)境生態(tài)決策的實(shí)施和執(zhí)行。為增強(qiáng)責(zé)任心和提升執(zhí)行力，政府職能部門協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)可由本地區(qū)“一把手”掛帥，特別是人事安排、職權(quán)大小、行政分工和經(jīng)費(fèi)撥付等統(tǒng)一管理和部署，以更好地履行政府的生態(tài)職能。［8］

（三）提升政府領(lǐng)導(dǎo)干部和行政人員環(huán)境生態(tài)行政素養(yǎng)

地方政府生態(tài)職能的履行主要是領(lǐng)導(dǎo)干部和行政人員。但一些領(lǐng)導(dǎo)干部和行政人員不具備與新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)相匹配的環(huán)境生態(tài)行政素養(yǎng)，特別是存在環(huán)境生態(tài)建設(shè)與道德自律性、環(huán)境責(zé)任本位理念和環(huán)境行政理念的缺失。所以，為更好地實(shí)現(xiàn)“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化美麗中國(guó)”的戰(zhàn)略目標(biāo)，地方政府可通過(guò)道德行為指南規(guī)范、規(guī)章制度和法律法規(guī)約束、公眾和媒體監(jiān)督、部門監(jiān)督監(jiān)察管理和年終環(huán)境生態(tài)績(jī)效考核等手段，輔以環(huán)境生態(tài)倫理教育和環(huán)境行政價(jià)值觀培育，大力提升政府領(lǐng)導(dǎo)干部和行政人員的環(huán)境生態(tài)行政素養(yǎng)，特別是其綠色采購(gòu)、綠色辦公、綠色出行、綠色決策和綠色行政的水準(zhǔn)。［11］

（四）強(qiáng)化政府領(lǐng)導(dǎo)干部和行政人員環(huán)境生態(tài)績(jī)效綜合考核

黨的十九大將“堅(jiān)持全面依法治國(guó)”列為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略之一。所以，在新時(shí)代下，在“堅(jiān)持人與自然和諧共生的現(xiàn)代化美麗中國(guó)”建設(shè)進(jìn)程中務(wù)必應(yīng)以法治為唯一準(zhǔn)則，政府領(lǐng)導(dǎo)干部和行政人員要對(duì)任何單位和個(gè)人的環(huán)境生態(tài)違法行為需明察秋毫，不枉法、不徇私，秉持文明執(zhí)法、和諧執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、陽(yáng)光執(zhí)法和公平執(zhí)法之原則，以提升執(zhí)法效率與水準(zhǔn)、樹(shù)立執(zhí)法公正和威信為導(dǎo)向，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)和違法必究。［12］此外，具有地方立法權(quán)的地方政府，更需樹(shù)立和更新與時(shí)代同步的先進(jìn)立法理念，基于本地區(qū)社會(huì)、人口、經(jīng)濟(jì)、文化、資源狀況和環(huán)境稟賦，以科學(xué)統(tǒng)籌、和諧發(fā)展和環(huán)境友好等為指導(dǎo)思想，積極推動(dòng)本地區(qū)法治進(jìn)程，健全完善本地區(qū)環(huán)境健康與生態(tài)安全方面的法律法規(guī)制度體系（如環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)資源歸屬和轉(zhuǎn)讓制度、區(qū)位準(zhǔn)入制度、環(huán)境審批制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度、環(huán)境監(jiān)管制度、排污費(fèi)制度、生態(tài)環(huán)境稅制度、環(huán)境公益訴訟制度、突發(fā)性環(huán)境生態(tài)事件應(yīng)急響應(yīng)制度、重大環(huán)境生態(tài)違法行為處置制度、綠色GDP 核算制度和綠色考核制度等），以規(guī)范化、制度化和法制化為保障，將責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，通過(guò)逐步推進(jìn)、重點(diǎn)突出和分層細(xì)化加大宣傳力度以及社會(huì)公眾和媒體的監(jiān)督力度與公眾參與政府環(huán)境生態(tài)決策的深度，并強(qiáng)化完善執(zhí)法監(jiān)督監(jiān)管環(huán)節(jié)和完善健全責(zé)任追究及考核機(jī)制（如環(huán)境生態(tài)問(wèn)責(zé)制度和離任環(huán)境生態(tài)審核制度等），切實(shí)從頭到尾將本地區(qū)環(huán)境生態(tài)違法行為降至最低，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)從環(huán)境生態(tài)違法行為發(fā)生后的懲治和罰款的粗暴模式逐步轉(zhuǎn)向從環(huán)境生態(tài)違法行為發(fā)生前的預(yù)防和杜絕的人性化模式。［13］

此外，發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)固然是地方政府最重要的工作之一，但地方政府在其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)須考慮環(huán)境生態(tài)成本。因此，地方政府對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部和行政人員年終考核或業(yè)績(jī)考核應(yīng)從以社會(huì)經(jīng)濟(jì)為中心的模式逐漸向以維護(hù)環(huán)境健康與生態(tài)安全為中心轉(zhuǎn)變，逐步加大領(lǐng)導(dǎo)干部和行政人員環(huán)境生態(tài)績(jī)效綜合考核，轉(zhuǎn)而形成以綠色GDP 為核心的政府生態(tài)績(jī)效考核制度，切實(shí)執(zhí)行科學(xué)、合理和全面的社會(huì)發(fā)展觀。此外，為進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府的生態(tài)職能履職效能以及領(lǐng)導(dǎo)干部和行政人員環(huán)境責(zé)任考核效率，可建立與本地區(qū)相適應(yīng)的環(huán)境生態(tài)問(wèn)責(zé)制度體系，必要時(shí)也應(yīng)需實(shí)行一票否決制。同時(shí)，對(duì)于一些導(dǎo)干部和行政人員調(diào)任時(shí)，也應(yīng)啟動(dòng)離任環(huán)境生態(tài)審核制度，將其在任時(shí)的生態(tài)職能履職情況納入離任審計(jì)范疇，甚至執(zhí)行環(huán)境生態(tài)責(zé)任終身追究制。［14］

四、結(jié)論

生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)質(zhì)過(guò)程就是通過(guò)一系列的制度、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境等舉措逐步改善公眾生存和發(fā)展的環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)水準(zhǔn)，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展以及環(huán)境健康與生態(tài)安全良性循環(huán)。所以，生態(tài)文明建設(shè)是新時(shí)代構(gòu)筑美麗中國(guó)夢(mèng)特別是環(huán)境健康與生態(tài)安全的關(guān)鍵保障之一。

在“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化美麗中國(guó)”建設(shè)進(jìn)程中，地方政府扮演著重要角色。因此，在新時(shí)代下，面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)總體可持續(xù)發(fā)展以及環(huán)境健康與生態(tài)安全狀況，為更高質(zhì)量構(gòu)筑美麗中國(guó)夢(mèng)，地方政府需積極轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新其現(xiàn)有的職能內(nèi)涵和履職模式，特別是以積極履行生態(tài)職能為切入點(diǎn)，以樹(shù)立綠色發(fā)展理念和構(gòu)筑正確政績(jī)觀為主旨，聚焦構(gòu)建以提升公眾生活發(fā)展質(zhì)量水準(zhǔn)和環(huán)境健康與生態(tài)安全水準(zhǔn)為核心的社會(huì)全面發(fā)展觀，以構(gòu)建高效的地方政府環(huán)境生態(tài)行政和決策管理體系為路徑，以構(gòu)筑“人與自然和諧共生”美麗中國(guó)夢(mèng)的環(huán)境后盾和生態(tài)防線為立足點(diǎn)，以提升政府領(lǐng)導(dǎo)干部和行政人員環(huán)境生態(tài)行政素養(yǎng)為著力點(diǎn)，以強(qiáng)化政府領(lǐng)導(dǎo)干部和行政人員環(huán)境生態(tài)績(jī)效綜合考核為支撐點(diǎn)，以構(gòu)建與新時(shí)代相適應(yīng)和相匹配的環(huán)境生態(tài)問(wèn)責(zé)制度體系和綠色政績(jī)考核體系為落腳點(diǎn)，以便更好的構(gòu)筑良好的環(huán)境健康屏障與生態(tài)安全后盾，并希冀實(shí)現(xiàn)本地區(qū)社會(huì)發(fā)展內(nèi)涵的全面提升，從而建設(shè)成“山青”、“水秀”、“天藍(lán)”和“地綠”的新時(shí)代下可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)。