構建應對疫情的跨境河流水源保護新機制

吳鳳平，黃子桐，邵志穎，季英雯

(河海大學商學院，江蘇 南京 211100)

2019年底，新型冠狀病毒肺炎疫情(簡稱疫情)開始發生并逐漸在全球蔓延，給世界公共衛生安全帶來巨大挑戰。從數量上來看，全球已有200多個國家和地區確診了新型冠狀病毒肺炎病例，其中包含俄羅斯、哈薩克斯坦、印度、越南、柬埔寨、泰國等多個與我國共享跨境水資源的國家。截至2020年8月22日，我國跨境河流主要沿岸國家累計確診病例分別為：俄羅斯949 531例、印度2 975 701例、泰國3 390例、哈薩克斯坦104 314例、越南1 009例、柬埔寨273例。我國是亞洲乃至全球最重要的上游水道國，跨境河流問題已經日益成為影響中國與周邊國家關系能否良性發展、周邊環境能否穩定的重要問題。跨境水資源是連接中國和周邊下游流域國家的生命基礎，是中國在周邊地區構建“命運共同體”的基礎資源。中國主導的“一帶一路”倡議，其陸上絲綢之路經濟帶所經過的地區也幾乎全部處于我國的國際河流區域。為防止新型冠狀病毒通過污水傳播擴散[1]，有效控制國際負面輿情的干擾，由我國率先提出跨境河流水源保護的政策措施，加強與流域國協同合作，保護好共有水源，并以此為契機，加強跨境流域突發事件的應對能力，建立跨境河流水源保護長效管理機制，不僅有利于提升我國的國際地位，更能彰顯我國的大國責任與擔當。

跨境河流水源保護問題一直受到國內外學者關注。Barbara等[2]針對哥倫比亞河提出將水資源管理權力分散到不同的司法管轄區和部門，讓流域利益與政府利益相互聯系，從而形成流域新的治理機制。Chapman等[3]提出，流域國應共建流域水質監測機構,監測全流域水質情況,保障全流域水質安全。周海煒等[4]提出從戰略、管理、技術3個層面構建黑龍江流域多層次合作機制,逐步形成中俄兩國長期穩定的合作模式。余元玲[5]通過對中國-東盟國際河流保護合作法律協調機制、監管機制和爭端解決機制的現狀和潛在問題的分析，提出要進一步加強中國-東盟跨境河流合作，建立健全跨境河流保護法律機制。單婕等[6]針對跨境河流水源保護問題，也提出了一系列合作法律機制。

疫情發生后，水源保護問題更是受到學界的重視。鄭祥等[7]研究發現，新型冠狀病毒在水環境系統遷移過程中存在風險控制關鍵節點，提出在此特殊時期，必須對水環境系統進行全流程管控以預防病毒在水環境系統擴散。張修玉等[8]指出，疫情防控要突出飲用水水源防控，對飲用水水源的質量和安全進行全面的檢測和排查，以全方位地保護飲用水水源。侯寶芹[9]分析了疫情前后的微生物指標變化趨勢，認為水廠應根據原水水質采用合理的消毒方式，以確保疫情期間的供水水質，并通過構建多水源供水模式，提升應對原水突發污染的能力。高圣華等[10]分析了病毒通過水傳播帶來的健康危害，認為糞便污染為飲用水微生物污染的主要原因，并指出化學消毒和高溫煮沸是殺滅微生物、防控病毒的重要途徑。劉心愛等[11]在深入分析疫情期間醫療廢水和消毒劑對水源水質影響的基礎上，結合我國飲用水水源保護現狀，提出要加強水源監控，杜絕污染隱患，保障水源安全。張懷宇[12]認為，在新冠肺炎疫情背景下，應繼承以往應急經驗，做好污水傳染源監管工作，重視污水廠運維人員的安全防護，保障城市供排水的水質安全。

綜上所述，雖然國內外學者對跨境河流水源保護機制問題已有深入研究，但對于疫情等突發事件下的水源保護問題，尤其是跨境河流水源保護機制構建相關研究依然少見。因此，筆者針對特殊疫情事件，在梳理境內跨界河流水源保護聯防聯控基本經驗的基礎上，梳理跨境河流水源保護現有機制情況，分析疫情發生后的國際關系對構建跨境河流水源保護機制的影響，探討特殊疫情下跨境河流水源保護機制構建問題，以確保跨境河流在疫情期間能夠保持穩定安全的狀態。

1 我國境內跨界河流水源保護實現聯防聯控的基本經驗

新型冠狀病毒傳播的主要通過飛沫、觸摸等方式傳播。此外，糞便、污水也有可能是新型冠狀病毒的傳播途徑。為防止新型冠狀病毒通過污水傳播擴散，各級政府都十分重視疫情期間的醫療污水和城鎮污水的排放和監管工作。2020年2月2日，生態環境部辦公廳印發了《關于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情醫療污水和城鎮污水監管工作的通知》《新型冠狀病毒污染的醫療污水應急處理技術方案》，對排放標準提出了要求[1]。鑒于新型冠狀病毒的強傳染性，為了防止病毒通過水源傳播擴散，我國針對跨界河流水資源開展了監管與防治工作，多措并舉，落實落細疫情防控相關水資源保護工作。

1.1 注重醫療廢水處理

隨著新冠肺炎確診病例和無癥狀感染者數量上升，處理好相關醫療廢物和醫療廢水顯得十分重要。各地紛紛響應生態環境部對醫療廢水的監管要求，負責監管好各自區域。對于定點醫院、醫療機構、隔離點等地的醫療廢水做到嚴格監控、規范處理，責任到區。

1.2 強化城鎮生活污水處理

同時各地也響應生態環境部對城鎮污水的監管要求，加快城鎮污水處理基礎設施建設，加快覆蓋農村污水處理設施，對出水和入水中的大腸桿菌數量進行全面監測，重點關注水質情況不穩定的水體，采用合理措施以確保全部指標達到污水排放標準。例如黑龍江省不少企業在疫情期間采取投放消毒劑和臭氧等措施，加強對糞大腸菌群的滅除，并且每天對出水中糞大腸菌群數指標進行檢測。

1.3 保障居民飲水安全

跨界河流推行分片分區合作，保障居民飲水安全。例如太湖流域的江蘇、浙江和上海，積極推進分片聯系合作，確保疫情期間農村供水工程的正常運行和建設，以保障流域范圍內居民的用水安全。此外，組織每日兩次抽查和一次復核。兩次抽查分別是各省市隨機電話問詢抽查5處農村供水工程和隨機抽選6～8處農村供水工程并建立臺賬。

1.4 加強水質應急監測

此次疫情以湖北省武漢市為中心向外蔓延，涉及重要的跨界河流長江的安全問題。在疫情發生后，湖北省加強集中飲用水源地的水質監測，對全省重點集中式飲用水源地開展水質監測，在常規監測指標基礎上增加了余氯、生物毒性兩項特征指標。加強對敏感區域的污染排放監測，特別是對定點醫院、醫療機構、方艙醫院、隔離點的廢水排放。確定跨區移交點，責任到區，連續作戰，完成各河湖的監測分析任務。

2 跨境河流水源保護現有機制情況

跨境河流的共享性和跨國性使跨境河流水源保護問題更具有復雜性和困難性，為實現跨境河流水資源的可持續開發利用，各流域國都十分重視跨境河流水源保護問題。筆者從合作協調、監督管理和爭端解決3個角度出發，梳理跨境河流水源保護的現有機制情況。

2.1 跨境河流水源保護合作協調機制

跨境河流沿岸國在經濟水平、政治制度和社會文化等方面存在諸多差異，要使各流域國在跨境河流水源保護問題上達成一致意見，采取共同行動，需要協調機制發揮作用。國際上的常見做法是由流域國家共同成立流域組織機構，承擔組織協調職能。萊茵河國際保護委員會和多瑙河保護國際委員會組織機構健全，責任分工明確，為協調制定流域治理和生態保護規劃發揮了重要作用，為跨境河流水源保護合作提供了成功范例。但也有跨境河流在構建水源保護合作協調機制方面存在明顯不足的現象。以瀾滄江-湄公河為例，湄公河委員會是下湄公河的協調組織機構，缺乏上游國家的參與，使湄公河委員會的權威性大打折扣。湄公河委員會的顧問性質決定了其職能的有限性，項目之間存在相互交叉難以協調的問題，再加上域外國家通過各種政治經濟手段影響決策，湄公河委員會缺乏綜合管理的自主意識，在協調過程中難免出現組織松散無序的現象。

2.2 跨境河流水源保護監管機制

在開發利用跨境河流的過程中，流域國家可能會違反國際水法或相關協議規定，破壞跨境河流生態系統。為保障跨境河流水資源可持續發展，國際上常見的做法是建立跨境河流水源保護監管機制，以對跨境河流水資源的開發利用進行監督、控制和管理。萊茵河、多瑙河、北美五大湖等將流域組織機構作為信息交流、共享和合作的平臺，通過現代數字化管理技術建立完善的監測體系，對全流域實行綜合治理。而我國西南片區地緣政治復雜，跨境河流缺乏流域內統一的權威機構和全流域保護的整體規劃，目前設立環境監測和影響評價制度的主要目的是根據各國提供的信息資料預測、評價項目對環境是否會產生影響，對生態環境的保護尚未從法律、機構、制度方面給予足夠的重視，跨境河流水源保護監管機制還有待完善。

2.3 跨境河流水源保護爭端解決機制

跨境河流水資源具有公共池塘資源性質[13]，現有的國際水法和相關制度并不能很好地明確各流域國在跨境河流水源保護中的權利與義務。由于各流域國所處跨境流域的地理位置不同，在跨境河流水源保護中的權利與義務往往具有不對等性，容易產生矛盾和爭端。為解決相關利益主體之間的糾紛和沖突，平衡利益和化解矛盾，由此產生了跨境河流水源保護爭端解決機制。通過提供爭端解決方式和程序，明確流域各國的權利與義務，平衡利益分配，處理相關利益訴求是解決流域爭端問題的關鍵。美國和加拿大兩國政府委托國際委員會開展調查并提出解決辦法，經過多次談判與協商，兩國簽署了《關于合作開發哥倫比亞河流域水資源條約》，提出利益共享和利益補償的爭端解決方案[14]。現有跨境河流水源保護爭端解決機制對平衡流域國家的利益訴求發揮了積極作用，但原則性太強，缺乏靈活性和可操作性，需要各流域根據具體情況進一步完善爭端解決機制。

3 疫情發生后的國際關系對構建跨境河流水源保護機制的影響

新冠肺炎疫情具有突發性、范圍廣、治理難度大等特點，又發生在“百年未有之大變局”過程中，將會根本性地改變國際關系和世界格局。傳染性疾病的快速傳播既是全球化的重要體現，也是全球化的重大挑戰[15]，此次疫情將國際關注點從經濟發展轉移到人的健康與安全上。跨境河流同樣具有跨國性的特征，且與人類的生命健康息息相關，疫情發生后國際關系格局的重塑對跨境河流水源保護機制也將產生深遠影響。

3.1 促進跨境流域非傳統安全領域的合作

全球范圍內的跨國貿易、旅行和移民導致跨國傳播傳染病的風險更大[16]。當前，新型肺炎疫情呈現全球化擴散趨勢，對全球及區域供應鏈造成了巨大沖擊，相關國家勢必會加速調整國際分工和產業鏈布局，全球貿易投資規模將會收縮[17]。但在全球化的過程中合作的收益遠大于風險，經濟全球化的方向不會發生逆轉。與此同時，此次疫情暴露出經濟全球化在關注“人與健康”和“自然與生態”方面存在致命缺陷，有利于提高跨境流域對“人與健康”“自然與生態”的重視程度[18]。另外，疫情期間各國在醫療衛生方面開展跨境戰“疫”合作，將推動國際公共衛生治理體系進一步發展和完善。我國與跨境流域沿岸國家泰國、俄羅斯、哈薩克斯坦等就防控疫情進行醫療技術合作，在一定程度上會促進跨境流域國家在資源安全和生態環境安全等非傳統安全領域的合作。

3.2 推動“水命運共同體”理念在各流域國內的理解和認同

與歐美國家相比，我國應對疫情的診治水準和敏捷反應以及在援助他國化解疫情方面所做的貢獻，使我國國際聲望得到顯著提升，更催生了他國與我國合作的動力。而疫情期間我國與日本、韓國等東亞國家的有力互動，扭轉了外界對我國的極端認識，也改進了各國民眾的“中國觀”[19]。新冠肺炎疫情肆虐全球，全球人民攜手抗疫，彰顯了人類社會命運與共、休戚相關的根本屬性[20]，更是“人類命運共同體”理念的最好詮釋。同樣在跨境流域，周邊國家在河流開發和保護方面對我國存在很深的誤解，由此導致合作過程面臨種種阻礙，跨境河流水源保護機制得不到進一步完善。此次疫情對中國而言是危機，也是難得的機遇，為深受地緣政治角逐的國家提供了反省的機會，為增進流域國家對“水命運共同體”理念的理解和認同創造了條件。

當下疫情泛濫的特殊時期，跨境河流流域國更應緊密聯系，以水資源為媒介構建跨境河流疫情防控“水命運共同體”，共同打贏疫情防控阻擊戰，確保流域水環境的穩定。現有的保護機制主要體現在合作協調、監督管理和爭端解決3個方面，缺少對疫情等公共突發事件的應急管理機制，此次疫情反映出了跨境河流流域國之間的信息共享存在速度慢、不全面，流域內的水環境監測力度不足，污水、廢水的處理不夠規范等一系列問題，對于流域治理和水環境保護也缺少長期的規劃。因此，為了加快構建“水命運共同體”，確保疫情期間的流域國用水安全，需要構建跨境河流水源保護新機制，科學有序高效地應對跨境流域突發事件，以確保跨境流域水環境的穩定發展。

4 構建我國跨境河流水源保護應急管理新機制

2003年的“非典”危機，在暴露社會應急管理體系薄弱的同時，更加體現出加強公共衛生防疫體系和應急管理機制建設的必要性。鄭豫家[21]結合“非典”危機帶來的經濟、社會、環境方面的問題，指出經濟全球化的大背景會放大疫情、自然災害等突發事件的影響，提出我國的應急管理體系中需要采用國際合作機制，加強各國在突發事件中的信息共享與溝通。而當前新冠疫情的全球蔓延趨勢，也引發了各國對于疫情等突發事件下應急機制的一系列思考。卿菁[22]通過對武漢市新冠疫情應急機制的系統分析，提出“常態+應急”動態融合發展機制，要求各國在常態時需做好應急準備，以提升應對非常態下的應對能力。在全社會緊急應對疫情的特殊時期，為嚴防疫情擴散，必須做好疫情期間飲用水水源水質保護、醫療污水集中處理等水環境監管工作，以確保水環境安全，堅守疫情防控的最后一道防線。其中跨境河流涉及多個流域國，其涉及范圍更廣、影響更大，在疫情控制關鍵期，必須重視跨境河流水源保護問題，切斷新型冠狀病毒通過污水傳播的可能性，全力保障跨境水資源流域國的用水安全，彰顯我國的大國責任和擔當。

4.1 加強聯防聯控，構建跨境河流疫情防控“水命運共同體”

新型冠狀病毒肺炎疫情暴發以后，我國通過各地區聯合發力，有效、及時地抗擊了疫情的持續蔓延。在當下境外疫情泛濫的特殊時期，跨境河流流域國更應緊密聯系，以水資源為媒介構建跨境河流疫情防控“水命運共同體”[23]，共同打贏疫情防控阻擊戰，確保流域水環境的穩定。①加強流域水資源保護的體制保障。構建跨境流域地區疫情協同防控機構，健全流域水資源環境協同保護標準，設立跨境流域地區疫情協同防控規則，建立流域水污染防治規劃，維護流域水資源穩定秩序。②建立全流域疫情聯防聯控機制。流域沿岸地區在做好自身地區疫情防治的基礎上，與沿岸其他地區共享醫療物質、醫療救護人員、醫療防治技術等有關醫護資源，嚴防疫情擴散，共同維護流域內水環境安全[24]。③完善次生災害管控機制。以疫情應急管理為契機，進一步加強沿岸地區的應急聯動機制，著力管控跨境河流可能因疫情而生的水污染、水短缺等次生災害。

4.2 注重信息交流，建立跨境流域突發事件信息共享機制

我國政府為應對疫情這一突發公共衛生事件，啟動應急響應機制，采取了果斷有力的措施，并始終堅持公開透明原則，及時發布疫情信息，不僅有利于國內盡早控制和戰勝疫情，也有利于阻止疫情向國際蔓延，為世界各國應對突發事件設立了新標桿。跨境水資源信息資料交流共享是流域國公平合理利用國際河流的前提，更是各流域國保護跨境河流、協同應對跨境河流突發事件的基礎。①建立流域國突發事件信息共享機制。目前我國雖然與越南、哈薩克斯坦、印度等流域國家簽訂了相關信息資料交流協議，但交流內容尚不全面。為實現跨境流域水資源的整體開發和可持續利用，建議我國與其他流域國建立跨境流域突發事件信息共享機制，針對跨境流域突發性事件，共同采取預防應對措施。②建立健全跨境流域水資源信息共享機制。搭建流域水資源環境監管一體化平臺，實時傳遞共享流域水環境質量監測數據、趨勢預測情況，做好流域水資源保護的信息支撐。

4.3 規范廢水處理，建立跨境河流水環境協調保障機制

考慮到新型冠狀病毒會通過糞便傳播和環境保護的重要意義，我國生態環境部指出要高度重視醫療廢水和城鎮污水的監管工作，嚴防新冠病毒通過糞便污水傳播[25]。我國跨境河流境內沿岸黑龍江、廣西、云南、遼寧、吉林、青海、新疆、西藏等地區紛紛響應號召，嚴格把控廢水處理，加強消毒管理工作。為了防止廢水對跨境河流及其沿岸國家造成重大損害，建議各流域國加強醫療廢水和生活污水的監管與防治工作，多措并舉，落實落細相關水資源保護工作。①建立跨境河流水環境協調機制。由于跨境河流的流動性，跨境河流水環境治理與保護需要各流域國家共同出力。在對廢水進行處理時，建議各流域國之間通過協調，統一處理標準，嚴控廢水排放。②建立跨境河流水環境保障機制。在醫療廢水處理方面，指導督促定點醫療機構、新建成投用的醫院、利用賓館等實行集中隔離的臨時場所以及研究機構，及時有效對產生的醫療廢水進行全面殺菌消毒，加強對醫療廢水消毒情況的監督檢查；在生活污水處理方面，嚴格按照現有生活污水處理系統的殺菌流程進行，嚴格把控污水源頭，加強社區及村落管理，倡導居民注意個人衛生，提高安全防范意識。

4.4 強化水體監測，建立跨境河流水環境監控預警機制

水體環境的監控是防止新冠疫情通過污水傳播的關鍵。①建立跨境河流水環境監測機制。做好跨境河流地區地表水環境質量和醫療廢水、生活污水處理設施排水達標情況等監測工作，推動上下游國家共同制定監測方案，明確監測時間與頻次等，及時公開監測信息，確保信息的有效性與及時性。②建立跨境河流水環境風險評估機制。針對跨境流域存在的水環境風險源，及時開展風險評估工作。根據評估結果，制定嚴謹的風險防控計劃，建立并完善有關于風險源的資料檔案[26]，便于各流域國對風險源做深一步了解，及時采取有效控制措施。③建立跨境河流水環境預警機制。根據對水環境的監測與風險評估結果，對可能發生的水環境事件做及時預警，有利于各流域國提前做好風險隱患排查治理、應急物資儲備等工作。

5 構建跨境河流水源保護長效管理新機制

全球變化下跨境流域水循環的演變可能將進一步增加極端、突發水安全事件的頻次和強度，嚴重影響跨境水資源的開發利用與保護，為保障跨境流域水資源穩定和諧可持續發展，應構建跨境河流水源保護長效管理機制。

5.1 推動國際合作，建立跨境流域突發事件協同聯動機制

疫情發生后，我國跨境河流沿岸國家以不同形式表達對中方抗擊疫情工作的支持。中國和越南為最大限度減少中越雙方邊民往來流動，啟動國際警務合作機制，共同阻擊疫情。哈薩克斯坦、越南、泰國、柬埔寨、俄羅斯等國家積極向中國提供醫療救援物資，支持中國抗疫工作。當疫情全球爆發后，中國亦向各國提供力所能及的幫助。良好的國際合作關系為全球打贏疫情阻擊戰提供了堅實的支撐力量，為跨境流域整體有序發展打下了基礎。①建立流域國突發事件應急合作機制。以跨境河流為紐帶，各流域國家形成緊密聯系的發展整體，建議當突發事件發生時，上下游協同應對，明確各流域國需配合開展的工作內容。②建立流域國突發事件模擬演練機制。為有效預防、及時控制與減輕突發事件對跨境流域造成的損害，建議各流域國定期開展模擬演練，通過網絡虛擬、實戰操作等方式，增加流域國之間的整體協調性，不斷提升流域整體突發事件應對能力。

5.2 加強協同保護，建立跨境河流水源保護的爭端解決機制

跨境河流涉及多個流域國，各流域國對于跨境河流水資源的開發程度、開發利用目標存在很大的差異性。比如上游國家注重水電開發，下游國家則偏于灌溉，流域國不同的開發行為將對跨境河流水源保護將造成不同程度的影響，將不可避免地產生沖突。應促進各流域國協同保護跨境河流，明確各自責任，減少爭端。①強調各流域國共同保護跨境河流水源的責任。跨境河流的整體性以及跨界性，決定了跨境河流水源保護無法依靠某一個流域國完成。跨境河流所有流域國應樹立共同保護跨境河流水源的理念和思維，打造一個共商共建共享的全流域水源保護格局。②健全沖突協調路徑，以談判協商為主要方式解決跨境河流水源保護爭端。針對跨境河流水源保護中的相關爭端，其協商談判應由與跨境河流有利害關系的所有流域國共同參與，各流域國應以平等的合作態度，以促進跨境流域水資源可持續發展為目標，共同商定跨境河流水源保護爭端解決的有效方案，如果協商談判未果，可考慮選擇第三方介入調解的方式。

5.3 促進流域公平，建立跨境河流水源保護的利益補償機制

現行的國際水法還未能很好地分配跨境河流水源保護的權利與義務，建立合理的跨境河流水源保護的利益補償機制可以提高跨境河流水源保護的適應性和包容性。①強調受益補償原則，促進各流域國權利與義務對等。由于各流域國所處地理位置不同，經濟社會發展階段存在差異性，使其在跨境河流水源保護中的權利享有與義務承擔存在不平等性[27]。比如上游國為保護本國境內的生態環境采取了積極措施，從客觀上來說，將使下游國享受更好的流域生態環境。為減少這種“搭便車”的行為，應強調受益國對貢獻國的適當補償，使各流域國權利義務對等，促進跨境河流水源的保護。②構建多元化利益補償體系，促進補償有效性。跨境河流水源保護中的利益補償問題，其實質就是在跨境河流水源保護中，受益國對貢獻國給予合理的補償。為實現更有效的利益補償，補償方式應不限于資金補償。各流域國可基于“互利共贏”的原則，根據各流域國的利益關切，其利益補償范圍可拓展到經濟、文化、技術等多個領域。

5.4 排除外在干擾，建立健全跨境流域協調機構和評估機制

跨境流域由于氣候變化和人類活動的不確定性，其極端干旱、洪水和突發性污染等突發事件時有發生，給各流域國造成了不同程度的損失，流域國之間也常常會引發爭議。而流域外在勢力的干擾不僅于事無補，反而會加劇流域國之間的爭端，因此有必要建立健全跨境流域協調機構和評估機制。①建立獨立、權威的跨境流域水資源合作協調機構。跨境流域合作機構在處理跨境水事件的權威性是流域國之間開展水資源分配、合作開發的重要前提和保障。建議我國與跨境河流流域國共同建立流域合作協調機構，作為開展合作和處理相關事件的平臺，共同制定跨境水資源開發利用、安全保護規則，尤其是制定特殊情境下的議事規則。②共同組建專家評估團隊。由流域合作協調機構組建專家評估團隊，編制針對性較強的跨境流域水資源突發事件應急預案，明確應急組織機構、監測預警、應急響應、應急資源保障及調配等內容，提高區域聯動機制下的跨境流域應急響應能力，以科學有序高效地應對跨境流域突發事件，促進跨境流域水資源可持續發展。