水利企業強監管防風險的問題與對策

張愛輝，吳欽山，史文文

(水利部財務司 北京 100053)

1 新時期水利企業強監管防風險的重要性

水利國有企業是推進國家治理體系和治理能力現代化、保障人民共同利益的重要力量，是黨和國家水利事業的重要物質和政治基礎。水利企業的設立與水利工程建設同政府機構改革密切相關，具有其特殊性和鮮明的時代特征，水管單位體制改革、科研體制改革、勘測設計單位改革以及國家當年提倡多種經營催生不少水利企業。隨著國家經濟體制改革和水利事業的發展，水利企業規模不斷壯大，截至2018年底，水利部事業單位投資的企業共627戶，資產總額已近1 400億元，水利企業在承擔公共事務、彌補事業經費不足、分流改革人員、維持基層單位隊伍穩定、謀劃水利戰略布局和推動水利事業改革發展等方面發揮著重要作用。新時期，隨著國有企業改革的不斷深入以及“水利工程補短板、水利行業強監管”的水利改革發展總基調的確立，要求進一步做好企業強監管、防風險工作，對促進水利事業發展、實現國有資產保值增值具有重要意義。

1.1 是打好防范化解重大風險攻堅戰的需要

習近平總書記強調，要重點抓好決勝全面小康社會的防范化解重大風險、精準脫貧和污染防治三大攻堅戰。防風險是首要之戰，重點在于防控金融風險。水利企業在發展中面臨著一些市場風險、經營風險和財務風險等，新時期貫徹落實黨中央、國務院關于防范化解重大風險的重要部署，按照習總書記的要求，把防范化解重大經營風險作為重點工作、首要之戰，堅決守住不發生重大風險的底線，對于推進水利企業更好更快發展，確保實現企業向高質量發展階段的平穩過渡具有重要政治意義[1]。

1.2 是貫徹落實新時期水利改革發展總基調的需要

隨著社會主要矛盾、治水主要矛盾、水利改革發展形勢和任務的變化，水利部黨組提出了“水利工程補短板、水利行業強監管”的水利改革發展總基調，指出，從行業監管看，與經濟社會發展要求相比還有很大差距，存在監管的思想認識不適應、監管的制度標準不適應、監管的能力手段不適應、監管的機構隊伍不適應等四個“不適應”。水利企業是“補短板”的主力軍之一，要充分發揮水利企業在貫徹落實新時期水利改革發展總基調中的重要作用。同時，在水利行業監管中對水利企業的監管也還存在薄弱環節[2]，在巡視、審計、檢查中發現部分水利企業涉及黨風廉政建設、國有資產流失等風險隱患。新形勢下，貫徹落實“強監管”總基調，強化水利企業國有資產監管，加強黨對企業的統一領導，對于防范化解企業廉政風險、穩定風險等具有重要意義。

1.3 是促進水利事業單位改革發展的需要

多年來，水利事業單位在推動水利事業改革發展中發揮了重要作用，水利企業與所屬事業單位具有密不可分的關系，在彌補事業經費不足、分流改革人員、維持基層單位隊伍穩定、謀劃水利戰略布局和推動水利事業改革發展等方面提供了重要支撐[3]。水利事業單位與水利企業在發展中相互促進，新時期，強化水利企業監管，防范化解重大風險，實現政企分開，能更好地促進企業履行公益性職能，促進良好的經濟效益、社會效益和生態效益等綜合效益的發揮，并為水利事業單位改革發展創造良好條件，對于進一步支撐水利事業單位更好履職，更好地推動水利事業改革發展具有重要意義[4]。

1.4 是推進建立現代企業制度的需要

《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)提出，要以解放和發展社會生產力為標準，以提高國有資本效率、增強國有企業活力為中心，完善產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度。新時期，強化水利企業自身管理體制機制，建立完善現代企業制度，推進公司制和股份制改革、健全公司法人治理結構、建立國有企業領導人員分類分層管理制度、實行與社會主義市場經濟相適應的企業薪酬分配制度以及企業內部用人制度改革等，需要進一步強化企業監管，不斷增強企業內部管控能力。同時，強化監管、防范風險也是建立完善現代企業制度的內在要求[5]。

1.5 是實現國有資產保值增值的需要

加強監管是搞好國有企業的重要保障，對于完善國有資產監管體制，防止國有資產流失具有重要意義。《指導意見》提出，要強化企業內部監督、建立健全高效協同的外部監督機制，加快國有企業行為規范法律法規和制度建設，加強對企業關鍵業務、改革重點領域、國有資本運營重要環節以及境外國有資產的監督，完善國有資產和國有企業信息公開制度，嚴格責任追究等。新時期，結合水利企業實際，進一步優化資產質量，推進企業提質增效、做優做大做強，確保實現企業向高質量發展階段的平穩過渡，需要進一步強化企業監管，進一步完善國有企業監管制度，全面加強風險防控，切實防止國有資產流失，確保國有資產保值增值。

2 水利企業國有資產監管工作中存在的主要問題

2.1 企業監管體制機制不健全，有效監管不夠

從水利部層面看，目前財務、人事、黨建、審計、巡視、監督等相關部門在企業監管工作中發力分散，未建立內外銜接、上下貫通的企業監管格局，未形成綜合監管的合力。事業單位層面，個別事業單位尚未建立監管機構，部分事業單位組建的監管委員會式的議事機構，缺乏專業技術力量,缺少專職人員,監管手段單一，不能有效發揮監管作用[6]。同時，大部分水利企業依托事業單位生存，業務關聯度較高；部分事業單位和所辦企業存在著人、財、物管理的交叉和混用的現象；少量事業單位還存在參公、事業、企業混編情況。

2.2 現代企業制度不完善，企業自身管控能力不足

部分水利企業尚未完成公司制改制，未建立現代企業制度，法人治理結構不夠完善。個別企業內部管控能力不足，缺乏經營管理戰略規劃和市場意識，市場競爭力較弱，資產利用率較低。有的企業經營不善，盈利能力較差，雖然從總體上看水利企業保持盈利，近5年企業收入穩中有升，2018年實現凈利潤25.58億元，其中盈利企業433戶，占比69%，但國有資本保值增值率為102.4%，資本保值增值率不高，低于國資委公布的2018年平均值104.3%[7]。

2.3 企業風險防控水平有待提高，還存在內外風險

企業風險防控體系不完善，部分企業資產負債率較高，截至2018年末，資產負債率超過100%以上的企業有32戶，占比0.05%，存在較大的財務風險。同時，企業內部的資金拆借和資金擔保也存在著一定隱性風險。部分企業重大決策、重大項目安排和大額度資金運作等事項決策程序不完善或未按規定報備，管理鏈條長，對末端企業投融資、市場風險等抵抗能力弱[8]；部分企業盲目擴大非主業投資，造成經營風險。此外，部分企業經營不善或長期虧損，職工工資及繳納社保等費用長期拖欠，因歷史原因，短期內難以清算，甚至還需要主辦單位資金“輸血”，存在著一定的社會風險隱患。在審計巡視中還發現部分企業有違規違紀，個別企業干部存在違反中央八項規定精神或財經紀律的行為，存在一定的廉政風險。

2.4 企業管理鏈條較長，清理整合力度有待加強

水利企業戶數多，管理鏈條長、規模小、行業分布廣，涉及15個國民經濟行業門類，47個大類、115個小類。其中，水力發電、水利勘測設計、土木工程建筑、城市供水與污水處理、水利管理類5類主業企業350戶，戶數占比56%，資產總額占比76%，凈利潤占比74%；其他非主業企業共277戶，占比44%，規模較小，市場競爭力不足。由于市場原因，部分水利企業投資成立了大量的子孫企業，經過一段時期的清理整合，目前三級及以下企業仍占1/3左右，企業管理層級多增加了事業單位或母公司對所屬企業經營決策、組織管理、內控監督、風險防控的難度。同時，事業單位與所屬企業的關聯度高，事企存在著相互支撐、公益任務共擔、經費相互保障等情況，造成事業單位難以下決心清理所屬企業等。目前，還存在一些僵尸企業長期虧損，資產負債率高，償債能力弱，歷史包袱重，因社保地方政策不落實、企業職工身份以及保就業等，造成企業退出市場難及職工安置難等問題[9]。

2.5 企業社會公益性職能突出，歷史包袱較重

如前文所述，水利企業很多是隨著水管單位體制改革、科研體制改革、勘測設計單位改革以及國家當年提倡多種經營產生的，由于當時國家配套政策不到位、市場化條件不完備等情況，造成事企不分；部分水利企業仍承擔著離退休人員養老、醫療社保統籌外費用，以及防汛、抗旱、供水等公益性任務，公益支出壓力大，企業負擔較重。

3 水利企業強監管防風險的對策建議

3.1 進一步深化改革，完善水利企業監管體制機制

黨的十九大報告強調，要完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制。新時期，要按照《指導意見》和《國務院關于印發改革國有資本授權經營體制方案的通知》的有關要求，緊密圍繞強監管總基調，研究完善水利企業監管體制。水利部層面，要從機構設置上研究探索強化水利企業監管，落實“放管服”改革。進一步明晰界定企業監管的權責邊界,分類開展授權放權,加強企業行權能力建設,完善監督監管體系,堅持和加強黨的全面領導，按照財政部的統一部署和相關要求，進一步厘清部級層面、事業單位、企業各自權責，對部分事項涉及的決策程序及層級予以調整優化，以提高企業決策效率，提升企業生機與活力，推進企業進行自我約束，規范運行[10]。根據企業戰略定位和發展目標、所處行業特點、地域差異、發展現狀等，結合企業實際情況，通過界定功能、劃分類別，實行分類改革、分類發展、分類監管等,完善企業風險防控機制制度，研究出臺關于加強水利企業強監管防風險指導性文件，促進企業增強防風險意識，強化內控制度建設,規范企業管理行為。推動水利事業單位充分發揮主體責任，建立健全企業“三重一大”民主決策和全過程監管機制，完善企業監管配套制度體系。

3.2 加快推進現代企業制度建設

按照《指導意見》“建立完善產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度”的要求，有效劃分企業各治理主體權責邊界，充分發揮黨委(黨組)的領導核心作用，發揮企業黨委(黨組)在“三重一大”事項決策中的重要作用。切實落實和維護董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權力，保障經理層經營自主權，通過建立健全現代企業制度，加快形成有效制衡的法人治理結構，使企業成為自主經營、自負盈虧、自擔風險、自主約束的市場主體，對企業經營決策行為建立權責明確、制衡有效的決策執行監督機制。

3.3 探索混合所有制改革

按照《指導意見》“推進國有企業混合所有制改革、發展混合所有制經濟”的要求，探索國有企業與民營企業、外資企業、中央和其他省市國有企業等各類企業合作，發揮各類資本在資源、技術、機制、管理等方面的優勢作用，提高國有資本配置和運行效率[11]。探索企業開展混合所有制改革的可行路徑，選取部分條件較為成熟的企業開展試點，按照規定程序和工作要求科學制定混合所有制改革方案，妥善處理職工安置，合理設定股權比例，科學設置企業層級，規范土地資產處置等內容，履行決策程序后組織實施[12]。尋找符合條件的合作伙伴，做好引資本與轉機制的結合、優化企業股權結構與優化治理結構的結合。研究加強國有土地資產處置管理工作，解決國有土地授權經營、作價出資(入股)等歷史遺留問題。積極探索混合所有制改革中企業員工持股等工作，探索股權激勵機制，有效實現企業與員工利益和風險綁定，強化內部激勵，完善公司治理。

3.4 研究開展總會計師委派試點工作

按照《指導意見》“建立健全高效協同的外部監督機制，規范操作流程、強化專業檢查，開展總會計師由履行出資人職責機構委派的試點”的要求，結合實際，選取部分水利企業探索總會計師委派試點工作，委派總會計師除了有總會計師身份，還有代表出資人行使財務監督職責的重要責任，實現由單一管理者向管理和監督雙重身份的轉變。要強化總會計師專業崗位責任，發揮專業支持作用，積極參與企業經營決策和日常管理，加強企業經營管理事項中的財務管控，完善企業內部控制，促進企業依法合規經營[13]；及時向出資人報告重要經營事項和重大風險，保證國有資產保值增值，有效防范經營風險和保障股東權益，真正成為國有資產的“守門人”、真實情況的“報告人”、財務風險的“預警人”。

3.5 加快推進企業清理整合,實現扁平化管理

按照《指導意見》“以管資本為主推動國有資本合理流動優化配置，合理限定法人層級，有效壓縮管理層級”的改革要求，督促事業單位對長期虧損、效益低下、偏離主業且無投資回報的企業加大整合力度，積極推進企業瘦身健體，著力推進企業扁平化管理，通過關停并轉等方式，減少企業戶數、縮短企業

管理鏈條。落實國務院精神，全面摸清“僵尸企業”基本情況，對認定為“僵尸企業”的，通過注銷、撤銷、破產、拍賣、出售等方式進行處置，妥善安置企業職工，平穩有序退出市場，減少國有資產流失，按照國務院的相關政策文件要求，做好清理工作。針對經營狀況較差，市場競爭力較弱，存在一定經營風險的企業，通過引進戰略投資者，推進企業重組，逐步整合業務相近或類似的企業，將與主業相關的資產整合清理后并入主業板塊，改善企業經營效益。