公海保護區制度的困境與出路

蔣嘉爍

(福州大學 法學院,福建 福州 350108)

20世紀90年代之后,各國間的海域劃界問題逐漸得到了解決,各國便將目光移轉到全球海洋環境惡化問題之上,海洋環境問題被提上議程。海洋生物多樣性問題作為海洋生態破壞中的一個子分類,近年來得到了國際社會的普遍關注,成為各國討論的焦點。對多數國家而言,設立公海保護區已然成為一定范圍內的社會共識,并引導著保護公海環境及維護海洋生物多樣性的未來方向。

一、公海保護區概念及意義

公海保護區的提法由來已久,1962年第一屆國家公園世界大會上提議建立的海洋公園可以視為公海保護區的前身。根據世界自然保護聯盟及《生物多樣性公約》秘書處給出的定義,海洋保護區通常是指,為使保護區域內的海洋或海岸的生物多樣性得到較其周邊區域更高程度的保護,對區內一定或全部范圍的海洋環境實行封閉式保護的潮間帶或潮帶陸架區域。除保護區內的上覆水體和與之相關的動植物群落外,海洋保護區的保護范圍更及于其歷史和文化屬性。就建立方式而言,除法律程序外,海洋保護區也可經由慣例等其他有效方式建立。[1]

作為一種特殊類別的海洋保護區,公海保護區與一般海洋保護區的主要區別在于其建立于公海或部分置于公海之中。出于保護公海環境或維護生物多樣性的目的,一般由區域性國際條約作為設立依據,由條約中國家或國際組織共同管理、協助執法、互相監督，對其完善具有重大意義。

第一，公海保護區是公海環境保護和公海資源利用之間的平衡點。在公海保護區劃定區域中,捕魚活動受到嚴格的限制,僅出于特別目的的捕魚活動被允許,有效維護了該區域公海生物多樣性。

第二，公海保護區是各國際主體開展海洋新圈地運動的新手段。在公海保護區建立后,對該區域的管理、執法、監督職能毫無疑問將落入沿海國的掌控中,這些沿海國家的管轄權實質上得到了擴張,即使有國際組織的參與,其行動所反映的也是背后國家的意志。同時,長遠來看,通過公海保護區對生物資源養護最大的受益方即是沿海國家。

第三，公海保護區是實行公海資源保護最有效率的方式。其最優效率性源于保護方式的簡單與直接,即通過限制或禁止各國船舶在公海保護區劃定的特定區域內進行活動。這一方式雖然簡單,但卻是目前對公海資源保護最為有效的手段。通過物理手段使公海資源免受來自外界的侵擾,符合公海資源保護的應有之意。

二、建立公海保護區的實踐

法國、意大利、摩納哥在1999年建立了全球首個公海保護區,即面積87500平方公里的地中海派拉格斯海洋保護區。該保護區的建立依據是三國共同訂立的《為海洋哺乳動物建立地中海保護區的條約》,其53%位于三個管轄范圍之外,為其中的海豚及鯨類的生存繁衍提供了良好的環境條件。其成功的實踐為公海保護區的建立開辟了新的思路。

南奧克尼群島海洋保護區作為世界上首個完全獨立于國家管轄海域的公海保護區，由南極海洋生物資源委員會于2009年通過設立，于2010年正式成立。南極條約協商國會議同南極生物資源養護委員會共同承擔對南極生物活動有影響的人類活動的管理義務。該保護區實踐為保護區管理協作模式提供了新的路徑。

大西洋中央海脊海洋保護區于2010年由《保護東北大西洋海洋環境公約》委員會部長級會議通過設立,以保護大西洋中脊的海山、脆弱的深海和物種以及生物棲息地為目的。其主要依據《大西洋公約》執行管理辦法,充分表明了以區域性條約來創設、管理公海保護區的可行性,為以區域性條約推進全球性海洋保護區條約的建立提供了重要依據。

三、公海保護區存在的困境

(一)其與《聯合國海洋法公約》存在矛盾

1.其與公海自由制度存在矛盾。公海保護區自其產生之時就注定與《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《海洋法公約》)產生矛盾,與現行國際海洋法制度沖突激烈。[2]首當其沖的是其與公海自由制度之間的摩擦?！逗Ｑ蠓üs》規定,不論國家是否為沿海國,公海均對其開放,各國擁有在公海上的六大自由。然而這些傳統自由在公海保護區內不復完整,其可能因對公海環境和生物多樣性的考慮而被限制或禁止。公海自由原則的地位將會被撼動,這對于很多遠洋漁業強國而言,無疑是巨大的打擊。

2.其與海底區域制度存在矛盾。《海洋法公約》第一百三十六條規定:“區域及其資源是人類共同繼承的遺產。”隨著國際海底區域所蘊含的巨大生物資源不斷被探索發現,傳統將“資源”明確限制為“海床及其下原來位置的一切固體、液體、氣體礦物資源”的定義將難以適用。公海保護區與公海保護區管理的對象將出現重合,其開采行為也會影響所在水域的生態穩定。作為區域的上覆水域,公海保護區地緣上的結合性決定了其與區域的關系決不能簡單的一刀切。一方強調對資源的限制,一方重點是對資源的開發,同一范圍的上下兩種制度的矛盾注定難以調和。

(二)糾紛難以解決

當國家在公海上的管轄權得以延伸,一些非既得利益者的其它國家未必能遵守公海保護區有關區域公約的規定,相關國家作為管護國對在公海保護區內違反區域公約的他國船只實施的執法活動的法理依據為何?對同為區域公約締約國之間的糾紛可以依照公約規定來解決,但與非締約國之間發生的糾紛該如何處理?由于平等主權的存在,要想得到國際法院的裁判必須當事雙方都放棄豁免權,以現有的國際環境來看,甘愿使自身處于可能敗訴尷尬境地的國家微乎其微。合理解決公海保護區內糾紛是在全球推行公海保護區的關鍵一步,在公海保護區建立完善糾紛解決機制成為當前研究的重要方向。

(三)管護面臨困境

管護主體如何對公海保護區進行管護直接決定公海保護區制度是否達到其最根本的目的,即公海環境保護和生物多樣性的維護。因此對公海保護區的管理尤為關鍵,但目前仍存在諸多問題。

1.管護主體單一。公海保護區一般只允許區域公約中的國家和政府間國際組織參與管理,其他國際主體同樣具有管護的能力卻被排除在外。管護主體的單一直接導致監督機制的缺失,監督機制的缺失必將引起權力的濫用,屆時將使公海保護區成為各國掠奪公海漁業資源的合法外衣,與公海保護區建立的初衷南轅北轍。

2.管護方式單一。當前,公海保護區主要是通過簡單的禁止或限制的方式來實現對公海保護區的管護,而忽視了其他的社會需求。所有主體都具有追逐利益的本能,原有依賴性強的產業如何存續,如何平衡環境公益與社會私利成為又一難題。

四、公海保護區的出路展望

(一)遵循《國際海洋法公約》制度框架

《國際海洋法公約》(以下簡稱《公約》)為建立公海保護區提供了法理依據,其中部分規定已經為國際社會接受,經過全球范圍的長期反復實踐,成為在海洋領域方面的國際習慣法,理應得到國際社會的廣泛遵守。若公海保護區脫離《公約》制度框架必然會造成國際秩序的混亂。

1.以發展的眼光看待公海自由原則。《公約》產生于公海自由時代,因此在公海保護區建設中存有質疑的聲音:《公約》能否對公海保護區進行指導?值得一提的是,公海自由原則在歷史浪潮的洗滌之下早已不同于傳統的公海自由原則,格勞秀斯基于當時時代背景所得出的論斷早已不合時宜。[3]出于對公海自由(主要為捕魚自由)進行必要限制的考慮,1958年第一次海洋法大會通過了《日內瓦公海公約》和《捕魚與養護公海生物資源公約》,1995年通過的《跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的養護與管理協定》也對公海捕撈跨界和高度洄游魚類種群進行限制,2006年聯合國大會決議更是對底拖網漁業捕撈活動進行了限制。應以發展的眼光看待公海自由原則,在歷史的變遷中,公海自由早已適應不斷發展的國際環境。以公海自由原則作為公海保護區脫離《公約》制度框架的理由難以令人信服。

2.與區域制度的沖突解決。區域制度與公海保護區制度屬于截然不同的兩種制度,但地緣上的結合性決定了兩者間存在著千絲萬縷的聯系。海底區域對公海保護區的影響可謂是牽一發而動全身,在海底區域進行礦物的勘探開采對海珊瑚及底棲生物群落的破壞將進一步危及上覆水體生物的生存狀態。而公海保護區對于生物多樣性維護的內涵包括消除來自海底區域的影響。因此兩者的活動在同一時空內開展并不現實,必須要加強二者之間的交流合作,開展對話,統籌發展。對區域制度而言,為了保護海底遺傳基因資源,對礦物的開采活動應保持謹慎態度。基于海底生態系統的脆弱性和難恢復性,應盡可能避免在公海保護區下開展礦物開采活動,對在公海保護區底部的區域,海底管理局應停止開發計劃,為公海保護區提供生物資源養護的良好空間。對于公海保護區而言,其選址應聽取國際海底管理局的意見,盡可能不與現有勘探區域重疊。

(二)建立公海保護區專門法庭

根據一般國際法之規定,在國家責任得以成立的前提下,受害國有權要求加害國承擔相應國家責任。但在公海保護區糾紛中,非締約國的捕魚行為是否會構成國家責任存在爭議，因此有必要創設一個司法機構來處理相關糾紛。而對于司法機構存在不同的看法,一是選擇設立國際環境法庭,將公海保護區糾紛納入到國際環境訴訟；二是設立獨立的公海保護區法庭專門處理類似案件。對此,設立專門法庭應該具有更大優勢。海洋保護區公約的執行機構遵循公約規定對公海保護區進行管理,對違反公約義務的行為給予處罰,當遇到執行機構無法處理的爭端時,便可將爭端提交專門法庭借助更加靈活的解決方式應對,其可以通過非強制解決方式、環境仲裁及國際司法手段解決爭端。[4]同時,專門法庭要將訴訟的主體進行擴張,使個人有資格參與到公海保護區相關的訴訟中來,個人作為訴訟當事方能更好滿足公海保護區的現實需求。

(三)創造有利管護環境

1.重視非政府間國際組織的作用。非政府間國際組織在維護生物多樣性中扮演著不可替代的重要角色,因其獨立于國家的性質,出發點立足于環境公益,更具有客觀中立性,往往能提出具有建設性的意見并就相關資料、數據的搜集分析做出重大貢獻。[5]非政府間國際組織對環境保護的作用贏得了國際社會的廣泛認可,但國際法理論和實踐常常將其排除在治理主體之外,使得其在環境治理中的話語權漸微。國際社會應正視非政府組織所具有的強大力量,在公海保護區制度中提高非政府組織的參與度。在進行決策時可參考非政府組織相關的報告,聽取來自專業領域的建議。將部分監督職能轉移給非政府間組織,使其能以合法正當的主體身份參與到公海保護區的實踐中來,實現與締約國之間的對接。非政府間國際組織對于數據的搜集分析更具公信力,與其合作發表的關于公海保護區的報告更具有權威性。

2.尋求大漁業公司的諒解。維護生物多樣性和保護公海環境是創設公海保護區的根本出發點,禁止或限制捕撈是公海保護區達成初衷的必要手段。海上捕撈活動數不勝數,將目光聚焦少數大型的漁業公司將會事半功倍。[6]如能與大型漁業公司妥善溝通,科學地賦予其權利,使其合理地履行維護生物多樣性的義務，將為公海保護區的管護減少難度。為此,建立廣泛長效的聯系機制實屬必要,可以安排觀察員進入漁業公司,在監督漁業活動的同時加強環境理念的宣傳,加深與該區域大型漁業公司的交流合作,通過談判協商創造良好的共存環境,尋求漁業公司的諒解。不可忽視的是漁業公司作為公司法人以營利為主要目的,必要時可以在區域公約的基礎上建立基金對其給予經濟上的補助。