寧波市信用信息管理立法的沖突與衡平

封紅梅

(寧波大學 法學院,浙江 寧波 315200)

我國市場經濟已經發展到信用經濟階段。為保障經濟社會順利轉型升級,作為基礎支撐的信用法制建設成為重中之重。近些年各省市各部門積極響應國務院《社會信用體系建設規劃綱要》的精神,信用立法如雨后春筍,成為搶占立法創新的新版圖。但是,立法創新一定要注意與舊法的銜接與配合,否則極易產生重復立法和立法沖突問題。

一、問題的緣起:《實施辦法》與《評價辦法》的沖突

《寧波市企業信用監管和社會責任評價辦法》的前身是2002年的《寧波市企業信用實施辦法》。2011年,隨著加強企業社會責任立法呼聲的高漲,《寧波市企業信用實施辦法》刪減了企業信用監管的部分條款,又增加了企業社會責任評價的相關內容,2012年3月1日起正式施行,它是目前寧波市數十個信用立法中與新草擬的《實施辦法》內容最相近的一個規范文件。

新草擬的《實施辦法》共分八章65條,分別是:總則、信息征集、信息使用、信用應用與獎懲、異議處理、監督管理、法律責任、附則共八個章節。《評價辦法》包括企業信用監管、企業信用信息監管和企業社會責任評價三塊內容,《實施辦法》如果從主體上劃分,包括企業信用信息管理和自然人信用信息管理兩塊內容。從調整對象上來看,《評價辦法》的第六條規定:“行政管理部門以及依法授權承擔公共事務管理職能的組織(以下統稱企業信用信息提供單位),對在依法履行職責過程中獲取的企業信用信息,應當進行客觀、準確、全面的記錄,并按照《寧波市政府信息資源共享實施辦法》的有關要求對企業信用信息資源實行共享”。《實施辦法》第三條擬定,所謂公共信用信息是指“國家機關以及法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織依照法律、行政法規和國務院的規定,為履行職責而獲取或者掌握的反映自然人、法人和其他組織信用狀況的數據和資料”。可見,《評價辦法》和《實施辦法》調整的信用信息都是公共信息,只不過前者只關注企業信用信息,后者還包括了自然人的信用信息。因為制定主體和時間不同,對于同一個信用信息管理問題,兩個辦法也有不同之處,由此造成了立法的重復與沖突。

立法之所以出現這種重合和沖突,是因為寧波市民營企業發展迅猛,寧波企業信用管理需求迫切,所以2002年寧波市政府專門為其制定規范,并將信用管理權授予工商局。但是隨著信用信息的體系化,上至國務院,下至各省市政府,都設置了專門的信用管理部門。寧波市也順應這種趨勢,將信用管理權轉交給寧波市發展改革委員會,下設專門的信用管理辦公室、信用信息中心來具體執行。新的部門依法管理要制定《實施辦法》這類新的信用法律文件,原來的部門接受新的使命,要加強企業社會責任立法。而現實中,企業信用監管和企業社會責任評價又如此交叉的混融在一個法律文件中,導致了法律適用中的混亂。

如何解決這種沖突?兩個《辦法》能否共存?亦或誰去誰留?我們可以將這個問題進一步細化為:一是應不應對“信用監管”單獨立法?二是應不應對公共信用信息管理單獨立法?三是應不應對企業信用信息管理單獨立法?四是應不應對企業社會責任評價單獨立法?

二、“信用監管”應否單獨立法

因為在現實的信用立法適用中,多把“信用監管”立法和信用信息管理立法混為一談,下面就先從這個問題談起。

(一)“信用監管”不等于信用信息管理

在關于《評價辦法》的內容認識上,很多人認為其包括兩部分內容:企業信用監管和企業社會責任評價,而且錯誤的把“企業信用監管=企業信用信息監管”,因而就有了認為這兩部《辦法》完全沖突、重合等認識。其實，如仔細研究,會發現企業信用監管并不等同于信用信息管理,看似只多了“信息”兩個字,其實討論的主體卻是大相迥異的。關于信用和信息的關系,“過去的信息包含著未來,是未來行動選擇的一個良好預期”[1]抽象的信用需要附在信息上,具體化的信息彰顯信用。信用信息管理的對象是信息,指對信息采集、分析、儲存、加工、使用的行為進行監督管理,而信用監管的對象是信用,是對信用手段應用情況的一種監管和促進,如提倡行業監管中采用信用手段,對信用符號不同的企業或者個人予以獎懲等。

在《評價辦法》中,真正名曰“企業信用監管”的第三章內容談的并不是對企業信用信息的監管,而是依據企業信用信息對企業信用做出的分類管理。具體內容如第十二條：“企業信用信息提供單位應當建立本單位、本系統的企業信用管理體系,確定分類等級標識。”企業信用等級除法律、法規另有規定外,分為A、B、C、D四類進行分類等級標識:A類表示信用風險很小;B類表示信用風險較小;C類表示信用風險較大;D類表示信用風險很大。企業信用信息提供單位應當根據管理實際需要,細化規定A、B、C、D四類企業信用狀況的具體內容,并逐步實現動態監管,及時更新有關企業信用信息。

在《實施辦法》中,這部分內容被稱為“信用應用”,是各個部門對信用的應用和獎懲。因為只有各機關、事業單位積極使用信用信息,來褒揚誠信、懲戒失信,我國的信用機制才能真正運轉。《實施辦法》中的相關條款體現在第四十二條“有關組織應在政府采購、招標投標、行政審批、市場準入、資質審核、評先評優、債券發行、資金扶持等行政管理工作中,查詢自然人、法人和其他組織的信用檔案,或使用信用服務機構制作的信用報告,并將其作為實施行政管理的重要參考,實現聯合獎懲。”

本研究在前人研究的基礎上，設計已知、固定的培養基作為滿足冠突散囊菌生長需要的特定基質，并以高純度咖啡堿、可可堿和茶堿作為冠突散囊菌液體發酵培養的唯一外源添加底物，考察冠突散囊菌對上述3種單體成分為期10 d的發酵特性，為進一步豐富茯茶品質形成機理提供理論依據。

(二)“信用應用”的1+N模式

目前全國各地信用立法實踐中,“信用應用”的立法模式多為“1+N”模式,如2018年國家發展改革委、人民銀行公布首批12個社會信用體系建設示范城市中,其建設經驗中的共性是“1+N”模式,如惠州市為規范推進社會信用體系建設,形成了“1+1+4+N”制度;[2]如杭州市以“1+3+X”體系先導,保障聯合獎懲措施落地。[3]這里的1是指在《公共信用信息管理辦法》中規定一般條款,多為鼓勵、提倡各行政機關、事業單位在相關管理中采用信用手段,以及失信懲罰守信褒獎的相關內容,如《實施辦法》的第五章用7個條款概括了信用應用的全部內容,分別是:政府應用、市場應用、征信機關應用、分類管理、守信激勵、失信懲戒和聯合獎懲。這里的“N”或“X”都是指的各個機關、單位具體制定的落實信用應用和聯合獎懲的實施辦法。

之所以采用這種模式是因為在相關管理中應用信用手段是一件非常具體的事情,需要由各個行業各個部門根據具體情況來應用,鼓勵或懲戒措施也應該由其自行制定。國家鼓勵各機關、事業單位在自己的工作中使用信用信息,但是具體由各單位自由制定內容。以寧波為例,采用信用手段來褒揚誠信懲戒失信的具體文件很多,包括:寧波市環保局的《企業環境信用評價辦法(試行)》《出入境檢驗檢疫企業信用管理工作規范》《寧波市工程建設領域守信激勵和失信懲戒指導意見》《寧波市交通建設市場信用信息管理、信用評價辦法》《關于印發市局質量安全黑名單制度的通知》等等。因此,尊重《實施辦法》關于信用應用的一般規定,具體如何使用放權給各個部門,由其另行制定具體應用措施更為可行,不需要單獨就信用應用即《評價辦法》中的“企業信用監管”單獨立法。

三、公共信用信息管理應否單獨立法

然后看另外兩個問題:要不要對公共信用信息管理進行單獨立法?要不要對企業信用信息管理單獨立法?這不僅涉及到公共信用信息管理和企業信用信息管理兩者的關系,更涉及到一個深層次的問題,即寧波市信用信息管理法律制度應當是一個怎樣的體系?寧波信用信息管理法律制度的立法趨勢是什么?而這又需要先來回答我國信用信息管理法律制度應當是怎樣一個體系?我國信用信息管理法律制度未來的立法趨勢是什么?

(一)信用信息管理法律體系和立法趨勢

目前我國信用征信管理領域最高位階的法律規范是《征信業管理條例》,其第二條規定:本條例所稱征信業務,是指對企業、事業單位等組織(以下統稱企業)的信用信息和個人的信用信息進行采集、整理、保存、加工,并向信息使用者提供的活動。國家設立的金融信用信息基礎數據庫進行信息的采集、整理、保存、加工和提供,適用本條例第五章規定。國家機關以及法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織依照法律、行政法規和國務院的規定,為履行職責進行的企業和個人信息的采集、整理、保存、加工和公布,不適用本條例。

由上述條款的表述可見,《征信業管理條例》按照業務主體及其相關信息為標準揭示了現階段我國征信業管理法律制度體系及其各類規范的相應調整對象(見表一)。

依據此表,我國未來信用信息管理依據主體和信息種類,可以分為三大塊：一是調整市場征信機構征集商業信息的法律規范,即《征信業管理條例》等;二是調整銀行征集金融信息的法律規范,即央行的《個人信用信息數據庫實施辦法》等;三是調整行政主體及授權機構征集公共信用信息的法律規范,即各省市正在制定的《公共信用信息實施辦法》。三者是并列關系,共同構成信用信息管理法律規范體系的整體。依據此體系,公共信用信息管理法律規范是“三足鼎立”的信用體系中的重要一環,對其獨立立法是信用管理法律體系發展的大趨勢。

(二)公共信用信息的立法趨勢

2013年后各地頒布的信用法律文件幾乎都是專門針對“公共信用信息管理”進行的單獨立法。這種趨勢并非偶然,它和上文分析的我國未來信用信息管理法規的體系密切相關,也符合目前我國信用征信管理領域最高位階的法律規范《征信業管理條例》給出的立法指導方向。而反觀全國的企業信用管理立法,如吉林、南寧、蘇州、深圳等地,雖然確實有以《企業信用信息管理實施辦法》或者類似命名的法律文件,但是其頒布均在2013年之前,2013年之后專門對企業信用管理進行立法的微乎其微。

因此,應當尊重寧波當前的立法選擇,對企業和自然人的公共信用信息進行統一管理,制定共同的《公共信用信息管理辦法》,而不應單獨制定《企業信用信息管理辦法》。何況2018年浙江省剛頒布《浙江省公共信用信息管理條例》來作為綱領文件統一部署浙江省的公共信用信息體系建設工作,在此大背景下,寧波市以《公共信用信息管理實施辦法》命名并制定此規章是合乎信用信息管理法律規范體系發展趨勢的。

四、企業社會責任應否單獨立法

從內容上看,《評價辦法》是一部以企業社會責任評價內容為主的法律文件,根據對其條款的統計,其中真正涉及企業信用信息管理的只有總則的二、三、五條,第二章的信息記錄與共享的六到十一條,第六章法律責任中的幾個條款。而企業社會責任評價有32條,整整超過一倍條款數量。而《實施辦法》對信用信息管理的規定遠遠比《評價辦法》中對企業信用管理的規定要多,它包含八個章節65個條款。

最后一個問題:要不要對企業社會責任評價進行單獨立法呢?關于社會責任立法,目前比較權威的是2014年6月由中國企業評價協會聯合清華大學社會科學學院創新起草的《中國企業社會責任評價準則》(以下簡稱《準則》)。該評價準則包含“法律道德”等10個一級評價指標、“遵守法律法規”等63個二級和三級評價指標。《中國企業社會責任評價準則》的制定,主要基于以下幾點考慮:首先,《準則》的指標設定全面、客觀,力求獲得廣泛認同；其次,《準則》與國際標準接軌,并加入“中國特色”元素；再次,《準則》考慮各類企業情況,努力使其具有普適性；最后,《準則》具有“評價”的特性,便于操作。

《準則》的制定掀起了新一輪關注企業社會責任的潮流。雖然目前全國各省市泛泛地談要促進企業社會責任評價的政策性文件頗多,但專門對其立法的卻只有深圳、杭州、義烏幾地。而且這幾地關于企業社會責任評價的立法和寧波迥然不同,大多是根據《準則》制定適合地方水平的企業社會責任評價標準,并非強制性的對企業社會責任進行要求和評價,更沒有當地政府部門主導企業社會責任評價的。

(一)深圳企業社會責任立法

2013年深圳市新頒布的企業社會責任法律文件包括三個，其中兩個是深圳市《企業社會責任要求》和《企業社會責任評價指南》,這兩個都是事關企業社會責任評價標準的文件,是由質量局頒布的行業標準。另一個是《關于進一步推進企業履行社會責任的意見》(以下簡稱《意見》),并非強制性規章。而且其在基本原則部分開宗明義:企業社會責任評價堅持以下幾個基本原則:一是堅持政府引導、市場運作。政府要更好地發揮引導作用,搭建公共服務平臺,建立社會化運作機制,加強指導監督,引導企業積極履行對各利益相關方的社會責任。二是堅持突出重點、穩步推進。重點督促企業嚴格履行各項法定責任,引導和鼓勵企業量力而行,積極履行公益慈善、志愿服務等其他社會責任。三是堅持社會參與、形成合力。鼓勵和引導社會各界積極參與,充分發揮各類中介組織,特別是行業協會、商會等第三方機構在促進企業履行社會責任方面的作用,努力形成全社會共同推進企業社會責任建設的工作格局。有媒體評論,其最大的亮點就是:“不搞達標考核, 引入第三方評價”。

(二)杭州企業社會責任立法

杭州市企業社會責任評價規范雖然名字為《杭州市企業社會責任評價規范》,既綜合了杭州市前兩輪企業社會責任建設和評估的實踐成果,又吸收ISO26000《社會責任指南》等國際標準的先進理念,同時還考慮傳統責任觀、法律法規和國內外企業社會責任建設的典型經驗,依據利益相關方理論、可持續發展理論、德菲爾專家法等,以企業的市場責任、用工責任、環境責任和公益責任四重基本責任為核心,采用基本指標、進步指標、加減分指標、個性指標和一票否決項指標等相結合的模式,建立了包括四重責任、10項一級指標、50項二級指標的指標體系。而且,杭州市企業社會責任評價實施中,有關部門也要求“所有的分數,將由第三方評價機構審核,按照排名分出等級,最終評選出杭州市企業社會責任建設最佳企業,給予獎勵”。

(三)寧波企業社會責任立法

寧波市的企業社會責任立法,內容上除了制定寧波市地方企業社會責任評價標準體系外,還將企業社會責任與企業信用管理合二為一,形成了《寧波企業信用管理和社會責任評價辦法》。雖然《評價辦法》總則部分也確立了“社會責任評價實行政府主導、企業自主、社會參與、評價機構獨立評價的工作機制”，但是，緊接著又規定“市和縣(市)區人民政府設立或者確定的企業社會責任評價機構負責本行政區域內的企業社會責任評價工作”。而且在第四章“社會責任評價和促進”中將企業信用信息和企業社會責任掛鉤，這也許是最初將企業社會責任與企業信用管理兩塊內容合二為一的動機,但是這樣不再僅是采用信用數據庫里的信息那么簡單,直接將信用等級和社會責任評價掛鉤是否合適?

此外,規范要求“對企業綜合信用等級標識為D類的企業,企業社會責任評價機構可以納入主動評價的范圍,適時進行評價并向社會公布評價結果”。這種因為企業信用等級低而進行企業社會責任強制評價是否合適,是否有意義尚待論證。還有,《評價辦法》 第三十八條 “對綜合信用等級標識為D類或者社會責任評價不達標的企業、社會責任嚴重缺失企業,有關管理部門應當在法定權限范圍內采取下列制裁措施:(一)依法從重實施行政處罰;(二)取消評選相關榮譽的資格;(三)不得減免稅收和政府非稅收入,不得享受各類政府資金補貼或者參與政府采購和政府投資項目投標;(四)在產業發展、建設用地使用權供應等公共資源配置方面進行限制;(五)向社會發出消費、用工、投資等方面的風險警示;(六)法律、法規、規章規定的其他制裁措施”。因為企業社會責任義務履行低就對其進行嚴重懲戒是否合適?畢竟企業是一個商人,不是一個慈善家,我們可以鼓勵其做一個“義商”,但是否可以因此而對其進行重罰?

綜上所述,不論是否要對企業社會責任評價進行單獨立法,目前的《評價辦法》中關于企業社會責任評價的規定有很多滯后和違法之處,應當修改，且修改時必須思考以下幾個問題:一是否能對企業社會責任強行評價?二是企業信用等級和企業社會責任是否有必然的關系?三是能否對企業社會責任評價低的企業實施嚴重懲罰?

五、衡平兩個辦法沖突的建議

寧波市以《公共信用信息管理實施辦法》命名并制定此實施辦法是合乎信用信息管理法律規范體系發展趨勢的,應當予以保留。建議對《寧波市企業信用監管和社會責任評價辦法》的三部分內容進行修改:

一是“企業信用監管”這部分內容由工商局另行制定具體包含信用應用和獎懲內容的文件,作為對信用手段的一種應用和對所管理的企業信用提升的一種促進辦法。

二是“企業信用信息管理”的內容由《公共信用信息實施辦法》所吸收,不再另行制定規章,因為以后單獨制定企業或者個人信用信息實施辦法并非未來趨勢。但是考慮到自然人和企業的不同,在采集信息目錄和平臺管理上會單獨制定《企業信用信息采集目錄》和《企業信用信息數據平臺管理細則》。

三是“企業社會責任評價”這部分內容由市工會會同制定企業社會責任準則的質量標準部門另行制定,但是制定時必須進行詳細論證,以免創新不成,貽笑大方。

《寧波市企業信用監管和社會責任評價辦法》和《寧波市公共信用信息管理實施辦法》的沖突是制度創新和穩妥改革關系在信用信息領域的具體沖突,對其重視和妥善解決不僅可以保證我們繼續在“法治浙江”進程中保持先鋒,而且可以以一種正確的姿態又穩又快的前行。