中國經濟高質量發展的特征、問題及治理

中國社會科學院經濟研究所經濟增長理論研究室 袁富華

黨的十九大報告指出，“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”。新常態下，需求結構正發生投資驅動向內需主導的轉變，供給結構正發生工業化向服務化的升級，主要矛盾集中于人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分發展。為了化解新舊動能轉換過程中的風險與沖突，政策制定和實施應具有整體性、綜合性與前瞻性，創新、協調、綠色、開放和共享的新發展理念為此提供了清晰的藍圖。高質量發展的目標是通過產品和服務的高質量供給，實現經濟高質量與生活高質量的動態協調。生產高質量表現為全要素生產率的持續提升，生活高質量表現為共享機制的完善，因此新發展觀的要義，就是通過效率促進分享，通過分享提升效率，實現創新發展和分享發展的良性循環。

總體來看，工業型社會向知識型社會的演變，是高質量發展替代高速增長的大背景。貫穿這一趨勢的理念變化，是從工業化時期生產優先轉向城市化時期要素的質量提升。工業化時期的總體特征是以生產供給為中心、消費服務于生產、勞動力再生產服務于資本積累，總體表現為社會政策服務于經濟政策。城市化時期圍繞知識型、福利型社會建設，具有與工業型社會不同的一些特征：如生產服務于消費、短期利潤最大化轉向發展分享、圍繞社會政策制定經濟政策等。

“十四五”是中國高質量發展轉型的關鍵時期，需要轉變高速發展時期的慣性思維。如服務化引致的知識經濟或學習經濟的發展，使創新更加依賴于勞動力要素質量提高，相應地學習機制從工業化時期的“干中學”和“投中學”轉為 “學中學”，通過增加網絡的“知識轉移能力”和企業的“知識吸收能力”，推動全要素生產率提升路徑的形成；資本積累方式也將從工業化時期的物質資本積累轉向人力資本積累轉變，通過教育、培訓體系升級促進人力資本升級和知識中產群體的擴大，這是把落實新發展觀、促進高質量生產消費的關鍵環節；治理模式也應從靜態的、注重結果的再分配，轉向未來導向的社會投資，特別是通過擴大科教文衛方面的支出，提高社會政策的生產性以及經濟政策的創新促進性。

1 高質量發展的本質

高質量發展階段是從工業社會向知識型社會邁進的階段。從發達國家的發展經驗來看，跨越發展依賴于創新和技術優勢的培育。在以高勞動生產率和利潤分享為核心的工業化發展過程中，日本成功地抓住工業化機遇，建立了技術創新基礎，突破了高質量發展的技術瓶頸。20世紀80年代以后，隨著信息經濟的崛起，發達國家進入以知識生產為主的知識經濟時代。通過分析發達國家在該階段的發展情況，可以總結出以下五點特征。

第一，工業化時期經濟主要通過規模效應來增加產出以解決貧困問題，隨著邊際收益遞減，當居民收入達到中等水平時，要想繼續實現經濟增長，邁入高收入水平國家行業，必須依靠高消費水平下的城市化。

第二，發展中國家利用自己的后發優勢，通過發展工業化來實現增長是一種普遍現象，但在工業化向城市化轉型的發展過程中，服務業比重上升及產業結構與發達國家的趨同，即與發達國家產業結構平行而非互補，如果不能及時進行結構升級，制造業比較優勢不久將喪失殆盡，加之服務業本來就弱，“雙重比較劣勢”發生的可能性很大，最終導致經濟陷入中等收入陷阱的沼澤。

第三，突破這種被動局面的關鍵在于培育以創新和技術優勢為核心的國際競爭力，實現服務業比重上升和制造業比重下降過程中的效率補償。

第四，由傳統重工業化向深加工度化演進的十字路口，協調管理作為一種創新形式內生于增長中至關重要；而在生產集成化時期，工業部門內部、工業與服務業之間，城市生產與生活消費之間，將形成致密的縱橫網格，此時為自主創新普遍時期，不可能蛙跳實現。

第五，不同于工業化時期以生產為中心的資源配置體制，城市化時期需要兼顧經濟效率和社會發展，因此，制度設計應該有助于推動經濟社會融合發展，突出社會再平衡的重要。

針對中國現階段的發展特點，黨的十九大報告指出，“新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，必須堅持以人民為中心的發展思想，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕”。從報告中可以看出，高質量發展的本質是“以人民為中心”，高質量發展的實質是人的發展。因此，中國經濟的高質量發展，是要從以生產優先、生產供給為中心、消費服務于供給的生產體系轉向以提升要素質量、生產服務于消費的消費升級和創新高效的可持續發展路徑。

2 高質量發展的特征

從經濟與社會發展的關系來看，高質量發展包括相互促進的兩個層面：即以效率促進分享，以分享提升效率，推動城市化可持續發展。這就要求資源配置方式從生產供給為中心轉向提升要素質量，這是理解新發展觀的關鍵。基于高質量發展的本質，可以進一步歸納出高質量發展的五條特征。簡單概括就是：推進深度城市化、創新驅動效率提升、保持經濟穩定運行、促進經濟可持續發展以及加強社會經濟融合。具體內容如下。

第一，推進深度城市化。黨的十九大提出“中國特色社會主義進入新時代”，這是在世界新格局和中國發展階段新特點基礎上判斷，這也標志著中國深度城市化發展的開端。深度城市化的發展目標是在城市化進程中實現以人為本、效率提升和社會包容發展。針對中國的經濟條件、稟賦條件、制度條件和社會條件等，深度城市化階段的關鍵在于促進知識消費的上升，如居民在科教文衛等方面的支出，這要求政府提供更多高質量的公共服務，注重公平和效率的平衡。

第二，創新驅動效率提升。高質量發展的創新不僅包括技術創新，還包括服務業、商業模式、文化創意等更為廣泛的創新，這些創新活動已經超過了傳統的創新范疇，因此建立一個與創新活動相匹配的創新生態成為關鍵。通過創新生態建構的同時打破傳統政府干預、金融系統分割等問題，逐步基于市場——中介推進資源配置效率的提升，并支持知識形成廣義人力資本，逐步形成一個具有孵化、聚集和多角色網絡創新的自我演進、互動共演，多元治理的創新驅動效率提升體系，推動高質量發展。

第三，保持經濟穩定運行。經濟轉型發展的過程中蘊含五類風險，包括：收入分配格局再調整導致的過快減速風險；過度無效投資導致的過快減速風險；經濟杠桿率持續拉升導致的過快減速風險；產業結構服務化導致的過快減速風險；市場化和相對成本體系調整導致的過快減速風險。保持經濟穩定性的關鍵是重塑富有活力的國家生產系統，應對經濟轉型沖擊，進而規避轉型中的這五類風險。

第四，促進經濟可持續發展。依賴高污染、高能耗的經濟增長是不可持續的，高質量發展強調綠色、節能、環保的可持續發展。因此，高質量發展階段重視生態環境的保護，重視對污染的治理，如處理工業化與城市化所帶來的廢水、廢氣、固體垃圾。高質量發展要求考慮經濟資源和社會資源的承受能力，遵守客觀規律，堅守科學的發展觀，量力而行，保證經濟平穩地可持續發展。

第五，加強經濟社會融合。高質量本身是發展狀況和治理狀況的表現，需要通過治理結構的現代化來實現。不同于工業化時期以生產為中心的資源配置體制，城市化時期需要兼顧經濟效率和社會發展，以充分體現“以人的發展為中心”的原則。因此，制度設計應該有助于推動經濟社會融合發展，體現在三個相互關聯的層次上：國家作為規則和政策的提供者，為市場提供制度規則、促進公平、建立信任；規范有序的市場為經濟主體提供競爭平臺，激勵創新精神；經濟主體參與生產和消費活動，獲得發展分享，并以其訴求促進治理機制的進一步完善。

第六，擴大高水平對外開放。工業化動力衰竭導致經濟增長減速、人口轉型和經濟服務化，在面臨成本上升壓力和資源剛性壓力下制造業比較優勢正在逐漸失去，過去堅持的技術外部依賴和加工貿易路線無法支撐未來中國經濟的增長。十八大報告指出“完善互利共盈、多元平衡、安全高效的開放型經濟體系”,十八屆三中全會提出“構建開放型經濟新體制”，“培育參與和引領國際經濟合作競爭的新優勢”。只有通過開放構建新體制，形成新優勢，才能突破現有全球價值鏈分工格局下的“低端鎖定”，最終培養具有國際競爭力的新體系。

3 治理與新動力

受到發展階段與發展水平的約束，中國現階段就業系統的調整，應該針對以下三方面問題：一是避免非正式就業群體擴大，尤其應關注作為勞動力主體的農民工的就業安全和收入增長，建立發展的分享機制。二是探索完善勞動力培訓體系，包括技能培訓和技術工人職業生涯規劃，構建與大學教育并行的職業晉升制度，激發創造性和經濟活力。三是引導人力資本向生產性領域集聚，糾正人力資本錯配現象。增強高層次人力資本市場的流動性，充分利用這部分勞動力資源的創新潛力。

新常態下，政府功能應從以往替代市場向組織市場轉變，這種轉變包含兩個層面：一是制度供給，二是公共服務。工業型社會向知識型社會轉變，需要政府在制度供給和公共服務上進行推動，第二次世界大戰后至20世紀70年代，發達國家大致用了30年時間完成這個轉型，政府干預也因此從經濟領域轉換到社會領域。

高度城市化時期，無論是高預算的歐洲老牌發達國家，還是低預算的其他發達國家，政府在公共支出中的重要作用是內生于經濟過程中的。客觀上，人的城市化和社會化由福利制度的建設完善所左右，并依賴這種趨勢增加了勞動者的分享和參與。作為一個必要的角色，政府決策的重心顯然不是短期利益，而是與支出端相關的長期社會回報，這實際上也構成城市化可持續的一項新內容——即公共支出的跨期使用和績效問題。于是城市化在供給(企業和市場)與需求(消費者和政府)兩端獲得了支持。重要的是，在消費結構高端化和公共支出能力提高的趨勢下，需求端的潛力越來越成為左右供給端和市場潛力的力量，這些都需要公共政策選擇的支持。

隨著城市化步入成熟，中國現階段正在經歷類似過程，政府由以往直接干預生產活動，轉變為創建市場規則、規范公共服務。或者說，政府的作用由以往調控生產端變為調控支出端，這是政府職能轉變的重要意義。加快建成覆蓋全民、多層次的社會保障體系。政策出臺以社會公共利益、社會發展以及社會正義為出發點，要著眼于解決效率與公平的沖突，不厚此薄彼。加強在醫療衛生、教育、養老等領域的頂層設計，明確政府和市場的作用。

工業化時期的市場組織圍繞國有經濟進行，相應地，生產的規模經濟和標準化，以基本品需求的標準化為基礎；金融系統的功能主要是投融資，以促進生產規模擴大。首先，競爭中要求各類經濟組織在資源利用上機會公平，為此，需要調整工業化時期選擇性融資體制，并以激發民營企業活力為突破口，培育多元化的創新路徑。其次，為了充分發揮市場組織彈性，金融系統也應該拓展功能，從以往推動儲蓄和投資，轉向激勵創新、融通信息和消除風險。

城市化階段，國家開放系統的制度化建設，應該從以下兩個方面著手：一是發展道路和制度效率問題。近20年來，新自由化思潮對發達國家和發展中國家帶來了不同程度的負面沖擊，發展模式多樣性和制度競爭重新成為關注焦點，立足于國情、階段和條件探索城市化路徑，也為理論和實踐所認同。二是以技術優勢對抗外部沖擊，是發達國家的成功經驗。高質量意味著以技術優勢參與國際競爭，無論是資源稟賦還是勞動力比較優勢，都不是參與國際分工的久安之計。未來10～20年，是中國向國際分工中心地位實現突圍的關鍵時期，這個過程必須建立在制度創新和制度效率之上，深化開放最終要以國內經濟社會體制的完善為基礎。

未來中國經濟增長的動力之一在于知識生產部門提供新生產要素，這有賴于通過高水平對外開放重塑全球價值鏈分工體系。借助新體系，中國可以從兩方面提升國際競爭力：一是將不具備比較優勢的產業移出，提升資源配置效率；二是通過邊際產業在外圍國家的運作獲得直接利潤，同時還可以通過再進口降低國內生產成本，減少貿易摩擦，降低國內產業結構調整所帶來的成本壓力。這將有利于中國經濟升級到更高的產業梯度，保障人民生活水平和生活質量的不斷提高，實現經濟高質量增長。