進一步加強水利統(tǒng)計對補短板、強監(jiān)管的數(shù)據(jù)支撐

吳 強，張岳峰，張 嵐，郭 悅

(水利部發(fā)展研究中心，北京 100038)

水利統(tǒng)計作為反映水利發(fā)展情況信息的重要工具，長期以來在農(nóng)村水利、洪澇干旱、水土保持、投資建設、供用水管理等方面為水利改革發(fā)展提供了大量的數(shù)據(jù)支撐與決策咨詢[1-2]。近年來，習近平總書記多次就加強和改進統(tǒng)計工作做出了一系列指示和批示，黨中央國務院先后出臺了《關于深化統(tǒng)計管理體制改革提高統(tǒng)計數(shù)據(jù)真實性的意見》《統(tǒng)計違紀違法責任人處分處理建議辦法》《防范和懲戒統(tǒng)計造假、弄虛作假督察工作規(guī)定》等多個重要統(tǒng)計改革文件，從防范和懲治統(tǒng)計弄虛作假，提高統(tǒng)計數(shù)據(jù)科學性、準確性，強化部門統(tǒng)計責任和提高統(tǒng)計人員職業(yè)素養(yǎng)等方面對統(tǒng)計工作提出了新要求。2019年全國水利工作會議明確將“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”作為當前和今后一段時期水利改革發(fā)展的總基調(diào)。水利統(tǒng)計工作必須快速適應新形勢、新要求，從統(tǒng)計觀念、體制機制、手段方法、服務能力等方面加快推進水利統(tǒng)計現(xiàn)代化建設。

1 水利統(tǒng)計成為水利改革發(fā)展的重要基礎支撐

通過不懈的努力和實踐，水利統(tǒng)計在水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護和水害防治等方面構建了一套較為規(guī)范的指標體系，在數(shù)據(jù)采集、上報、審核、成果發(fā)布等方面建立了一套較為嚴謹高效的工作機制；按照“統(tǒng)一管理、分級負責”的管理體制[3]，穩(wěn)步推進水利統(tǒng)計各項工作的順利開展。

1.1 統(tǒng)計內(nèi)容基本覆蓋水利工作的主要領域

目前水利部在國家統(tǒng)計局審批備案的統(tǒng)計調(diào)查項目有《全國農(nóng)村水電統(tǒng)計調(diào)查制度》《水利綜合統(tǒng)計調(diào)查制度》《水利服務業(yè)統(tǒng)計調(diào)查制度》《大中型水利樞紐和水電工程移民統(tǒng)計調(diào)查制度》《水利建設投資統(tǒng)計報表制度》《全國水文情況統(tǒng)計報表制度》《水行政執(zhí)法統(tǒng)計調(diào)查制度》《用水統(tǒng)計調(diào)查制度》，其他調(diào)查內(nèi)容還包括水務管理、水利科技、行政人事、財務資產(chǎn)、安全事故及稽察、行政審批事項、農(nóng)村水利、水管理體制改革等20余項，基本覆蓋了水利工作的主要領域。如：涉及“防汛抗旱”的指標有水庫數(shù)量及庫容、堤防長度及達標長度、防洪任務的河段長度及已治理長度、水閘數(shù)量、受災面積、成災面積、受災人口、死亡人口、經(jīng)濟損失等；涉及“城鄉(xiāng)供水”的指標有耕地灌溉面積、節(jié)水灌溉面積、高效節(jié)水灌溉面積、水利工程供水能力、工程供用水量、農(nóng)村集中式供水工程數(shù)量及受益人口等；涉及“水行政執(zhí)法”的指標有河湖水事違法案件查處情況、巡查河道長度、巡查湖泊水庫面積、行政執(zhí)法出動人員次數(shù)、現(xiàn)場制止處理行為個數(shù)等。

1.2 統(tǒng)計制度基本滿足水利改革發(fā)展的數(shù)據(jù)質(zhì)量要求

數(shù)據(jù)質(zhì)量直接影響一項決策是否偏離實際，能否有效地指導實踐，促進問題的解決。

a. 具有較全面的工作制度，確保數(shù)據(jù)的時效性。經(jīng)過長期的摸索實踐，建立了較固定、規(guī)范、合理的水利統(tǒng)計工作模式，出臺了《水利統(tǒng)計管理辦法》《水利統(tǒng)計通則》等管理文件和標準規(guī)范，審批備案了統(tǒng)計調(diào)查制度。全國水利統(tǒng)計任務由水利部相關司局召開年度統(tǒng)計工作啟動會進行布置，逐級向基層傳達。各級統(tǒng)計人員接到任務通知后，立即開展數(shù)據(jù)收集、整理、匯總和對下級水利部門數(shù)據(jù)催報等工作，確保在時限內(nèi)完成統(tǒng)計任務。

b. 具有較完備的審核制度，確保數(shù)據(jù)的準確性。采用“逐級審核”和“集中會審”方式對統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量進行控制，全力保障統(tǒng)計數(shù)據(jù)的準確性。在數(shù)據(jù)上報時，要求水利部門分管統(tǒng)計工作的領導、統(tǒng)計負責人和具體統(tǒng)計人員對本地區(qū)的水利統(tǒng)計數(shù)據(jù)嚴格把關審核，簽字確認后上報上級水利部門，做到統(tǒng)計數(shù)據(jù)可追蹤、回溯；水利部對各地上報的數(shù)據(jù)初步審核后召開全國會審會，由專家組采取多種審核方法，分批次對各地上報的統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行集中會審，及時發(fā)現(xiàn)問題，督促地方整改。

c. 具有較實用的檢查評估制度，確保數(shù)據(jù)的真實性。統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查評估是對統(tǒng)計數(shù)據(jù)的真實性、準確性進行判斷和分析，保障源頭數(shù)據(jù)真實性的重要舉措。近年來，各流域、各省(自治區(qū)、直轄市)水利部門依據(jù)地區(qū)實際情況，利用專項檢查或調(diào)研開展了數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查評估工作，初步形成了水利統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查評估制度。如2014年以“水利統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量年”活動為契機開展了水利統(tǒng)計工作巡查，2013—2015年連續(xù)3年在全國范圍開展中央水利建設投資統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量專項檢查，“十三五”以來赴多地開展中央水利建設投資計劃執(zhí)行情況檢查或調(diào)研等工作。

1.3 統(tǒng)計成果已基本滿足決策數(shù)據(jù)要求

a. 關注工程建設進展，提供決策支持。①跟蹤大江大河、主要支流和中小河流治理工程建設及效益發(fā)揮，對洪澇、成災等情況進行分析，為合理安排大江大河治理、中小河流防洪等工程布局、資金安排提供決策依據(jù)；②開展城鄉(xiāng)一體化供水工程、水源工程、農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程等建設進度統(tǒng)計，密切關注農(nóng)村地區(qū)集中供水、自來水普及、水質(zhì)達標等情況，為提升水資源供給和配置能力、加強農(nóng)村貧困地區(qū)供水安全保障提供決策基礎；③對水土保持工程、生態(tài)清潔小流域、水土流失綜合治理和地下水超采監(jiān)測等進行統(tǒng)計，動態(tài)監(jiān)測封山育林保護面積、水土保持林面積、種草面積、地下水回補等情況，為水生態(tài)修復工程的短板改善提供決策支持；④組織中央投資水利工程建設進展情況統(tǒng)計，分地區(qū)、分投資來源、分項目類型對投資計劃執(zhí)行情況進行跟蹤，為開展調(diào)度會商、督促工程建設提供數(shù)據(jù)支撐。

b. 開展異常情況分析，精準問題靶向。①對河湖執(zhí)法工作開展專項統(tǒng)計，建立河湖違法案件臺賬，及時分析水事違法案件查處情況，支撐“清四亂”、非法采砂、長江干流岸線保護和利用等專項行動；②對水事矛盾糾紛排查化解活動開展統(tǒng)計，分析研判糾紛癥結(jié)關鍵，支撐化解水事矛盾；③對投資計劃執(zhí)行情況開展統(tǒng)計，分析投資計劃完成變動異常，提出工程建設督察、暗訪等重點項目和方向；④通過對綜合統(tǒng)計、扶貧統(tǒng)計等數(shù)據(jù)分析，全面掌握水利改革發(fā)展“十三五”規(guī)劃實施情況、水利扶貧工作進展情況，為今后水利工作部署做好決策支撐。

2 水利統(tǒng)計工作的差距和不足

目前，各級水利統(tǒng)計部門形成了較為規(guī)范的工作機制，在支撐水利改革發(fā)展數(shù)據(jù)需求上有了扎實的基礎。但對標“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”水利改革發(fā)展總基調(diào)的要求，結(jié)合高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)計體系的構建，水利統(tǒng)計工作仍存在不少不足，有些方面差距還很大。

2.1 水利統(tǒng)計的調(diào)查內(nèi)容不規(guī)范不全面不深入

a. 部分統(tǒng)計項目法制化進程滯后，數(shù)據(jù)權威性受到一定質(zhì)疑。按照規(guī)定，水利統(tǒng)計調(diào)查項目須報統(tǒng)計局審批或備案。目前，水利部開展的統(tǒng)計調(diào)查項目中僅《水利建設投資統(tǒng)計報表制度》《水利綜合統(tǒng)計調(diào)查制度》《水利服務業(yè)統(tǒng)計制度》《大中型水利樞紐和水電工程移民統(tǒng)計調(diào)查制度》《全國水文情況統(tǒng)計調(diào)查制度》《全國農(nóng)村水電統(tǒng)計調(diào)查制度》《水行政執(zhí)法統(tǒng)計調(diào)查制度》《用水統(tǒng)計調(diào)查制度》等8項經(jīng)過了審批或備案，而與水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護密切相關的統(tǒng)計調(diào)查項目仍在報批過程中，或尚未考慮納入法制化進程。開展統(tǒng)計工作的法律依據(jù)不足，統(tǒng)計數(shù)據(jù)的權威性難以得到保證。

b. 部分領域缺乏統(tǒng)計項目或指標。當前統(tǒng)計項目和指標主要表現(xiàn)為：建設方面多、運行方面少，水旱災害的老問題多、水資源水生態(tài)水環(huán)境的新問題少。建設方面有項目的概況、投資進展情況、工程實物量形象進度等，報送頻率有年報、月報、旬報；運行方面只有工程數(shù)量、位置等基本情況，報送頻率基本為年報，缺乏工程維修養(yǎng)護等重要指標。水旱災害老問題方面有洪澇災害基本情況、防洪除澇保護、各類洪澇災害毀壞情況、死亡人員基本情況、受淹情況、水文情況、抗洪搶險、旱情動態(tài)、抗旱情況、防汛抗旱工程等，報送頻率有年報、月報、日報、實時；水資源水生態(tài)水環(huán)境新問題方面僅有供水情況、供水能力、灌溉情況、水土流失治理情況等，報送頻率基本為年報，缺乏節(jié)水、河湖、生態(tài)流量等方面的統(tǒng)計。

c. 部分指標采集困難、真實性難以核實。①一些指標由多個單位分別布置，統(tǒng)計口徑等方面存在差別，增加了基層工作量且數(shù)據(jù)難以相互驗證，如水利工程供水量與用水戶用水量調(diào)查；②一些指標缺乏必要的計量措施，靠經(jīng)驗或估算獲取難以復核，如用水量、灌溉水有效利用系數(shù)、巡查水域面積等；③一些指標與統(tǒng)計局等其他部門的口徑不一，造成偏差，如水利建設投資的全口徑統(tǒng)計與統(tǒng)計局的水利管理業(yè)固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計存在明顯差異；④部分數(shù)據(jù)來源于其他部門或非水利系統(tǒng)管理單位[4]，數(shù)據(jù)的收集、匯總和協(xié)調(diào)難度較大，如綜合統(tǒng)計中的水田、水澆地面積、用水量、城鎮(zhèn)自來水廠等指標，需要協(xié)調(diào)國土、環(huán)保、住建等部門才能獲取。

2.2 水利統(tǒng)計的技術手段不滿足新要求

a. 水利統(tǒng)計采集手段偏弱。目前，水利統(tǒng)計的數(shù)據(jù)采集主要靠人工，如水行政執(zhí)法情況統(tǒng)計中，巡查河道長度主要依靠人工計算車、船等交通工具里程差值來采集數(shù)據(jù)；水利建設投資執(zhí)行情況統(tǒng)計中，主要依據(jù)與工程建設相關的采購合同、監(jiān)理文件等，通過人工填表采集；水利工程供水數(shù)據(jù)根據(jù)業(yè)務記錄采集，有監(jiān)測設備的取水口通過儀器進行采集。業(yè)務記錄無法自動轉(zhuǎn)化成統(tǒng)計數(shù)據(jù)，基層統(tǒng)計人員日常疲于填報、匯總，負擔和壓力非常大[5-6]。

b. 統(tǒng)計系統(tǒng)與業(yè)務系統(tǒng)之間的壁壘未打通。各統(tǒng)計項目的數(shù)據(jù)上報系統(tǒng)相互獨立，與業(yè)務系統(tǒng)之間也沒有關聯(lián)。如水利綜合統(tǒng)計與水資源統(tǒng)計、農(nóng)田灌溉統(tǒng)計等相互獨立各成體系，與中小河流治理、病險水庫除險加固等業(yè)務系統(tǒng)也沒通過相關技術手段進行鏈接，使原本可以實時采集、相互共享的數(shù)據(jù)閑置，而重新耗費大量人力物力分別采集。

c. 與國家其他部門數(shù)據(jù)缺乏銜接。水利統(tǒng)計中部分指標需要與其他部門協(xié)商獲取，一些指標與其他部門重復或重疊。如水利服務業(yè)統(tǒng)計中的項目法人情況與工商部門相關資料重復，法人的財務情況與稅務部門數(shù)據(jù)重復；工業(yè)用水戶等名錄與國家統(tǒng)計局的規(guī)模以上工業(yè)用水單位調(diào)查重復等。

2.3 水利統(tǒng)計的成果分析支撐能力不足

a. 對“昨天”的總結(jié)偏少。對水利統(tǒng)計年度、月度數(shù)據(jù)進行匯編，形成《第一次全國水利普查公報》《中國水利統(tǒng)計年鑒》《全國水利發(fā)展統(tǒng)計公報》《水資源公報》《中國水旱災害公報》《水情年報》《地下水動態(tài)月報》等成果，比較了歷年水利改革發(fā)展的數(shù)據(jù)，但對數(shù)據(jù)變化的深層次原因沒有進行歸納總結(jié)，難以發(fā)現(xiàn)水利改革發(fā)展過程中的深層次問題，并為今后開展類似工作提供經(jīng)驗。

b. 對“今天”的分析不足。在投資計劃執(zhí)行管理領域開展的數(shù)據(jù)分析工作較為成熟，分析結(jié)果用于每月的調(diào)度會商會議，督促了各地加快推進工程建設。其他領域的現(xiàn)狀數(shù)據(jù)分析工作極少開展，如未能利用水行政執(zhí)法統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析違法違規(guī)水事等，缺少主動發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的工作推進機制。

c. 對“明天”的預測缺失。如在防汛抗旱領域，利用水文等統(tǒng)計數(shù)據(jù)預測未來防汛形勢；在規(guī)劃編制領域，利用水資源使用情況等統(tǒng)計數(shù)據(jù)預測規(guī)劃水平年的用水需求等。但總體而言，亟須充分挖掘統(tǒng)計數(shù)據(jù)的深層意義，加強開展預測預警預報等工作。

3 加強水利統(tǒng)計工作的建議

為全面支撐“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”的數(shù)據(jù)提供、分析、預測等需求，提升水利統(tǒng)計數(shù)據(jù)利用效率，結(jié)合地方實踐經(jīng)驗和其他行業(yè)好的做法[7-8]，提出進一步做好水利統(tǒng)計工作的意見和建議。

3.1 抓好頂層設計，全面完善統(tǒng)計制度

a. 研究解決水利統(tǒng)計重大問題，高位推動水利統(tǒng)計各項工作。加強歸口管理，相關業(yè)務單位各負其責組織開展統(tǒng)計工作，完善水利統(tǒng)計工作組織體系。如建立領導小組或協(xié)調(diào)議事機構等，統(tǒng)籌解決數(shù)出多門、數(shù)據(jù)打架等問題。

b. 緊緊圍繞補短板、強監(jiān)管十大重點領域，研究確定新時代水利改革發(fā)展的數(shù)據(jù)需求，明確數(shù)據(jù)獲取來源，以現(xiàn)有水利統(tǒng)計調(diào)查項目為基礎，統(tǒng)籌繪制水利統(tǒng)計“一套表”，逐步啟動“水利統(tǒng)計調(diào)查制度”整合工作，統(tǒng)一標準、統(tǒng)一口徑、統(tǒng)一布置、統(tǒng)一數(shù)據(jù)源。

c. 按照依法治國的要求，抓緊修改完善未審批備案的統(tǒng)計調(diào)查制度，報國家統(tǒng)計局審批備案后實施，依法依規(guī)開展水利統(tǒng)計工作。目前，《用水統(tǒng)計調(diào)查制度》國家統(tǒng)計局已經(jīng)審批，對于未納入調(diào)查制度又需長期開展的調(diào)查，將適時啟動研究統(tǒng)計指標和調(diào)查制度。

3.2 提升統(tǒng)計手段，著力補齊水利統(tǒng)計基礎短板

a. 積極將先進的信息技術運用到水利統(tǒng)計工作中去，研究利用人工智能、遙感、無人機、車載單兵設備、手機移動端等手段用于統(tǒng)計數(shù)據(jù)采集。如在投資統(tǒng)計中，探索研發(fā)合同、監(jiān)理等文件識別系統(tǒng)，或與工程建設管理有關的信息系統(tǒng)對接，直接獲取相關數(shù)據(jù)，自動完成指標計算并上報。在河湖執(zhí)法中，運用車載或單兵設備，實時獲取巡查路線及影像，當場實現(xiàn)對違法案件的事實認定及證據(jù)采集。

b. 加快水利大數(shù)據(jù)平臺建設，推進水利統(tǒng)計方法和流程創(chuàng)新，將水利統(tǒng)計系統(tǒng)融入水利大數(shù)據(jù)中，結(jié)合水利基礎信息建設工作，謀劃業(yè)務數(shù)據(jù)與統(tǒng)計數(shù)據(jù)的共建共享機制。充分利用大數(shù)據(jù)平臺的透徹感知和業(yè)務數(shù)據(jù)，提升水利統(tǒng)計基礎資源的廣度和深度。

c. 加強與國家其他部門溝通協(xié)調(diào)，構建統(tǒng)計數(shù)據(jù)的共享協(xié)作機制，做好用水單位名錄庫的對接共享，做到數(shù)據(jù)合作、對接、共享以及相關系統(tǒng)的互聯(lián)互通，將水利統(tǒng)計采集觸手擴展到水利系統(tǒng)外部。

3.3 強化分析預測，全面提升水利決策支撐水平

水利統(tǒng)計成果不能只是干干巴巴的數(shù)據(jù)，必須對數(shù)據(jù)進行加工、分析和評價，進行適當形式的展示，挖掘數(shù)據(jù)背后隱藏的規(guī)律。

a. 以目標為導向，圍繞補短板、強監(jiān)管，系統(tǒng)梳理業(yè)務工作開展對水利統(tǒng)計分析的需求，明確水利統(tǒng)計分析的重點、成果形式等。

b. 培育水利統(tǒng)計分析團隊，保障足夠的研究經(jīng)費，配齊配強軟硬件條件，綜合利用高校、大數(shù)據(jù)企業(yè)等社會統(tǒng)計分析資源，加快提升水利統(tǒng)計分析能力。

c. 繼續(xù)加強基層水利統(tǒng)計業(yè)務培訓，完善培訓體系，提升統(tǒng)計人員業(yè)務水平，保障用于統(tǒng)計分析的數(shù)據(jù)質(zhì)量。

d. 完善和發(fā)布水利統(tǒng)計成果查詢展示系統(tǒng)，將統(tǒng)計數(shù)據(jù)和分析結(jié)果部署到系統(tǒng)上，供領導參閱。