黃河流域生態保護和高質量發展同步推進范式探討
——甘肅省白銀市的調查與思考

張 蕓，李 榮

（中共白銀市委黨校（白銀行政學院），甘肅 白銀 730900）

2019 年8 月21 日，習近平總書記在視察蘭州黃河水情和河道治理情況時，做出了“治理黃河，重在保護，要在治理”的重要指示[1]。2019 年9 月18日，在鄭州召開的“全國黃河流域生態保護和高質量發展”座談會上，總書記對黃河流域生態保護與高質量發展問題，又作出了高度科學的重要論述，提出了許多具體的政策要求。本調查報告對白銀市這方面的歷史變化和基本經驗進行了認真總結，形成了“六同步”的典型范式，以期對開展相關研究有一定的參考價值。

一、問題的提出

黃河流域的生態保護與經濟社會發展，歷來就是我國政府宏觀決策的一個重點。1952 年，毛澤東主席提出“要把黃河的事情辦好”的問題[2]。1955 年7月，第一屆全國人民代表大會第二次會議作出了《關于根治黃河水害和開發黃河水利的綜合利用規劃》的決議，這是中國歷史上第一部全面系統的黃河治理規劃。“黃河水利管理委員會”成立后，采取多種政策和措施，黃河流域的保護與發展進入新時期。

歷史證明，黃河生態保護與區域發展是一對矛盾，既要保護，又要發展，這對政府決策和戰略選擇提出了挑戰。在改革開放之前，為了解決吃飯和經濟短缺問題，可能在一定程度上比較重視發展。改革開放40 年以來，特別是自黨的十八大以來，生態保護和生態文明發展成為“五位一體”戰略部署的基本內容。隨著我國綜合經濟實力的提升、科技技術和發展模式的不斷創新，黃河流域各地政府已經具備了足夠的能力科學處理好保護與發展的關系。在這種情況下，根據黃河不同區域的具體情況，探索建立高效的融合范式就成為必然。白銀市的探索和實踐就是一種有益的實踐。

二、黃河白銀段概況

甘肅省白銀市是黃河流域的主要地區之一。從20 世紀國家的第一個“五年計劃”到現在，白銀市段始終是國家黃河流域治理重點地區之一，從建立白銀公司到設立白銀市、從開發靖遠煤炭資源到建立靖遠電力公司、從上馬大型景電黃河提灌工程到建立帶狀產業園，黃河始終既是白銀市生態保護的重點對象，又是高質量發展的主要載體。

從自然地理和區情來看，白銀地處黃河上游甘肅省的黃河出境段區。全市總面積21 158.7 平方千米，占甘肅省總面積4.4%。下轄2 區、3 縣；截至2018 年末，白銀市常住人口173.42 萬人。其中，黃河沿岸有4 個縣區的18 個鄉鎮，91 個行政村。2018年，白銀市實現地區生產總值511.6 億元，其中：第一產業增加值69.27 億元；第二產業增加值213.71億元；第三產業增加值228.62 億元，三次產業結構比例為13.54∶41.77∶44.69[3]。

白銀市在黃河甘肅段具有特殊的地位和作用。黃河流經甘肅省干流長度為946 公里，其中，白銀市境內黃河干流全長258 公里，占黃河甘肅段總流程的28.3%，年均入境流量293 億立方米，黃河從白銀區西南水川鄉西峽口入境，呈S 形，流經靖遠縣、平川區至景泰縣東北黑山峽下北長灘烏龍漩口出境，流域總面積為14 710 公里[4]。黃河白銀段是甘肅境內的最后一道“閘門”，流經區域位于黃河流域泥沙治理和全國“兩屏三帶”生態安全屏障的最前沿。

三、白銀范式：生態保護與發展的“六同步”

黨的十八大以來，白銀市根據黨中央關于加強生態文明發展的戰略部署，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的新理念，把黃河白銀段的生態保護與實現高質量發展，作為市級發展的重大戰略，采取了多種政策和措施，推進保護與發展同步進行。特別是近年以來，白銀市按照習近平總書記關于“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”和“宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農則農，宜工則工、宜商則商”的重要指示和方針[5]，進一步加強了黃河生態的保護工作，同時，堅定實施特色和優勢產業發展戰略，配套生態保護工程的順利開展，取得了明顯成效。白銀市的做法和經驗可以歸納為“六同步”，并由此形成中國西北黃河流域一種獨特的運行模式。

（一）規劃同步

白銀市堅持規劃先行原則。近年來，圍繞黃河生態保護與發展，編制了多項相關規劃。比如，2012年編制了《黃河上游白銀市生態環境綜合治理規劃》，2016 年編制了《白銀市2018—2020 年國土綠化行動實施方案》，2017 年策劃的“黃河上游白銀段生態環境綜合治理工程”被批準列入國家《西部大開發“十三五”規劃》，2018 年修編完成《黃河白銀段生態環境綜合治理工程實施方案》。另外，還有與黃河直接相關的城市、工業、農業、旅游等專項規劃。多項規劃的科學編制為生態保護與經濟發展工作提供了藍圖。

（二）戰略同步

根據黃河生態保護與高質量發展的要求，白銀市明確提出了“有色綠色齊頭并進、農業工業協調發展、三次產業融合提升”的發展思路和戰略導向[6]，市委市政府要求各縣區、各鄉鎮與相關村組，都必須圍繞黃河做好大生態和經濟發展兩個文章。根據統計，白銀市自2012 年以來，圍繞黃河白銀段的生態保護、河道治理與管理、生態移民、生態產業扶持、環境綜合治理與發展等項工作順利推進，累計總投資近800 億元，生態與發展投資均衡收效。

（三）布局同步

白銀市根據國家的政策要求，從保護與發展的目標上明確提出了設立“國家黃河上游生態環境綜合治理創新試驗區”和構筑國家西部生態安全屏障，打造黃河上游生態保護創新治理“白銀樣板”的發展目標，確立了“北部騰格里沙漠南緣防風固沙、中部沿黃高效節水生態經濟帶建設、南部黃土丘陵溝壑區水土保持”三大片區治理的工作思路，這個布局描繪出白銀市未來發展藍圖，使得各方面的工作有了統一的目標。

（四）實施同步

白銀市立足自身區位優勢，在具體工作中明確了“水源涵養、生態廊道、高效節水、污染防治、生態產業、文旅融合發展”的實施原則和工作機制。各級黨委和政府負責編制規劃、優選戰略、創新政策和監督進程；項目業主和鄉鎮村組、街道社區等負責具體落實，財政、銀行和民間資本創新投資機制，為保護和發展籌集資金；人才和科技部門提供軟實力支撐；紀委、質檢和社會第三方相關組織負責監督和評估。

（五）政策同步

白銀市的保護與發展工作是嚴格按照國家相關政策開展的，在具體的政策實行上，該市突出對國家生態戰略、環境政策、產業政策、扶貧政策和水資源管理政策的重點實施和效果評價。同時，近年來，白銀市為了切實做好保護與發展工作，加強了政府體制、企業體制、市場機制、投資體制、農村管理等各方面的制度創新工作，使得部門之間、城鄉之間、行業之間的協調和合作全面落實到位。

（六）評估同步

近年來，白銀市將黃河生態保護與發展工作與科學配置白銀市人口與資源環境、經濟與社會、內部發展與對外開放等方面的工作緊密結合在一起，非常注意理順水資源與經濟社會發展的關系，將新舊動能轉換與生態環保一同謀劃、一起部署、一體推進，用經濟和環境“雙指標”綜合評價發展質量，并且對評價制度進行了一定的改革。比如，在靖遠縣、景泰縣和會寧縣的評價中，就增加了生態環境的權重。

四、生態發展雙贏：同步推進的主要成效

正是由于白銀市明確了發展思路，選擇準了發展戰略，采取了完全適合白銀市市情的“六同步”發展模式，使得生態保護與高質量發展的目標同時得到實現。這可以通過以下幾個方面得到驗證。

（一）黃河流域生態環境越來越好

近年來，陸續實施的生態工程主要有：大規模國土綠化工程，大力開展“綠盾”專項行動，建設省級自然保護區，建設生態美麗鄉村，加強植樹造林，退耕還林還草，工業園區“三廢”集中處理，實施了黃河白銀段防洪治理工程，扶持發展環保企業和環保項目。通過實施這些措施，使得黃河流域生態環境得到極大的改善。2016—2019 年，每年完成造林綠化30 萬畝以上，在黃河干流周邊和流域形成多個森林和植被生態包圍圈。累計營造林地面積130 多萬畝，森林覆蓋率達到14.09%[7]。近年來，累計完成造林面積258.7 萬畝，治理水土流失面積6 681.45 平方公里，完成沙化土地治理面積24.8 萬畝，黃河白銀段面水質綜合評價達到II 類國控水質考核標準。發展節水灌溉面積163.83 萬畝，累計退耕還林還草面積達到200 多萬畝，其中，90%都種植了樹木①數據均來自白銀市統計局有關資料。。

（二）資源城市轉型發展成效突出

白銀市是國家第一批資源枯竭轉型試點城市，而白銀市的幾個大型工礦型企業都布局在黃河沿岸區域。比如，白銀市區內富集的資源為能源、有色、冶金、化工等產業的發展提供了良好條件，1954 年作為新中國“一五”時期156 個重點建設項目之一，白銀公司因此設立，白銀市也因礦得名、因企設市。現在，既要保護黃河生態又要實現轉型。為此，白銀市提出了轉型與黃河保護同步推進的戰略思路，通過在流域區創辦高新技術產業園區（國家級）和生態工業園區，分流老企業的工人、技術人員和資源，取得了顯著效果。目前，白銀公司、靖遠煤礦、銀光公司、靖遠電廠和靖遠陶瓷廠等，都基本實行了資產和人員的重新組合，企業發展開始步入正常軌道。

（三）經濟區劃形成合理布局

白銀市把黃河生態保護與高質量發展工作，與打造白銀區域經濟增長極有機地結合起來，把保護和發展工作當成一次最佳的資源高效整合的機遇，在這方面近年來做了大量工作。到目前為止，新的經濟區劃布局已經形成，主要有：一是景電黃河大型提灌工程和“三縣生態帶”（景泰縣、古浪縣、民勤縣），這個生態帶覆蓋了三個縣②說明：古浪縣和民勤縣行政關系隸屬于甘肅省武威市，從1995 年開始建設的景電二期工程，即國家在景泰縣五佛鄉黃河干流處建設的電力提灌工程，一期工程主要用于景泰縣的40 多萬畝沙地灌溉。二期工程向武威市的兩縣跨區域調水，主要用于生態保護，恢復植被和石羊河的水源問題，每年調水6 100 萬立方米。；二是形成白銀、劉川、平川、景泰、會寧五個沿黃河流域走向的產業帶，發展生態工業和生態物流業；三是形成沿黃河的購銷農業產業帶，這個農業產業帶主要發展節水農業、大棚溫室農業、肉羊肉牛養殖業，對快速提高農民收入作用非常大；四是形成沿黃河干流的生態城鎮群，目前，這些城鎮全部實行節水城鎮模式。

（四）黃河生態旅游形成很大的區域優勢

白銀市有大量與黃河有關的旅游資源，這是天然優勢。這些年以來，白銀市把大力發展生態旅游作為經濟高質量發展的主要手段，探索“文旅+”發展模式，以黃河沿岸的黃河石林、黃河大峽谷、烏金峽、花村顧家善、水川濕地公園、永泰龜城、大敦煌影視城等景區為龍頭，打造多種多樣的旅游項目，規劃建設了10 多個沿黃鄉村旅游示范點，讓生態旅游因黃河而靚麗，沿岸農村農民因黃河而富裕，形成了獨特優勢的黃河生態旅游經濟帶，生態旅游快速增長。2019 年，全市國內旅游接待達到1 663.04 萬人次，同比增長24.85%；旅游綜合收入達到107.1 億元，同期增長28%[8]。此外，白銀旅游業的高速發展推動了居民就業人數增長，2019 年白銀旅游業新增直接就業人數預計達到5 829 人，同比增長24.3%。

（五）經濟結構優化加速

生態保護與高質量發展，促進了結構優化工作。白銀市2015 年的三次產業結構為13.59∶44.73∶41.68，2019 年調整為17.89∶37.17∶44.94，農業特色更加突出，污染重的工業得到淘汰。2019 年，農業多年陸續獲得豐收，糧食總產量達到96.5 萬噸，蔬菜產量110.84 萬噸，水果產量14.22 萬噸，瓜類產量88.92 萬噸，中草藥材產量10.29 萬噸，肉豬出欄81.09 萬頭，羊出欄175.4 萬只。工業生產平穩運行，規模以上工業增加值同比增長6.6%，全市規模以上非公有制企業工業增加值同比增長14.8%。結構優化促進投資增長，全市固定資產投資同比增長13.07%，增速比上年同期提高33.88 個百分點。全市實現社會消費品零售總額同比增長8.1%，增速比上年同期提高0.8 個百分點。

（六）經濟效率持續提升

黃河生態保護與發展的同步推進，收到了良好的經濟效益。2015 年，白銀市全年實現地區生產總值434.27 億元，同比增長6.8%，按常住人口計算人均生產總值25 410 元。2019 年，全市地區生產總值實現486.33 億元，同比增長6.2%，人均生產總值增加到29 542 元，折合約為4 550 美元，是全國平均水平的45.78%（全國2018 年人均GDP 約為64 520.7元）。2015 年全年大口徑財政收入完成50.95 億元，2019 年增加到62.77 億元；2015 年年末全市金融機構本外幣存款余額為632.04 億元，2019 年增加到804.53 億元。城鄉居民收入穩步增加，2015 年城鎮居民人均可支配收入23 438 元，2019 年增加到31 769 元；2015 年農村居民人均可支配收入7 065元，2019 年增加到9 927 元[9]。

五、進一步提升融合效率

受自然條件和歷史因素的雙重制約，白銀市在破解黃河上游突出生態保護治理難題和高質量發展方面仍然存在一些困難。比如，保護治理資金投入不足、部分區段水土流失依然比較嚴重、歷史遺留生態問題突出、高揚程引黃灌區鹽漬化問題突出、資源性和指標性缺水問題制約流域生態保護和高質量發展。白銀市年降水量180～450 mm，年蒸發量達1 500～1 600 m。多年平均地表水資源1.4 億立方米，地下水資源可利用量0.92 立方米，按照黃河流域“87 分水方案”①所謂“87 分水方案”，指按照國家水利部黃河水利委員會（簡稱“黃委會”）1987 年制定的分水方案，我國黃河流域沿河地區，向黃河的取水量必須按照“黃委會”的有關規定和分額進行，不得超額取水。這個方案就叫做“87 分水方案”。，白銀市耗水指標為5.35 億立方米，人均耗水指標311 立方米，水資源嚴重不足已經成為制約當地經濟社會發展的瓶頸問題。

為此，要按照國家關于生態文明發展和黃河流域生態保護的政策要求，通過進一步深入的調查研究，提出更加科學有效的政策和對策。總體來說，根據黃河上游和中游地區大部分區域綜合經濟實力相對較弱的情況，需要考慮如下對策：一是國家出臺新時代黃河流域生態保護與高質量發展規劃，統籌安排保護與發展的大事；二是對中西部地區黃河流域的許多地方，國家依然需要加大投入和項目支持力度，國家項目可以帶動地方和民間項目的跟進；三是必須堅持黃河生態保護與大力發展生態產業密切結合的原則，規劃建設生態城市、生態工業和生態農業；四是白銀市需要進一步完善“六同步”范式，進一步在生態與發展二者有機融合上大做文章；五是利用大數據戰略，建立沿黃流域污染防治數據庫和監測平臺；六是建議沿黃河地區之間應該加強協同治理和發展的力度，打破地方保護主義，鼓勵區域之間進行人才技術等多方面的合作。