對水利部預算執行動態監控有關問題的思考

向梁歡，蘭 瑞，李思思

(水利部預算執行中心，北京 100038)

水利部是我國首批試點實行國庫集中支付改革的中央部門之一，而預算執行動態監控與國庫集中支付改革相配套。自2001年實行國庫集中支付改革試點以來，水利部積極落實關于監控工作的各項要求，采取多種措施，加強預算執行動態監控，保障了水利資金資產安全，提高了水利資金使用效益。

1 主要做法及成效

a. 全行業高度重視資金監管。2019年全國水利工作會議明確了“水利工程補短板、水利行業強監管”的水利改革發展總基調，提出應將水利資金作為一項重要的內容加強監管，“針對近年來巡視、審計、督查、稽察等發現的水利資金使用管理中的問題，以資金流向為主線，實行對水利資金分配、撥付、使用的全過程監管”“確保各項支出有制度、有標準、有程序，確保資金得到安全高效利用”[1]。2020年的全國水利工作會議，要求不斷推動“水利工程補短板、水利行業強監管”總基調向縱深發展，進一步擴大水利資金使用情況檢查覆蓋面[2]，全行業重視水利資金監管的氛圍有效形成。

b. 頂層設計不斷完善。2007年財政部印發《監控工作互動機制操作暫行規定》后，水利部即刻啟動工作試點。2008年，水利部辦公廳印發《水利部預算執行監控工作互動機制暫行規定》，預算執行動態監控工作的崗位責任逐步明確，信息反饋、疑點核查、監控結果通報和備案的互動機制開始建立。2012年底，水利部研究制定了《水利部預算執行動態監控暫行辦法》及其實施細則，進一步明確預算執行動態監控的主要內容、工作職責、監控流程等，正式建立了水利預算執行動態監控機制。2017年，水利部對《水利部預算執行動態監控暫行辦法》進行修訂，印發了《水利部預算執行動態監控辦法》，監控機制建設進一步深化。水利部按照“全面監控、分級實施，突出重點、查控結合，整改提高、獎懲掛鉤”的原則，“實現對納入部門預算資金的全覆蓋、全過程、全天候監控，提高資金資產使用的安全性、規范性和有效性”[3]。

c. 監控手段不斷升級。2007年水利部開始監控互動機制試點，每日依靠人工從銀行獲取支付流水信息，完全依靠人工進行監控。2013年水利部預算執行中心開發了預算執行動態監控系統，通過信息系統對銀行信息進行在線監控，并實現了與基層預算單位的線上互動。2017年，依托水利部財務司牽頭開發的水利財務管理信息系統，對水利財政資金資產運行情況進行實時監督，發現問題及時糾偏和控制，提高了監控工作的科學性、有效性和威懾性。

d. 監控結果運用不斷優化。針對監控發現的問題，水利部視情形對有關單位上報的國庫用款計劃、直接支付申請進行駁回處理，或通知代理銀行暫停辦理該單位國庫有關業務，控制支付行為，直到有關問題得到有效整改。水利部財務司定期對預算執行中心上報的監控結果進行匯總研究，將監控結果在水利部直屬單位予以通報。水利部預算執行考核時，動態監控結果是考核的一項重要打分內容，根據考核辦法的規定，考核結果將與各單位下一年度的預算安排密切關聯，與各單位及其領導干部評先評優掛鉤。

e. 監控工作成效明顯。近年來，隨著水利部部門預算規模逐步增長，水利部預算執行動態監控的資金規模也相應擴大。2013年水利部直屬預算單位共發生授權支付16.88萬次，納入監控的資金規模為62.75億元，隨著國家水利資金投入的不斷擴大，至2018年分別上升至34.2萬次、98.89億元，6年中水利部預算執行動態監控授權支付次數和監控資金規模分別增長了102.61%和157.59%，見圖1。

圖1 2013—2018年水利部預算執行動態監控授權支付次數和監控資金規模

除預算執行動態監控授權支付次數和監控資金規模增長以外，通過歷年來針對監控疑點的現場核查發現，監控糾偏、威懾作用明顯，通過監控發現的問題，采取退回國庫方式整改的金額，近年來逐步上升，有效保障了財政資金使用的安全。

2 存在的主要問題

a. 監控數據來源受到一定限制，監控關口主要停留在事后監控上。2019年，水利部所屬獨立核算預算單位共353個，預算管理級次延伸到五級，其中三級、四級、五級基層預算單位共319個，分布在各大流域沿線、全國20多個省區市的城市和鄉鎮。《水利部預算執行動態監控辦法》要求對所有單位的資金使用情況進行監控，但從實際情況來看，要獲取全部單位財務信息受到現實的空間、時間條件以及數字化程度的限制，尤其是一些偏遠基層單位的崗位設置、賬務處理等信息難以及時、全面地獲得。

b. 監控內容及結果深淺不一。按《水利部預算執行動態監控辦法》規定，監控內容應包括財務管理的各個方面，但從實際監控工作來看，除國庫支付的監控實現常態化外，對其他有關內容的監控還不全面，離常態化全面監控還有一定的距離。同時，目前已形成常態化監控的國庫支付各業務環節之間，監控工作開展的深入程度、監控質量和監控結果也有一定的差別。如用款計劃、直接支付等的監控與這些業務報送同步開展，發現問題直接退回不予辦理；授權支付的監控每日開展，但依然滯后于各基層預算單位的支付業務，預算中心發現疑點后通過監控系統下發至基層預算單位，再由基層預算單位進行核實反饋。從基層預算單位發生經濟業務資金支付，到預算執行中心發現疑點，到疑點最終處理完成，則需要一定的時間。

c. 分級監控職能需要進一步加強。按照“分級實施”的監控原則，水利部直屬預算單位負責本級單位及所屬預算單位的動態監控工作，但是目前二級及以下各級主管單位開展監控工作的積極性、主動性還不夠，不同單位之間開展監控工作的程度也有較大差別。同時，在對水利部下發疑點的核實、反饋、整改上，部分主管單位的審核、領導職能發揮得不夠，很多時候只是充當“二傳手”，作為監控疑點和基層預算單位解釋說明上傳下達的通道，沒有對疑點的核實、反饋、整改起到更多的管理作用。

d. 監控的信息化程度還需持續提升。目前使用的水利財務管理信息系統是一個集成的大財務系統，系統中有預算數據、核算信息、項目儲備信息、國庫支付數據、政府采購數據等，但各環節數據的相互取用受到一定的限制，沒有完全實現共享和整合。現有系統內預設的監控規則無法細化到每個要素，在對不同的支付信息進行自動判斷時，存在一些合規的支付被系統自動預警、虛增疑點規模的問題，需要人工進行再一次的篩選和核實，因此系統需進一步改進。

e. 崗位設置和監控隊伍建設應進一步加強。預算執行動態監控是一項具有很強的政策性和業務性的工作，需要對預算執行的各種情況進行實時的動態預警和綜合分析，范圍廣、任務重、要求高，需要理論知識扎實、業務能力強、工作經驗豐富的財務人員進行專職管理[4]。但目前水利部很多基層預算單位財務人員編制不足，往往存在一人多崗、超負荷運轉的情況，沒有專職的人員負責監控工作，同時財務人員存在財務知識更新不及時等的現象，干部隊伍建設與工作任務要求之間還有一定的差距。

3 監控工作改進思考

a. 提高財務數據質量，推動銀政數據直聯，有效解決監控數據問題。目前存在的監控數據受限的問題，一方面是部分數據本身有待進一步完善，數據的準確性需要進一步提高，另一方面是取得監控數據的渠道還不完善，還沒有實現銀行自動推送支付數據，數據及時性還要加強。從這個方面說，水利部各預算單位應高度重視財務數據，在編制預算項目時就做到明確清晰，進一步細化預算編制，切實增強預算執行的可操作性[5]。在資金的申請、支付、審核、會計核算等各個環節都要在水利財務管理信息系統中及時、準確地記錄，保證各項財務數據有效反應各項經濟業務；在外部渠道上，要及時打通與各代理銀行的數據傳輸通道，建立各類支出數據實時推送機制，一旦發生支出業務，銀行第一時間將該筆支付信息有關內容推送至水利部監控平臺，增強監控數據獲得的及時性。

b. 進一步加強分級監控，充分發揮主管單位的主體作用。按照水利部監控工作“下管一級”的管理職能，各級主管單位要認真開展本單位和下級單位的預算執行動態監控工作，對于監控工作開展不力的單位，要推行“問責”機制，通過“問責”，進一步推動責任意識，提高各級預算單位財務管理的主動性。在水利部監控疑點的核實反饋上，主管單位要充分發揮審核、管理的作用，對有關基層預算單位疑點問題的真實經濟業務發生情況、核實反饋情況、整改情況進行把關，確保監控工作取得實效。

c. 不斷加強水利財務管理信息系統建設。要解決好各業務模塊之間互聯互通的問題，依托新的科技手段，不斷完善水利財務管理信息系統現有的功能，打通各個業務模塊之間的通道，在保證數據安全的前提下，真正實現全面聯網和資源共享，追蹤監測各項財務活動全過程。要強化系統的分析評估功能，充分利用系統的信息化、大數據優勢，在數據統計分析功能的進一步完善上下功夫，通過趨勢分析、分類比較、綜合分析等多種統計分析方法，深入挖掘信息的價值，對信息資源進行充分開發和利用[6]。要隨著財政管理各項政策、制度的出臺，不斷拓展、深化、豐富監控預警規則，根據新的變化修改完善預警規則，同時還要對監控內容進行適時調整，逐步擴大監控的資金范圍，從財政資金擴展到自有資金，發揮動態監控規范資金支付的作用[7]。

d. 逐步培養專業的監控人才隊伍。預算執行動態監控工作是一項政策性、業務性很強的工作，涉及的知識范圍和業務領域寬，要求監控人員熟悉相關政策法規及各項規章制度，要具有一定的檢查分析問題的能力[8]，提高水利財務管理單位會計人員素質，完善內部審計監督制度是實施和深化改革的決定性因素[9]。要選拔一批經驗豐富、熟悉政策法規，發現問題、分析問題、解決問題能力強的工作人員從事監控工作，切實提高動態監控工作的質量。同時要明確崗位職責，理順監控崗位與財務管理各項工作崗位的關系，形成各個崗位相互分工、相互配合、相互支持的良好局面。要不斷通過培訓、調研、交流等多種方式，持續提高監控人員的業務水平，保證動態監控工作的可持續發展。

4 結 語

預算執行動態監控工作是加強財政預算執行管理與監督，提高財政資金管理使用的安全性、規范性、有效性的重要手段，水利部通過水利財務管理信息系統，及時發現、糾正直屬預算單位資金支付的違規問題，有效規范了預算執行并防范了財政資金支付使用風險。針對監控工作中存在的監控數據受限、監控內容及結果深淺不一、分級監控職能沒有得到充分發揮、監控的信息化程度還需進一步提高、崗位設置和監控隊伍建設還要進一步加強等問題，建議通過提高財務數據質量，推動銀政數據直聯，以有效解決監控數據問題，進一步加強分級監控，充分發揮主管單位的主體作用，不斷加強水利財務管理信息系統建設，逐步培養專業的監控人才隊伍等方式，不斷提高水利部預算執行動態監控工作水平，推動“水利行業強監管”總基調在預算執行領域向縱深發展。