律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作機制完善
——以上海市閔行區人民檢察院司法實踐為視角

諸春燕,范雅璐

(上海市閔行區人民檢察院,上海 201199)

一、律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作機制的意義

律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作機制,是落實黨的十九大精神、全面推進依法治國的具體要求。中央的決策部署為律師參與涉法涉訴信訪矛盾化解工作提供了制度依據。[1]在參與涉法涉訴信訪矛盾化解中,律師為信訪群眾提供客觀中立的法律意見及建議,代理刑事申訴案件,是司法環境下運用良性法治方式化解涉法涉訴信訪矛盾的有效路徑。

(一)有利于涉法涉訴信訪案件的辦理與化解

涉法涉訴信訪案件化解的最根本途徑是提升司法案件質量,推進司法規范化建設,提高司法案件透明度。律師以第三方的身份參與涉檢信訪案件的化解就不失為有益的探索。[2]律師通過參與涉法涉訴信訪矛盾化解,打破了司法和行政機關同信訪群眾一對一的兩元信訪工作格局,形成三方制衡的新型信訪關系。律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件,不僅有利于引導申訴、整理邏輯、歸納訴求、補強訴權,還能當信訪人的“翻譯官”和“代言人”,顯著提高群眾申訴的質量和效率,有助于檢察機關更好地維護信訪人的合法權益。

(二)有利于提高信訪人的法律意識

伴隨著市場經濟節奏的加快,大量民行、經濟糾紛案件層出不窮,部分群眾避法畏法、信訪不信法的思維定勢,加之對司法行政程序的不熟悉,致使本應通過司法途徑救濟的訴求大量堆積在信訪窗口,徒增檢察機關信訪數量。很多涉法涉訴信訪事項原本可以通過法律途徑和方式得到很好的解決,但一些信訪人習慣通過信訪渠道向上級部門反映,信訪途徑仍然被追捧為優于法律解決的方式,導致司法、行政機關正常的辦案程序與信訪方式產生沖突。[3]律師介入信訪工作所特有的專業性和獨立性等天然優勢為社會所認知,故而其參與化解和代理涉法涉訴信訪案件應當是檢察機關化解信訪案件整體工作機制的重要補充。[4]

(三)有利于減少信訪群眾上訪成本

老百姓上訪,能否準確陳述事實、羅列證據、表達訴求,直接關系到申訴案件是否符合受理條件。但多數群眾由于對法律知識不夠了解,“只訴苦不陳情”“有怨氣沒證據”,導致案件不能及時導入法律程序,最后落得“反復跑腿,徒增成本”。[5]律師積極參與到涉法涉訴信訪矛盾化解中,能夠針對性地就適用法律法規問題答復信訪人,有效減少來訪群眾上訪成本,同時又能切實維護群眾合法合理權益,為其爭取自身利益提供正確有利的法律指引。對一些復雜的信訪問題可以在律師的解釋引導下,幫助來訪群眾理清思路,明確法律關系,分清合理利益和非正常利益。[6]

二、律師參與涉法涉訴信訪矛盾化解的工作機制

律師參與化解和代理涉法涉訴信訪矛盾化解工作機制是促進涉法涉訴信訪矛盾在法律框架下有序解決的一項重要課題。上海市閔行區人民檢察院在辦理涉法涉訴信訪案件過程中,積極探索建立律師參與代理和化解涉法涉訴信訪矛盾工作機制,充分發揮律師的專業優勢,形成信訪矛盾多元化解的新格局。2016年以來,區檢察院邀請律師作為第三方成員參與涉法涉訴信訪矛盾化解共計22件,指派法律援助律師參與代理6起案件事實、適用法律存在較大爭議的刑事申訴案件,充分發揮了律師參與涉法涉訴信訪矛盾化解優勢,切實做到保障案件當事人權益,促進息訴罷訪。

(一)完善律師參與化解涉法涉訴信訪制度

1.會簽律師參與矛盾化解和代理申訴案件制度。2014年4月,區檢察院同區司法局會簽了《關于為涉法涉訴信訪案件提供法律援助的實施意見》,明確了律師代理涉法涉訴信訪案件范圍主要為信訪人向檢察機關提出申訴或申請,依法屬于檢察機關管轄的涉法涉訴信訪案件。律師為信訪人提供法律服務的方式除解答法律咨詢外,還包括開展法律援助、代理申訴以及幫助信訪群眾向檢察機關申請司法救助等等。2015年11月中央政法委印發了《關于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見(試行)》。為深入貫徹意見精神,推進律師參與涉法涉訴信訪工作,2018年6月,區檢察院與區司法局就律師參與化解和代理涉法涉訴信訪的條件、接訪的模式、參與案件的范圍、參與辦理的程序等進行了深入研討,形成了律師參與化解和代理涉法涉訴信訪的工作意見,會簽了《委派律師參與矛盾化解和代理申訴案件的工作協議》,為律師參與信訪,幫助申訴人維護合法權益提供了操作依據。區檢察院擇優確定十五名具有較強法律業務能力和豐富信訪工作經驗的優秀律師,建立了參與矛盾化解和代理申訴案件律師庫。

2.建立第三方參與檢察信訪工作制度。2017年6月,區檢察院聘任15名相關領域專家代表作為第三方力量參與涉檢信訪矛盾化解,并出臺《第三方參與檢察信訪工作實施辦法》。其中,律師作為第三方參與檢察信訪工作是指對信訪人不服本院作出的處理決定或訴訟監督意見,且不接受本院的解釋說明和教育疏導的,由與案件無利害關系的律師作為第三方參與者,以中立的方式對信訪處理結論提出評議意見,并開展釋法勸導,促進息訴息訪。接訪人員好話說了“一籮筐”,申訴人卻“不買賬”,仍無休止地上訪,甚至采取非理性手段纏訪鬧訪,這一現象并不少見。律師具有專業的法律素養和獨立的執業地位,能夠運用“第三方”中立的態度對申訴人的案件進行客觀評析,并就案件事實、證據情況、法律規定等發表意見看法。律師“第三方”的身份,也往往更容易得到信訪人的信任。與檢察機關相比,律師釋法說理有不同的方式和角度,要把律師善于釋法說理的作用充分發揮出來,努力讓群眾對每一個案件都理解、信服、支持。這樣不僅化解了信訪案件,而且還大大縮短了辦案時間,避免了矛盾的激化。實踐證明,律師參與信訪工作可以實現法律效果和社會效果的雙贏。

3.修訂完善律師參與矛盾化解和代理申訴案件工作辦法。2019年以來,區檢察院以召開聯席會議、調研走訪、座談等多種形式與區委政法委、信訪辦、司法局、律師協會保持常態化溝通協調。修訂和完善了《關于建立律師參與矛盾化解和代理申訴案件工作機制的實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)。一方面細化和明確了律師參與矛盾化解和代理申訴應當符合的條件和主要職責;另一方面擴大了法律援助對象的范圍,將指派法律援助律師的范圍由“沒有委托辯護人且符合法律援助條件的當事人”擴大到“符合條件的申訴人以及信訪人”,并逐步探索將援助范圍向低收入群體延伸,最大化保障有法律援助需求群體的訴訟救濟權。

(二)明確律師參與化解涉法涉訴信訪案件的范圍

一是根據訴求性質和管轄規定,不屬于本院管轄的信訪事項,但信訪人拒絕到其他機關反映問題的。二是不服本院作出的刑事處理決定的案件,但依照法律法規規定能導入刑事申訴復查程序的除外。三是反映本院違法違規辦案或者檢察人員違法違紀的。四是要求本院實行偵查活動監督、審判(含民事執行)活動監督和刑罰執行監督,本院已經作出法律監督結論的。五是本院已經作出信訪終結決定或已經建議公安機關、人民法院作信訪終結處理的。六是本院正在審查辦理過程中尚未作出刑事處理決定,當事人等訴訟參與人提出控告,經案件承辦部門與控告申訴檢察部門研判評估,認為有嚴重信訪風險的案件。

信訪人因《實施辦法》第六條規定的信訪事項持續至本院信訪或者非正常訪的,控告申訴檢察官應將其作為控告自辦案件,制作“律師參與矛盾化解工作方案”,經部門負責人審核、分管檢察長審批后,會商首辦部門的檢察官并履行相關告知、通知手續后,及時啟動律師參與矛盾化解程序。

(三)明確律師參與化解涉法涉訴信訪案件的工作方式

1.第三方力量參與信訪矛盾化解。對信訪人不服本院作出的處理決定或訴訟監督意見,且不接受本院的解釋說明和教育疏導的,本院邀請與案件無利害關系的律師以中立的方式,對信訪處理結論提出評議意見,并開展釋法勸導,促進矛盾化解。(1)對原處理決定符合法律政策規定的,幫助信訪人準確理解本院作出的處理意見、復查決定和信訪結論,勸導信訪人息訪息訴;(2)對原處理決定可能存在錯誤或者瑕疵的,及時向本院提出法律意見和工作建議,促使糾正問題或導入法律程序解決;(3)對信訪人在事實、證據或法律適用的認識上與本院存在重大分歧的,可以建議啟動第三方公開審查程序,并對信訪案件的處理結論提出評議意見。

2.參與代理申訴案件。本院在辦理申訴案件過程中,對案件事實、適用法律存在較大爭議,或者有較大、嚴重風險的案件,經征得申訴人同意或根據其申請,決定由法律援助律師為申訴人提供法律服務,促進息訪息訴。律師代理申訴案件,除就代理的案件提出法律意見、接收法律文書、代理參加包括公開審查在內的訴訟活動外,對其中有較大、嚴重風險的,可以代理當事人開展以下工作:(1)代理提交申訴材料。律師可以幫助申訴人撰寫申訴材料、收集證據或者證據線索、接受詢問,引導申訴人依法表達合理合法訴求。(2)要求法律釋明?？梢越浻杀驹簷z察服務中心網絡服務平臺或律師服務平臺等,對不服檢察處理決定或訴訟監督結論的,要求承辦部門的檢察官進行釋法說理、提供法律咨詢等。(3)要求第三方聽證評議。對申訴人不服本院作出的檢察處理決定或訴訟監督結論,且不接受檢察官的解釋說明和教育疏導的,律師可代為提出第三方參與公開審查的申請。(4)申請國家司法救助。對生活困難的案件當事人及其近親屬,符合國家司法救助條件的,律師可幫助其向本院控告申訴檢察部門申請國家司法救助。

三、律師參與化解涉法涉訴信訪工作機制之不足

(一)訴訪交織現象突出,增加矛盾化解難度

因現有涉法涉訴信訪機制尚不健全,訴訪交織現象仍是涉法涉訴信訪的一大難題。一方面,因訴訪交織案件的大量存在,當司法機關同政府機關權力交叉時,不免出現管轄爭議,致使一些應當通過法律程序辦理的信訪案件面臨導入不暢、長期無法解決、信訪人訴求難尋的為難處境,從而引發重復訪、越級訪等極端信訪行為；另一方面,司法機關因擔心信訪人不依不饒,即便對已經窮盡法律程序的信訪案件仍憚于終結,導致信訪終結機制探索不徹底,從而大量浪費司法資源。

(二)積極主動性有所欠缺,矛盾化解能力稍顯不足

經調研發現：一方面,目前律師參與化解的大多是久訴不息的疑難復雜案件,信訪人在長期的上訪中心態發生變化,意圖通過纏鬧訪、越級訪等極端信訪向司法機關施壓,直接影響了律師參與的積極性和主動性。具有豐富經驗、業務能力較強的律師很少主動參與到那些疑難復雜、耗費大量精力、收益不對等的信訪案件中。另一方面,日益復雜的信訪矛盾案件對參與化解的律師業務能力提出了更高、更專業的要求。年輕律師工作經驗不足,尤其做好群眾工作方面較為欠缺,面對情緒極端的信訪人,往往力不從心,客觀上又加大了息訴罷訪的難度。

四、律師參與化解涉法涉訴信訪矛盾化解工作機制之完善路徑

(一)更好發揮律師在代理化解信訪案件中的權益保障、普法宣傳和橋梁紐帶作用

全面深化涉檢信訪改革,要打破傳統觀念和以往做法,運用法律手段、法治方式化解涉檢信訪案件,革新以往訴訪不分、以行政推動解決司法問題的歷史,以更加理性高效、更加符合現代社會治理需求的方式破解信訪頑癥,避免司法資源的浪費。因此,要充分發揮律師代理和化解信訪案件制度在“訴訪分離”中的重要作用。一是發揮律師在保障信訪人合法權益方面的作用。實踐中,信訪群眾出于對司法機關權威性的誤讀,將一些本應歸類于政府管轄的民生信訪事項堆疊在司法機關信訪窗口,力求通過司法途徑解決,嚴重浪費司法資源。律師憑借專業的法律功底及司法經驗,能夠有效辨別信訪事項的性質,從而更具針對性地幫助信訪人表達訴求,以維護其合法權益。二是發揮律師化解纏鬧訪方面的作用。基于近年來冤假錯案的頻繁發生,信訪人對司法案件審判產生諸多不信任,一旦庭審判決結果不如人意,便不停上訪,對司法機關施壓。律師的參與,可以更好地協助信訪人與政法機關進行溝通,為信訪人提供更加專業化的信訪渠道,從而為上訪群眾解開案件上的“法結”、心理上的“氣結”、情緒上的“心結”。[7]三是發揮律師促進司法功能的作用。律師作為專業的法律工作者,在同司法機關工作人員溝通上更為順暢,有利于在信訪人同司法機關之間搭建有效的信息橋梁,促進信訪矛盾的合理化解。同時,律師能夠圍繞信訪案件理性分析,為信訪人尋求最佳解決救濟途徑,充分有效發揮司法功能。

(二)建立經費保障制度,加大考核獎勵力度

鑒于律師參與代理和化解信訪案件需要花費大量人力物力,對一些疑難復雜的信訪案件,往往需要律師長時間閱卷,并多次至信訪人家中或案件相關單位調查核實,若其中開銷都單方面讓律師承擔,勢必會影響其工作積極性。因此檢察機關應當做好經費保障工作,讓律師免去后顧之憂,全心投入案件辦理。一是建立經費保障制度。檢察機關應會同區委政法委、區司法局和區信訪辦聯合設立專項經費,以便于涉及多單位的疑難復雜信訪案件的辦理,對選任專家咨詢的費用則應列入單位當年購買的公共服務費用目錄。[8]二是加大考核獎勵力度。在對律師日常辦理案件費用補貼的基礎上,檢察機關應對那些積極為信訪人提供法律咨詢、有效同司法機關溝通處理意見或是獲得信訪人好評等在參與涉法涉訴信訪案件中表現突出的律師給予相應物質獎勵,以提升律師參與化解疑難復雜信訪案件的積極性。

(三)提升參與律師的整體素質和服務能力

律師參與代理和化解涉法涉訴信訪案件工作對律師自身的法律專業素養和水平是一項重大挑戰,因此律師需要強化對信訪矛盾化解能力的學習和提升。一是律師自身應當積極面對新形勢下的這一挑戰,面對申訴或信訪案件,要以案件訴求為指引,圍繞法律關系,認真梳理矛盾焦點,在實踐操作中查缺補漏,有效提升自身專業能力和水平。二是司法行政機關應當加強對參與信訪矛盾化解律師的選任和培養。挑選律師要嚴把入口關,將社會責任感強、業務能力精通、社會經驗豐富、善做群眾工作的優秀律師吸納進矛盾化解的律師隊伍中來,形成涉法涉訴信訪矛盾化解律師對口資源庫,并作統一管理和實時更新,吸納更多優秀律師參與到涉法涉訴信訪矛盾化解工作中來。[9]同時,可定期以召開研討會或組織培訓班的形式,集中研究疑難復雜信訪案件,分享涉法涉訴信訪工作經驗。