新政府會計準則下提高縣級預算單位會計信息質量的思考

黨的十八屆三中全會提出了“建立權責發生制政府綜合財務報告制度”的重大改革舉措。《國務院關于批轉財政部權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案的通知》明確要求，力爭在2020年前建立具有中國特色的政府會計準則體系。財政部2017年發布了《政府會計制度—行政事業單位會計科目和報表》，要求自2019年1月1日起施行。為全面貫徹落實黨中央部署和《改革方案》的重要舉措，真正將新政府會計準則在縣級以下政府部門有效落實，筆者以山西省古交市各預算單位（與財政有經費繳撥關系的行政事業單位，即執行政府會計準則的主體，統稱為預算單位，下同）的執行情況為例，結合多年的基層政府財務工作及財政工作實踐，對如何提高縣級預算單位會計信息質量進行研究探討。

一、新政府會計準則在縣級預算單位的實施情況及存在的問題

（一）新舊銜接工作不規范，追溯記錄相關工作不到位

首先，預算會計結轉結余類科目新舊結轉不規范，如2019年1月1日預算會計科目新舊銜接時，多數單位直接將原賬的“非財政撥款結轉”“非財政撥款結余”科目余額轉入新賬，未按規定進行分析并將已經支付但尚未計入預算支出的金額（如其他應收款中的預付款）減去，導致收付實現制下的結轉結余金額不準確。其次，財務會計設立新賬時，部分單位未按準則要求將公共基礎設施、政府儲備物資、保障性住房等資產追溯納入核算范圍，影響了國有資產核算信息的完整性。如交通、市政等部門目前均未進行上述資產的追溯盤點登記工作。再者，有的部門期初未按新準則核算要求調整相關科目。如住建部門未將原在固定資產核算的保障性住房按新準則要求單列科目核算等。

（二）會計核算內容不規范，兩套賬關聯科目余額不符

一是財務會計權責發生制確認不規范不及時。如在職工工資在權責發生制情形下，應按月將應發數全額確認為費用，而大部分單位還是按照收付實現制的固有思維，按代扣代繳后的實發數確認費用，待代扣部分繳清后再將其計入費用，既繁鎖又不符合準則要求。二是預算會計經濟科目核算不規范，人員支出和公用支出、基本支出和項目支出混淆的現象較多。如多數單位將編制外長期聘用人員的工資計入勞務費，有的行政（參公）單位將公車補貼計入人員經費，有的將應從項目支出中專項核算的費用列作基本支出等。三是不能正確把握預算會計與財務會計兩者之間的關聯。同一核算主體，財務會計與預算會計有些科目的金額是一致的，如現行國庫集中支付制度下，財務會計的零余額賬戶用款額度、財政應返還額度與預算會計資金結存相對應明細科目的余額應是一致的，財務會計的財政撥款收入與預算會計的財政撥款預算收入發生額也應一致，但從各單位報送的會計報表來看，這些數字不對應的單位不在少數。

（三）財務信息披露不充分，決算編報質量不高

一是政府會計制度針對新的核算內容和要求對報表結構進行了調整和優化，對報表附注應當披露的內容進行了細化，要求對會計報表重要項目單獨披露，如會計準則第5號第二十五條對公共基礎設施的披露提出了11條應披露的信息，但大部分涉及單位均未按要求在附注中披露有關信息。二是新制度創造性的構建了“財務會計和預算會計適度分離并相互銜接”的會計核算模式，要求披露財務會計中本年盈余和預算會計中預算結余之間的差異調節過程，從古交市各預算單位的披露情況看，此項工作均尚未開展；三是決算報表存在賬表不一致的情況，主要表現為部門決算數據和賬簿數據之間的差異。我們曾對古交市的預算單位進行了賬表一致性抽查，抽查結果顯示，2019年度部門決算賬表一致率僅有30%左右，且以收支渠道單一、業務簡單、發生金額較小的單位居多。不符情況主要為當年收支賬表不一致，支出經濟分類明細科目金額賬表不符、資產負債表及資產情況表上年結轉數與單位賬面上年年末結余數不一致等。尤其是鄉鎮的決算數據多年來只報送財政撥款部分，未將各項自籌資金納入部門決算，嚴重影響了決算上報數據的完整性。

（四）資產負債賬實不符，資產報告與部門決算相脫節

新準則出臺，其目的之一就是改變長期以來以收付實現制為核算基礎的預算會計不能如實反映政府“家底”，不利于加強資產負債管理的問題。新制度執行后，以古交市為例，各單位資產負債賬實不符的狀況并未好轉。具體表現為各單位賬上還存在多年結轉的往來款項，有的長達二十多年，往來呆死賬長期無人問津不重視也不愿清理是基層預算單位存在的共性問題；固定資產管理方面，固定資產賬實賬表不符歷史遺留問題嚴重，尤其是房屋和車輛，存在賬有實物無、實物未上賬、房屋面積和車輛狀況賬實不符等情況。更有甚者，出現了決算報表和資產信息系統連年不符，而說明內容均為人為填報錯誤的現象，資產報告的編制及資產在部門決算中的填報存在主觀隨意性。近年來財政部門組織過幾次大規模的清產核資，但仍未從根本上解決往來呆死賬長期掛賬及固定資產賬實不符的問題。

二、影響縣級預算單位會計信息質量的原因分析

（一）現有預算單位財務人員狀況難以適應新會計制度要求

新制度要落地，首先要考慮的問題就是人的問題，新會計制度實施需要具體的會計人員來進行業務處理。從古交市的情況來看，目前主要是非專業人員或無正式編制人員從事會計業務工作，且從專業技術構成情況來看，全市200多家預算單位的財務人員中，具備初級會計職稱的13人，具備中級職稱的6人，具備高級職稱的只有國庫集中支付中心2人且接近退休，政府財務會計專業技術力量嚴重不足。從會計管理角度看，古交市從2002年到2012年實行了十多年會計集中核算，各單位除報賬人員外已無專職會計人員。而國庫集中支付制度施行后，會計核算中心轉軌國庫集中支付中心時，只是單純的將會計核算工作返歸各預算單位，并沒有配套解決會計人員問題，多數單位只能交由兼職人員代理記賬，這顯然違反了《會計法》不得委托個人代理記賬的規定，且代理人員職責不清，一人代理多家賬務，只記賬不編報表，同一單位出現了辦理財務事宜、記賬和決算編報分由不同的人員執行的情況；有部分單位財務人員自己記賬，但對新準則把握不準學習不力，對新制度雙分錄模式及軟件應用能力較差，雖然財政局采取多種方式加強培訓，但都因會計基礎薄弱，人員不固定等問題導致執行新會計準則制度不力。

（二）平行記賬核算較為復雜，政府財務報告編報工作量大

新制度構建了財務會計與預算會計適度分離并相互銜接的核算體系，滿足了現代財政制度多元化的信息需求。但核算較以往復雜，新制度財務會計和預算會計僅一級科目就有103個，涉及到現金的業務需要做雙分錄，且在財務會計中會遇到會計要素確認、新舊計量轉換等難點，對財會人員素質要求高。同時新增政府財務報告披露信息量大，編制難度高。新制度的財務報告，除要求披露主表外，從規范性的角度提出了20個附注報表和6類重要事項的披露，要求對會計報表重要項目明細信息進行說明，直接導致了部門信息匯總難度加大，會計管理成本提高。

（三）預算單位資產管理意識淡泊，資產管理責任落實不到位

縣級行政事業單位資產負債信息不實的主要原因主要在于預算單位對國有資產管理重視不夠，單位內部資產管理人員缺位，資產管理相關控制措施不完善執行不力等。如部分單位之間發生的未涉及資金收付的資產調撥、盤盈盤虧及資產處置等，有的財務部門根本不知情，因此也無法進行賬務處理。會計制度也明確規定“單位應當定期對固定資產進行清查盤點，每年至少盤點一次”，但目前縣級預算單位極少能夠做到每年盤點一次。財政部門組織的清產核資，各單位配合專業機構基本上能夠核清資產的現有狀況，但對資產流失情況未能夠追查原因及時作出處理，因資料提供不充分，財政部門也無法批復處理，出現了前次清查報告中注明該項資產已無實物或不存在，時隔幾年再次大清查時還是同樣的結論的狀況。

（四）信息化數據報送繁多，各信息化系統未能相互關聯

介于新時期信息建設的需求，財務部門各種數據的上報基本上都依靠軟件來進行。經筆者粗略統計，目前縣級預算單位財務人員使用的軟件系統有：部門預算、國庫集中支付、會計核算、部門決算、政府財務報告、稅務報送、資產管理、政府債務、人員調資、工資統發錄入、財政供養人員等十多種軟件，且這十多種系統均為不同的軟件商開發，大部分系統數據相互獨立，系統間數據關聯度不高。財務人員日常的主要精力用于疲于應付各種軟件的操作和數據的間的平衡，導致報送的相關信息質量不高，甚至存在同一信息在各系統中的填報自相矛盾的情況。

三、提高縣級預算單位會計信息質量的思考與建議

（一）加強縣級政府會計隊伍建設，建立健全人員引進和激勵機制

由于目前縣級行政事業人員編制緊缺，各部門基本上未設立財會人員編制，且財務崗位相比其它崗位工作量大、責任重風險高，導致同等薪酬下的正式編制人員大多不愿從事財務工作。因此單獨設立政府會計編制，通過公務員和事業單位招錄等形式，引入專業的財會人員從事政府財務工作，是解決基層政府會計信息質量的根本。建議單位在補充編制時，優先補充財會崗位人員，并將面試人員的會計職稱列入加分項，如具備初級資格加5%，中級資格加10%，有注冊及高級資格者加20%，畢竟會計資格考試的含金量是公認的，這樣可以把優秀的財務人員引入基層政府會計隊伍。同時建立科學的政府會計人員的流動和晉升獎懲機制，由財政部門參與對財會人員的考核獎懲。省市級在確定會計人才培養計劃方面也應向基層需求傾斜，如在現有的會計領軍人才庫中吸納一定量的縣級政府財會人員，也可制定政府財會人員專項培養計劃，逐步穩定和壯大基層政府會計隊伍，以適應新常態下政府會計改革發展的步伐。

（二）實行分層分類精準培訓指導，強化主管部門主體責任

新政府會計準則頒布后，各級財政部門進行了多次統一的培訓指導，但由于統一培訓的知識量信息量大、針對性不強，加之預算單位財會人員權責發生制會計基礎薄弱，多數財會人員在實際操作時還是無從下手。建議在培訓時，將政府各部門各單位按職責和財會業務類型分類，如可分為行政（含參公）單位、義務教育中小學、幼兒園高中、醫療機構、其他全額財政補助事業單位、有經營收入的事業單位等，對這些單位分別按實際發生業務類型有針對性進行培訓指導。因為雖然全部的政府會計一級科目有103個，但具體到每個單位，日常使用的一般也就20個左右。這樣就可化繁為簡，大大減輕單位財務人員的負擔。同時強化對主管部門的培訓，重點充實主管部門財務機構的力量，對其財務人員，除參加本單位批次的培訓外，還應參加下屬單位批次的培訓，這樣便于主管部門更好的對下屬單位的財務進行監管和匯總。

（三）落實資產管理主體責任，強化財政審計監察監督職能

嚴格落實部門一把手的資產管理主體責任，加強部門資產管理，執行資產配置、使用及處置相關規定，對國有資產損失浪費情況要嚴格落實責任追究制度。財政部門要統籌協調力量加強行政事業單位資產監管職能。同時強化審計、監察部門對資產管理的監督，如對應收款項的催繳及對房屋車輛幾次清查未果的事項交由監察部門處置，會收到立竿見影的成效。進而促進各單位強化資產管理意識，更好的落實資產管理主體責任，真正將新準則制度對資產負債的報告質量要求落到實處。

（四）加強財政信息化建設，協調推進各系統有效對接

縣級預算單位使用的各種信息化系統大都由上級財政部門統一提供，因此各級財政部門在統籌相關政策、提供財政財務信息使用平臺時，應加強統籌協調和指引，著力推進預算管理、績效管理、國庫支付、資產管理、會計核算、部門決算和政府財務報告編制信息系統的有效對接。建議重點進行會計核算系統與財務報告系統、資產管理信息系統與資產報告系統的關聯，盡可能減輕財務人員編制財務會計報告和資產報告的工作量，這樣財務人員可將主要精力放在財務指標的分析判斷和內部管理上，以便逐步提高和改進財務信息質量。同時，各系統間有效關聯后，也可減輕財政部門匯總的工作量，便于騰出精力加強對單位報送數據質量的監督指導，進而有效推進會計信息報送的準確性、統一性和時效性。

（五）加大政府財務信息公開力度，接受有關機構和社會公眾監督

編制政府財務報告是建立現代財政制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重要基礎性工作，而財務報告公開將全面開啟公開政府履責情況的新時代。所以新制度對政府財務會計報告披露的內容和形式作了詳細規范，筆者建議在附注中披露時要更傾向于實質性的事項。如對往來款項的披露，除按債務人及債權人類別披露期初期末余額外，加注披露其發生時間及三年以上賬齡未收回、未支付或未處置的原因。每年披露固定資產時加注披露其盤點清查狀況及盤虧毀損處理情況，同時還需披露“待處理財政損益”科目跨年度有余額未處理的情況及原因。通過信息公開倒逼預算單位加強資產負債管理，規范行政收支行為，強化支出績效，提高政府財務會計報告及決算編制質量，進而滿足各有關方面對政府財務狀況信息的需求，促進政府自身規范管理和有效監督。