社區負擔過重的表現形式及其治理
——基于對W市Q社區的調查

王 丹

（中南財經政法大學公共管理學院，武漢 430073）

一、問題提出與文獻回顧

新中國成立后，以東北老工業基地為代表的“單位制”逐步建立起來，單位的多元化功能也取代了社區功能，呈現了典型的“社區單位化”特點［1］。改革開放以來，傳統的單位制進一步瓦解，單位對城市居民的社會整合作用隨之弱化，原先許多由單位承擔的職能不斷向社區轉移。社區承擔了職責范圍外大量的行政性事務以及臨時、緊急任務。

社區不僅是一個聚居在一定地域范圍內人們生活所在的共同體，其治理方式方法也涉及國家與社會、國家與公民關系的調整［2］。國內社區主要是基于人口數量和地域規模而形成的，同時也是為了便于管理，在屬性上屬于地域性社區。［3］隨著國家治理任務層層下移，在城市基層治理方面，街道辦事處承擔了市級或區級政府轉移的經濟建設和社會管理職能。作為基層群眾自治性組織的居委會，成為政府管理社區的“代理人”，自然而然地承接了上級部門或派出機構的許多任務，社區壓力進一步增加。社區負擔具體可分為兩種類型:一是外源性負擔，特別是基層政府單位的任務逐級下放；二是內生性負擔，主要是社區內部公共服務事項缺乏分類和分流。［4］現階段，社區負擔主要集中在臨時性行政事務多、臺賬多、評比多、開會多、證明蓋章多等。為減輕社區負擔，回歸社區自治本位，應建立社區工作準入制度、調整社區治理結構、培育社區多元主體、提高社工人員職業化水平、培育居民參與意識。［5、6］然而，在這些對策的推行與實施過程中，社區減負工作面臨了新的困境。在基層治理實踐中，出現了居委會減負悖論現象，陷入了越減越重的“怪圈”［7］。陳煜婷、何海兵指出存在減負難的困境主要是社區治理模式、行政化管理體系、聯動機制和工作方式的原因［8］。另外，有學者以某社區為例，從整治權限、內容、方式三個方面來分析基層治理中的社區減負困局［9］。在已有研究關于“體制慣性”、“資源缺失”“路徑依賴”等結構性影響因素討論的基礎上，吳永紅從組織與制度分析下的非均衡依賴關系角度詳細闡述了居委會減負悖論的生成機制［10］。

綜上，可以看出，國內學者多從宏觀理論層面對社區負擔問題進行研究，圍繞國家出臺的相關政策來討論，缺乏微觀層面的探討。此外，現有研究理論述較多，依托實證資料的研究尚且不足，難以從整體上把握社區負擔問題。但從全國范圍來看，“社區減負工作仍任重道遠，社區行政事務多、檢查評比多、會議臺帳多、不合理證明多等問題依然比較突出，社區干部不堪重負，群眾反映強烈。”［11］何謂社區負擔，在社區日常工作中有哪些具體表現，背后的成因又在哪里，如何破解，這些疑問都亟待回答。Q社區處于大學城旁，下轄7個小區，總人口10000余人，多次被評為優秀社區，是我國城市社區發展的一個縮影。因此，對該社區進行實地調研訪談，可以真實展現其工作情形，探究社區負擔過重的表現及其根源，并盡可能地提出一些可實施的改善對策，來推動社區減負、增效、提能，具有重要理論和現實意義。

二、社區負擔的表現形式

（一）承接的管理服務工作多

據不完全統計，目前該社區承擔的事務性工作共承擔了大小100余項事務，占其全部工作量的75%以上。主要分為三部分:一是部門行政任務。包括人口計生、醫療衛生、社會保障、勞動就業等60多項；二是黨務工作。包括基層黨建、信訪和綜治維穩、思想政策宣傳等30 余項工作。三是臨時性、突擊性工作。包括經濟普查、安全檢查、接待調研、招商引資、慈善捐贈等，這些任務往往時限較短、工作難度大。調研中，社區居委會反映工作量大、內容繁雜，經常是“5+2”、“白+黑”的工作模式，影響了居委會走訪居民的次數和頻率，妨礙了社區自治功能的履行。

（二）應對的檢查考核多

在社區調研過程中了解到，對社區進行檢查考核的主要有組織、紀檢、綜治、政法、司法、人社、民政、衛計等多個部門，涉及到就業培訓、衛生醫療、環境保護、知識宣傳、基層黨建、廉政文化、防災減災等多項事務，社區工作人員應接不暇。據居委會人員反映，近年來W市為創建文明城市、迎接軍運會，對社區檢查考核相當頻繁、要求較高。社區作為任務下沉的最基層，政府將大量的管理服務性工作轉移給社區，社區工作人員因此耗費大量的時間、精力，相對而言在走訪居民，解決群眾現實需求上并不充分。

（三）完成的臺賬報表多

社區每年需要編制填寫各種報表和臺賬。在社區調查中，該區2018 年臺賬資料有35 類160 多本，涉及計生、民政、衛生、食品安全、科普、勞動就業、黨建、精神文明、自治等不同條線，社區每年打印耗材費過萬元，工作量大。相關部門把實際工作異化為各種文字記錄和影象資料，使社區干部把做臺帳當成了主業，成了“臺帳干部”。此外，社區還要配合協助有關部門開展經濟調查、人口統計、教育體育調查等工作，均需要填報各類統計報表，社區工作人員加班頻繁，負擔加重。

（四）出具的證明蓋章多

近年來，隨著基層政府職能下沉以及居民需求越來越多樣，要求社區出具的證明和蓋章逐漸增多，社區被稱為“萬能居委會”，社區公章被譽為“萬能章”。據調查，該社區出具的蓋章證明涉及幾十個部門單位，內容涵蓋戶籍管理、居民身份、婚姻關系、房屋權屬、違法犯罪記錄、居民現實表現等與居民相關的各種事項。一些行政部門對社區出具證明事項范圍并不清楚，在一些事項處理上要求居民回社區出具相關證明，有些事項確實不該由社區出證或雖可出證但社區難以掌握和核實情況的事項，都交辦給了社區。

（五）懸掛的機構牌子多

據調查，該社區共懸掛十幾塊牌子，涉及到民政、衛生、綜治、紀檢、工商、教育、環保等部門。許多部門都要求社區成立領導小組、設立組織機構、懸掛牌子，實際上這些領導機構名存實亡。掛牌子本是明確相關職責，如果每個機構都在社區掛牌，五花八門，容易陷入形式主義，增加社區工作負擔。雖然省、市出臺了社區減負政策文件，對社區掛牌進行清理，但是工作內容并沒有因此而減少，隨著減負政策的落實和時間的推移，一些牌子又再次掛到了社區，出現各種行政性事務的轉嫁。

（六）連接的信息網絡多

據該社區工作人員反映，許多上級政府部門建立信息網絡并延伸到社區，設立專線專網，目前有10多個，主要來自組織、紀檢、政法、計生、人社、民政、司法、文化、婦聯、殘聯等部門。由于這些網絡平臺都是各個部門單獨創建的，都要求錄入信息并及時更新，而且互不兼容、數據資源無法共享，社區出現重復建設、重復錄入、重復采集，造成人員和資源的嚴重浪費。為高效地完成這些工作，不僅要求社區工作人員要會電腦操作，還要掌握相關技術，心理負擔加劇。

三、社區負擔生成機制

（一）社區治理體制不順

社會管理體制的缺陷是社區負擔過重的本質原因。主要集中在以下三個方面:政社不分，職責不清；職能部門間缺乏良性溝通；社會組織發展滯后。

1.政社權責邊界模糊

在國家社區治理中，法律法規已經明確規定了基層政府、派出機構與社區居委會之間的職責范圍及其關系。社區的性質是居民自治機構，社區的三大職責分別是:組織居民開展自治活動；協助基層人民政府開展工作；組織開展監督活動。［12］但由于貫徹執行不到位，政府部門與社區之間職責變得不清晰，政府越位、錯位與缺位現象嚴重。政府掌控社區的人員、經費等重要資源，社區不得不依附于基層政府，致使政府部門把社區居委會作為派出機構。原本政府與社區即國家與社會的關系異化為上級政府和下級政府的關系，政府指導變為政府領導，社區協助成為社區負主要責任。社區承擔基層政府轉移下放的社會治理和公共服務職能，擠壓了社區自我管理、自我教育、自我服務的功能和資源。

2.政府部門間缺乏良性溝通

現行的行政管理體制中，政府職能分散在各個部門，形成獨立的體系［13］，相互之間缺乏溝通、交流與協作，適應了專業化分工的要求，但同時也產生了各自為政的現象，政府碎片化問題凸顯。權力和資源被分配在各個部門手中，各部門根據自身利益來制定對其有益的政策，在缺乏溝通和協調的情況下，這種以保護本部門利益為目標的做法，可能在某種程度上會造成對整體公共利益的損害。各政府職能部門在社區層面上嚴重分割，為了爭奪“社區”這個資源，都盡可能地將屬于部門內的管理和服務事項轉移給社區，例如，社區信息網絡平臺的建立、臺賬資料的準備、檢查考核的文件等，各職能部門在責任缺失、缺乏整合、溝通不暢的局面下，不僅導致社區工作內容重復繁雜，社區人員壓力激增，而且造成資源浪費，影響了整體利益和目標的實現。

3.社會組織發育不足，治理主體單一

長期以來，單一的政府管理體制與政府職能的膨脹抑制了社會組織的發展，政府包攬了一切活動和資源，全面控制一切社會事務，社區組織、志愿者服務等非政府組織幾乎不可能存在。［14］近年來，隨著國家放管服改革的持續深入，政府逐漸向社會放權，增添了社會組織的活力。然而由于體制、經費、人員、管理運行等因素的限制，社會組織的發展比較緩慢，存在數量少、規模小、結構失衡、管理粗放的問題，此外，當前社區社會組織主要集中于娛樂性，專業性服務、公益性活動等組織比較稀少，大量的行政性事務和經濟社會發展過程中出現的管理與服務工作只能落到被異化了的社區居委會身上。同時基層政府在向社區組織購買公共服務時，很難找到合適的社會組織來承接，社會治理主體比較單一，往往只能由社區居委會來承擔，社區負擔加重。

（二）社會結構變遷

1.居民構成的結構發生變化

伴隨經濟水平的不斷提高和城市化進程的推進，商品房政策和戶籍制度的改革，人口流動更加頻繁，人口結構發生巨大變化。不同的民族、不同的單位、不同的文化、不同的年齡、不同的職業的人群居住在同一個社區，缺乏共同的精神文化和價值觀念，彼此不熟悉不信任，甚至相互對立起來，社區居民內部矛盾多發。社區居委會在面對日益復雜的居民結構時，社區居民各種臨時性、突發性需求急劇上升，社區工作人員處理居民事務的難度逐漸加大。當前社區的實際運作主要依靠行政性指令、命令等，社區內沒有經過實踐檢驗、被廣大居民共同認可和遵守的行為規范和倫理準則，居民結構的異質性給本來事務就繁雜的社區增添了不少負擔。此外，結構的復雜性也在某種程度上影響了居民參與社區建設和社區治理的積極性，導致社區工作人員開展工作困難。

2.權利、利益和需求觀念深入人心

經濟的迅猛發展也推動了人均生活質量逐漸改善，長期以來被壓抑的要求得到釋放，尤其是城市居民的權利和利益觀念異常敏感，需求不斷提高。在社會轉型期，社會主義市場經濟體制的確立伴隨著單位制逐步瓦解，住房商品化程度也在逐漸上升，社區日益成為一個地域性特征明顯的利益共同體。［15］廣大居民在社區內擁有自己的物業產權，環境衛生、社區治安、社區服務項目、福利保障、物業管理水平等都與居民的利益切實相關，社區與居民之間的關系變得錯綜復雜。居民對社區的要求越來越高，不僅需要社區開展形式多樣的文娛、體育、就業等相關活動，而且要求社區提供一些更加專業的服務項目，如法律、金融知識以及市場化商業產品和服務等，居民利益訴求和服務需求呈指數增長，社區壓力日益增大。

（三）治理重心下移

十九大報告指出“推動社會治理重心下移”，尤其是公共安全、公共管理下移等綜合管理職能的下移以及重在政府專業化職能的下沉和城市基本服務的下移。［16］社區作為基層政府在城市治理中的最底端，大量的公共事務勢必會轉移到社區這個最基本治理單元之中。社區不僅需要完成宣傳國家法律、法規和政策、維護社會治安、調節居民糾紛、反映居民意見和要求等居民自治的目標，而且還必須承擔或協助基層政府及派出機構開展的與居民利益有關的行政性工作。隨著國家治理任務的下移，再加上一些職能部門責任意識缺失，對社區的地位和自治性質認識不足，這在很大程度上助長了基層政府將行政重心下移轉嫁到社區，社區的行政性功能逐漸增強，成為政府部門開展工作的得力助手，社區負擔急劇增大，造成社區承擔的臨時性、緊急性任務較多且內容繁雜難處理、臺賬多、檢查評比多以及不合理的證明多等。在“責任下沉”、“權力下放”的背景下，“上面千條線，底下一根針”，社區承接了環保、就業、法律、教育、公益等各項公共管理職能，造成巨大的壓力。

（四）居委會層面原因

1.人財事不匹配

目前，一些區級政府、街道辦事處將大量屬于自身職能范圍內的城市社會治理任務轉嫁給社區居委會，社區事務范圍擴大，內容越來越繁雜且要求更高，社區工作分工因此變得更加細致和專業化。面對此種現實情況，現有社區工作人員相對不足，社工隊伍能力素質不高，同時缺乏一些系統性、專業化的培訓學習機會，造成社區工作理念、技術、方法跟不上時代的要求。此外，基層政府下派的任務需要耗費大量的人力、物力、財力，社區工作經費嚴重緊缺，一是由于社區居委會自身籌資能力和渠道不足，收入較少且不穩定，未能建立長效的資金投入機制；二是政府財政撥款力度不夠，收不抵支；三是“權隨責走、費隨時轉”的要求貫徹落實不到位，相關部門在將一些行政性、臨時性的工作交辦給社區時，并沒有提供相應的經費保障，所實施的“費隨事轉”經費涉及的單位面窄，標準較低，難以支撐下發給社區的工作支出。

2.社區主動行政化

受傳統“官本位”思想和街居制度的影響，居委會把自己看作是政府組織而非居民自治組織，處于基層政府的“神經末梢”，是政府力量的延伸。政府部門在轉移和下放社會治理和公共服務職能的同時，社區居委會也主觀傾向行政化。這主要在兩方面體現社區對政府的高度依賴:一是對社區人事方面的控制。在實際運作過程中，基層政府及街道辦事處經常干預社區居委會成員的選舉、隨意撤換借調社區工作人員至政府單位幫忙，實際上剝奪了社區居委會的人事自主權［17］；二是對社區經費的把控。街道辦事處控制社區辦公經費、黨組織活動經費等，社區如需資金必須以書面文件的形式向街道辦事處申請。此外，基層政府還對社區的臺賬等經常進行檢查考核評比，這也是對社區在某種程度上的控制。

四、社區治理減負增效的建議

面對當前國內社區負擔過重、社區服務效能不高、幾輪社區減負卻陷入“怪圈”等問題時，結合調研及訪談，從以下三個方面探索社區治理減負增效的措施，以供參考。

（一）理順社區治理體制

首先需要界定政府與社區的職責邊界。詳細制定政府在社會管理和公共服務中的權力清單和責任清單，明確其具體權限和職責，嚴格規范權力使用的邊界，同時應對造成社區負擔過重的臺賬資料、考核評比等進行全面清理，防止社區行政化。其次，建立良好的溝通協調機制。應對政府公共服務部門進行全面整合，將下發給社區的管理和服務事項盡可能成立一個綜合協調部門統一管理，建立有效的溝通、協調機制，增強基層行政人員的責任意識。同時應加強社區信息化，整合社區網絡平臺資源，建立和完善社區公共服務綜合信息平臺［18］，實現社區信息資源共享。最后應大力培育發展社會組織。政府應承擔起培育和發展社會組織的重任，讓他們承接政府轉移下來的職能，消解社區負擔。［19］一方面應出臺具有約束力的政策文件，明確社會組織的性質、功能、培育和管理機制，培育一些具有社區專業性、服務性、公益性的社會組織。另一方面，政府對社會組織的培養需給予優惠的政策支持、充裕的資金支持以及雄厚的人才支撐等，使其有能力承接政府的購買服務項目。

（二）強化相關部門職責

一是繼續貫徹落實社區工作事項準入制度，嚴格控制政府部門下發給社區的工作任務、條件、方式和程序。二是健全政府購買服務機制。加大社會組織孵化力度，培育發展社工服務組織，建立政府部門向社會力量購買服務制度和服務外包、公益創投、公益采購等機制［20］，規范購買服務程序和方式完善政府購買服務措施。政府購買服務需通過公開招標的方式，引入競爭機制，選擇合適的社會組織來承擔公共服務項目，通過協議、委托等方式向社會服務機構購買［21］。三是多渠道資金投入。各級政府應按照“財政撥付、費隨事轉、社會資助”的原則和公共財政的要求［22］，進一步加大對社區經費的保障力度，建立穩定長效的社區資金投入機制，以此保證社區工作的正常運行。如在社區公益創投活動中探索社區公益金眾籌的辦法，鼓勵以社區慈善捐贈、建立基金會、公益金眾籌等方式［23］，來引導社會資金更多的向社區治理領域投入。

（三）增強社區自治能力

第一，發揮社區黨組織領導核心作用。社區黨組織是社區各組織和各項工作的領導核心，社區黨建統領社區建設。［24］黨組織應加強組織領導，整合社區居委會、社區其他組織及駐區單位的資源。充分發揮黨組織的引領作用，在尊重居民意愿的情況下引導居民參與社區自治。可以通過黨員個人的模范作用來實現黨組織的領導核心地位的有效發揮，形成基層黨組織領導的、黨員帶頭、群眾參與的社區治理機制。［25］第二，加強社區居委會建設。強化社區居委會制度建設，完善居委會的組織體系，提高社區干部隊伍素質，加強社區工作人員專業化、職業化能力建設，加大對社區干部的培訓力度和技能提升。第三，提升居民參與度。完善各項制度，拓寬居民表達訴求和意見的渠道。發揮文化牽引作用，營造良好的社區氛圍。完善社區服務功能，為社區居民提供更多專業性、公益性強的服務，擴大居民參與，增強居民對社區的認可度，提高辦事效率，為社區工作減負增效。

五、總結與不足

近年來隨著公共治理重心下移，社區承擔的管理和服務工作逐漸增多，這是社區發展和建設過程的必經階段。社區減負增效成為當前基層治理的重要主題之一。通過對社區進行訪談和調研，收集整理與社區負擔有關的資料，對社區負擔過重的表現形式及其原因進行分析，并從理順社區治理體制、強化相關部門職責、增強社區自治能力三個方面提出社區減負增效的一些對策建議。

由于客觀條件和自身研究能力的有限，研究還存在很多不足之處。一是難以獲得客觀的第一手資料，資料收集和分析可能不夠深入。二是缺乏宏觀層面的把握和分析，未能與定量方法相結合以便使結果更加全面。總的來說，對于當前社區負擔過重的現象，不能單純地依靠減少社區業務等表面做法來減輕社區負擔，只能暫時緩解社區工作人員的壓力。從長遠來說，這對提高社區服務效能和管理水平益處不大。社區作為城市治理的最基本單元，社區業務繁多是常態，關鍵在于改善社區和上級政府之間的資源不匹配、權責不對稱的問題，形成多方參與共治的治理格局，理順當前社區管理體制不順，提升社區服務效率和水平。