黃河灘區安居工程建設研究
——以黃河菏澤段為例

吳光煒

（山東省菏澤市發展和改革委員會，山東菏澤 274020）

一、引言

習近平總書記高度重視黃河流域生態保護和高質量發展，多次發表重要講話、作出重要指示。2016 年7 月，習總書記在寧夏考察時指出，要加強黃河保護，堅決杜絕污染黃河行為，讓母親河永遠健康。2019 年8 月，習總書記在甘肅考察時強調，治理黃河，重在保護、要在治理；要堅持山水林田湖草綜合治理、系統治理、源頭治理。2019 年9月，習總書記親自召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會并發表重要講話，強調指出，要堅持生態優先、綠色發展，以水而定、量水而行，因地制宜、分類施策，上下游、干支流、左右岸統籌謀劃，共同抓好大保護，協同推進大治理，著力加強生態保護治理，保障黃河長治久安，促進全流域高質量發展，改善人民群眾生活，保護傳承弘揚黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河。習總書記的重要講話、重要指示，為做好黃河流域生態保護和高質量發展指明了方向，提供了根本遵循。

圍繞黃河流域高質量發展，特別是黃河灘區高質量發展，國內專家學者進行了系列研究。如馬永華對黃河灘區移民搬遷問題進行了研究，蘇曉紅對黃河灘區脫貧致富進行了思考，丁秀英等對黃河灘區水利建設進行了探討。筆者也對黃河灘區發展路徑、產業布局和資源開發等進行了研討。筆者在《加快黃河灘區發展路徑研究》一文中提出，要搞好黃河灘區農業結構調整，延伸黃河灘區產業鏈條，增強黃河灘區科技支撐能力等；在《黃河灘區產業布局探析》一文中提出，要重點發展農業現代化，突出膨脹特色加工業，積極發展新興服務業等；在《保護、開發和利用黃河資源探討》一文中提出，要加大生態環境保護力度，著力提高水資源利用率，實施農業綜合開發戰略等。上述研究成果，為上級部門決策提供了有益參考。本文將探討黃河灘區安居工程建設問題，國內相關研究目前較為薄弱。本文主要創新是探討如何在黃河灘區特定環境內淤筑村臺，建設房屋和配套公共服務設施等，并首次提出安居村臺布局的技術要求和加快建設的綜合舉措以及基礎設施配套路徑等，這對國內同類工程建設具有重要參考價值。

黃河菏澤段河道長度185公里，流經4個縣區，形成13處灘區，面積504平方公里，灘區居住人口14.56 萬，占全省灘區人口的24%以上。由于長期受地理環境制約、資金投入不足和產業發展滯后等影響，灘區群眾生產條件落后，生活環境較差，經濟收入不高，并且還存在洪水威脅群眾生命財產安全等問題。針對此，本文從黃河灘區安居工程建設入手，探索解決上述問題的有效路徑。

二、黃河灘區安居工程建設的重要意義

黃河灘區安居工程建設，主要是指對黃河灘區現有村莊、人口和資源等進行重新整合后，在黃河灘區集中、合理、科學地建設安居村臺，并搞好基礎設施配套和公共服務體系建設，以解決黃河灘區群眾的生產、生活和安全等問題。其重要意義主要如下。

（一）黃河灘區群眾擺脫洪水災害的需要

菏澤地處黃河入魯第一市，其灘區發揮著蓄洪滯洪的重要作用。歷史上，菏澤曾屢遭洪水之害，每次都造成灘區農作物幾乎顆粒無收，斷絕了灘區群眾生活主要來源，同時還嚴重威脅灘區群眾生命財產安全。雖然國家實施小浪底工程后，黃河河床拉低1-2 米，主河河道容積擴大，洪水漫灘的次數減少，但仍沒有從根本上解決黃河對灘區群眾生命財產威脅的問題。在黃河灘區內，避開泄洪道建設安居村臺，統一集中安置灘區群眾，不僅可避免群眾遠離耕地帶來的諸多不便，也能使群眾有效擺脫洪水災害威脅，進而營造一個安居樂業的集聚地［1］。

（二）加快黃河灘區群眾脫貧致富的需要

黃河菏澤段灘區由于長期受洪水災害侵擾，又加之土質松散，易被洪水沖蝕，造成灘區群眾住房使用周期短，灘區群眾“因房致貧”的情況極為普遍，超過三分之一的群眾生活在貧困線以下。據調查，黃河灘區群眾的積蓄大都用在了筑房臺和建房上，素有“三年攢錢，三年建臺，三年蓋房，三年還賬”的形象說法。在黃河灘區建設安居工程，一次性將灘區群眾的住房建好并能長期使用，既可從根本上解決灘區群眾“因房致貧”的問題，又拓展了灘區群眾脫貧致富的空間，能有力推動灘區群眾盡快實現小康社會。

（三）改善黃河灘區群眾生活環境的需要

近年來，雖然菏澤市各級政府對黃河灘區加大投入力度，但由于受地理環境制約，效果并不十分明顯。出行道路、供水排水和電力通訊等基礎設施經常遭遇水淹，維護維修十分困難。文化教育、醫療衛生和體育健身等公共服務體系不健全，群眾生活質量仍較低。污水無序排放、垃圾隨處堆放和危房普遍存在等，致使村莊生態環境不佳。在黃河灘區建設安居工程，搞好安居村臺和群眾住房建設，搞好公共基礎設施和公共服務體系建設，這將有效改善黃河灘區群眾生活環境。

（四）促進黃河灘區三次產業發展的需要

目前，菏澤黃河灘區的工業極其落后，大的工業項目幾乎空白，沒有一家規模以上工業企業。服務業配套較差，產業結構不合理，只能維持群眾的基本需求。農業基礎設施薄弱，發展水平不高，經濟效益低。在黃河灘區建設安居工程，可使群眾消除“因房致貧”的后顧之憂，并可積累資金用于發展生產。黃河灘區可充分利用土地資源豐富、生態環境良好和勞動力富足等優勢，優化調整農業結構，配套發展服務產業，加快發展農副產品加工業，走低碳發展、特色發展、可持續發展的新路子。

（五）提升黃河灘區行洪蓄洪能力的需要

菏澤黃河灘區群眾為了安全，淤筑了大量房臺，并在上面建房居住，形成了高度參差不齊、面積不盡相同、形態各異的一戶戶“碉堡”。由于村莊的邊界形狀不規則，散落的房臺導致水流紊亂，對行洪造成一定阻礙。又加之分散布局的房臺體量較大，占據了灘區大量空間，對蓄洪也造成一定影響。在黃河灘區建設安居工程，安居村臺可按順水流方向布置，臺體形狀扁長，對行洪可起到導流作用。同時，邊坡采用連鎖塊護坡，表面相對光滑，從理論上講可減少行洪阻力。據測算，安居工程建成后，可大大提高黃河灘區的行洪蓄洪能力。

（六）節約集約黃河灘區土地資源的需要

在黃河菏澤段灘區建設安居工程，既符合國務院批復的《黃河流域綜合規劃（2012—2030年）》，又可節約大量土地資源。一方面可進行土地復墾改造，在搞好水利基礎設施建設的前提下，建成高標準農田；另一方面，可應用測土配方施肥、保護性栽培和節水灌溉等實用技術，著力提高農業集約發展水平。同時，還可將土地增減掛鉤帶來的收益用于黃河灘區安居工程建設。

三、黃河灘區安居工程建設的基本方略

當前和今后一段時期，黃河灘區安居工程建設要立足于以人為本、生活便利、安全可靠的原則，列出時間表，制定路線圖，實行責任制，集中人力、物力、財力，加快建設進度。就黃河菏澤段灘區安居工程而言，到2020 年，確保建成28 個安居村臺和6個外遷社區，形成生產美、生態美、生活美的黃河灘區新格局。

（一）科學合理布局安居村臺

從菏澤實踐來看，黃河灘區安居村臺建設要根據地理特征、耕作半徑和群眾意愿等，按照民生優先、人水和諧、統籌兼顧的思路，科學合理布局。

一是技術上要可行。從技術角度出發，安居村臺要順水流方向布局，臺體形狀以扁長為佳，頂高應依據花園口20 年一遇洪水流量（12370 立方米/秒）相應水位加1米的超高設計，并形成較為光滑的護坡，以減少行洪阻力，確保其安全可靠。

二是經濟上要合理。從經濟角度出發，每個安居村臺應以承載5000-10000人的規模布局較為合適（特殊情況例外）。如規模過大，雖單位成本較低，但會給行洪帶來諸多不便，并且施工周期也較長。反之，則單位成本較高，會導致整個灘區安居村臺投資過大，并且也不能充分體現規模效應。

三是布局上要利民。從民生角度出發，安居村臺越靠近黃河堤防布局，灘區群眾生活的便利度越高，但由于黃河菏澤段灘區的耕地距黃河堤防較遠，可能會造成灘區群眾耕作半徑過大。安居村臺布局應充分考慮灘區群眾生產便利的需要，耕作半徑一般不應超過1.5 公里。同時，考慮到灘區群眾的生產生活安全，安居村臺還應遠離主河槽，必須布置在黃河治導線以外。

（二）加快安居工程建設步伐

黃河灘區通常是集中連片最為貧困的區域，是脫貧攻堅的重點，其緊迫程度和重要程度不言而喻。

一是科學制定建設方案。要在充分調研基礎上，從實際出發，結合現代理論，運用新技術，制定切實可行的黃河灘區安居工程建設方案，以明確建設目標、建設任務和建設舉措等，并加大方案實施力度。

二是強化工程建設。要繪制黃河灘區安居工程建設的路線圖，闡明關鍵環節、最長線路和重點任務等，及時解決建設過程中出現的困難問題，絕不能因主觀因素影響工程建設進度。要倒排工期，列出黃河灘區安居工程建設的時間表，按時間節點完成建設任務。

三是實行目標責任。要將黃河灘區安居工程建設的任務，分解到縣區、鄉鎮、責任人，落實到年度、季度、月度。同時，要加強年計劃、季觀摩、月調度，并搞好督導考核，強化考核結果應用，努力形成一級抓一級、層層抓落實的黃河灘區安居工程建設格局。

（三）建立健全公共服務設施

要按照新型農村社區建設的要求，除建設好安居村臺和群眾住房外，還要建設好文化教育、醫療衛生和行政管理等公共服務設施，并與群眾住房同步規劃、同步施工、同步投入使用。

一是建設教育文體設施。要重點抓好托兒所、幼兒園和中小學等教育服務設施建設，突出抓好文體活動室、社區閱覽室和文化健身廣場等文化體育服務設施，著力為灘區群眾提供良好教育條件和配套文化體育場所。

二是建設醫療衛生設施。對社區醫療衛生設施，要做到有固定場所、醫療設備和醫務人員等；做到灘區群眾小病不出社區，大病能安全送達相關醫院救治，切實為灘區群眾提供良好醫療服務。

三是建設公共服務設施。要積極推進集貿市場、社區超市和農資供應店等商務服務設施建設，并搞好金融保險、郵政通訊和公共交通等配套設施建設，以滿足灘區群眾生產生活的需要。

同時要建設社區服務、市政公用和行政管理等設施，讓灘區群眾真正享受到較為全面的公共服務，體會到安居工程建設的優越性。

（四）加大基礎設施配套力度

圍繞黃河灘區安居工程建設，還應加大基礎設施配套力度，以確保灘區群眾生產生活無后顧之憂。

一是搞好交通設施建設。在搞好灘區安居村臺內道路建設的基礎上，還要搞好安居村臺與外界連接的道路建設，平時可作為灘區群眾交通運輸的通道，當遇到洪水超過設計標準時，可作為灘區群眾撤出的安全通道。

二是搞好供水設施建設。對于灘區安居村臺附近有市政供水管網的，可將管網接到每戶群眾，直接提供生活用水。對于灘區安居村臺附近無市政供水管網的，可就地打機井取水，并經凈水廠處理后，再通過管網提供群眾生活用水。

三是搞好水利設施建設。要著力抓好灘區農田機井、溝渠和管網等水利基礎設施建設，并做好灘區輸水設備更新等，力爭形成旱能澆、澇能排的水利網絡。一方面，可解決黃河灘區現有農田水利設施不配套的問題；另一方面，也可解決農田調整帶來的部分水利設施失效的問題。

四是搞好其他設施建設。要積極推動電力供給、社區排水和互聯網絡等基礎設施建設，并在條件許可的前提下，搞好供暖、供氣和污水處理等基礎設施建設，努力讓灘區基礎設施實現配套化［2］。

（五）積極拓寬籌資融資渠道

建設資金是決定黃河灘區安居工程的規模、質量和進度的關鍵，應綜合施策，多層次、多領域、多渠道搞好建設資金籌措。

一是積極爭取政策資金。要認真研究國家脫貧攻堅、易地搬遷和土地增減掛鉤等宏觀政策，明確其投資方向、投資重點和投資領域，積極搞好匯報、溝通和協調工作，努力爭取國家政策資金。

二是充分利用專項資金。要從《山東省國民經濟和社會發展第十三個五年規劃》、《山東省水利發展“十三五”規劃》和《山東省黃河灘區扶貧遷建總體規劃》等規劃中找抓手，找項目，找資金，著力放大規劃效應，充分利用省專項資金。

三是設立工程建設基金。市和相關縣區應設立黃河灘區安居工程建設基金，列入各級政府財政預算，可作為與國家、省配套資金。要以市、縣區建設基金為平臺，強化對接服務，積極爭取金融機構各項貸款。各級政府應研究出臺其籌資融資政策，并加大宣傳推介力度，最大限度吸引社會資金，尤其是要搞好黃河灘區安居工程受惠群眾的資金自籌［3］。

（六）統籌推進三次產業發展

若要讓灘區群眾搬得出、穩得住、能致富，必須充分發揮黃河灘區比較優勢，統籌推進三次產業發展。

一是重點發展現代農業。要走規模化、標準化、品牌化的路子，借助現代技術、設備和工藝等，加快有機糧食、高端果蔬和特色畜禽等一批農產品生產基地建設。重點發展富硒小麥、有機玉米和優質雜糧等糧食產業，突出發展早熟蘋果、時令西瓜和高檔蔬菜等果蔬產業，著力發展小尾寒羊、青山羊和特色畜禽等畜牧產業，積極發展黃河甲魚、黃河鯉魚和黃河蓮藕等水產產業。要通過發展生態農業、綠色農業和有機農業等，從根本上促進黃河灘區農業增效。

二是突出發展加工產業。要走特色化、精細化、系列化的路子，加快保健食品、高檔家具和品牌服裝等一批特色項目建設。重點發展糧食、果蔬和水產等為主的食品加工業，著力打造優質食品生產加工基地。積極發展適宜分散生產的木材加工業，增強吸納農村剩余勞動力就業能力。要通過發展農副產品特色加工業、精深加工業和高端加工業等，從根本上促進黃河灘區農民增收。

三是積極發展服務產業。要走市場化、生態化、集約化的路子，結合黃河灘區實際，重點發展商貿物流、交通運輸和農村服務等一批生產性服務業，突出發展休閑旅游、文化教育和健康養老等一批生活性服務業。同時，著力發展電子商務、信息咨詢和社區服務等一批新興服務業，加快打造服務業發展新引擎。要通過發展現代服務業園區，做強現代服務業企業，建設現代服務業項目，從根本上促進黃河灘區農村發展。要力爭將黃河灘區建成生態農業發展帶、休閑旅游示范區、美麗鄉村展示區等［4］。

四、黃河灘區安居工程建設需注意的幾個問題

黃河灘區安居工程是一項重要民生工程，也是一項產業空間拓展工程，更是一項脫貧攻堅政治工程，具有時間緊、任務重和涉及面廣等特點。在建設過程中應注意以下幾個問題。

（一）要統一思想認識

在國家批復的《黃河流域綜合規劃》（2012-2030 年）中，提出要“就地就近灘內建設村臺安置人口”，從規劃的角度明確了在黃河灘區建設安居工程可行性，故不需再論證。下一步，重在地方各級政府統一思想認識，形成建設合力，強化規劃落實，創新思路，積極運作，抓好督導，攻堅克難，加快推進。

（二）要分類精準施策

應以人為本，尊重民意，靈活施策。對居住條件較差、易受洪水威脅、外遷意愿強烈的黃河灘區群眾，要統籌協調、精準施策，創造條件，多措并舉加快推進易地搬遷工作。對易地搬遷確有實際困難并對經濟發展不利，要求就近避洪呼聲高的黃河灘區群眾，要想群眾之所想，急群眾之所需，全力以赴就地就近在黃河灘區搞好安居工程建設［5］。

（三）要實現安居樂業

在黃河灘區建設安居工程，存在地質水文復雜、生態環境較差和施工難度大等問題，要高度重視。要對工程高層次規劃、高水平設計、高標準建設，并體現科學性、前瞻性、戰略性。要通過安居工程建設，讓灘區群眾真正能實現安居樂業。

（四）要確保安全“底線”

黃河灘區安居工程建設的“底線”，是確保灘區群眾生命財產安全，這是最重要、最關鍵、最必須解決的問題。要把安全問題貫穿到黃河灘區安居工程建設全過程，充分體現到規劃、設計和施工等各個環節。工程竣工投用后，也要把安全問題放到社區管理的首位去抓好、抓實、抓出成效。

（五）要強化資金爭取

地方政府很難拿出大量資金用于黃河灘區安居工程建設。工程建設資金只能按照以國家、省資金為主，市、縣（區）資金為輔，群眾自籌為補充的模式來解決。因此，地方各級政府應加大國家政策性資金和省專項資金的爭取力度，以確保其工程順利實施。

（六）要建成示范工程

黃河灘區安居工程是一項復雜的系統工程，涉及經濟發展、生態文明和社會穩定等方面。在建設過程中，必將遇到一系列困難和問題，需要各級政府用全局眼光去看待，用戰略思維去謀劃，用創新的方式去運作。要從講政治的高度，把其建設成黃河沿線精品工程、引領工程、示范工程。