水利審計“免疫系統”促強監管的對策分析

侯 潔，賈建明

(水利部審計室，北京 100038)

黨的十九大在部署建設現代化經濟體系中，把水利擺在九大基礎設施網絡建設之首，作為深化供給側結構性改革“補短板”的重要領域，這充分凸顯了水利在我國經濟社會發展中的重要戰略地位。隨著水利事業發展進入新時代，我國治水的主要矛盾已經發生深刻變化，治水思路和工作重點也要隨之改變，2019年1月15日召開的全國水利工作會議，明確了下一步水利工作的重心將轉到“水利工程補短板、水利行業強監管”上來[1]，意味著強監管將是新時代水利改革和發展的主基調，水利審計作為水利行業的重要監督手段，要進一步提高政治站位，精心謀劃、認真做好水利審計工作，充分發揮水利審計的“免疫系統”功能，有效防范補短板風險，強化強監管力量，推動水利部黨組各項決策部署落地見效。

1 審計“免疫系統”功能研究

2008年3月，時任審計署審計長的劉家義在中國審計學會五屆三次理事會上提出了“國家審計免疫系統理論”，指出“審計的本質就是國家經濟社會運行的‘免疫系統’”[2]，認為審計發揮的是預防、揭示和抵御經濟社會運行中的障礙、矛盾和風險的“免疫系統”功能[3]。《審計署2008至2012年審計工作發展規劃》提出了“充分發揮審計保證國家經濟社會運行的‘免疫系統’功能”，至此，審計“免疫系統”功能理論被正式提出[4]。

審計“免疫系統”理論借鑒生物學中的免疫系統，即在經濟運行中發揮免疫防御、免疫自穩和免疫監視功能的系統[2]，具有預防、控制并自我穩定以及監督等作用[3]。于玉林[2]根據審計主體的性質，提出審計免疫系統包括3個子系統，即國家審計免疫系統、社會審計免疫系統和內部審計免疫系統。3個審計免疫子系統相對獨立，在各自審計領域發揮免疫功能的作用，同時又相互聯系、相互協調、相互作用，共同維護國家經濟社會運行的安全發展。作為審計體系的子系統，內部審計在組織運行中的功能正如國家審計在經濟社會運行中所發揮的預防、揭示和抵御風險的功能一樣[5]。

劉建梅[3]闡述了“免疫系統”論的內涵以及內部審計的本質，對“免疫系統”論下的內部審計進行了分析，提出將事后審計向事前和事中審計延伸、建立健全內控機制、提高內部審計在公司治理中的地位等“免疫系統”論對內部審計實踐的要求。陳麗莉[6]認為實現內部審計免疫功能應當以具體問題為抓手，有的放矢，從制度不健全、管理不健全的薄弱環節入手，突出重點，同時要保證審計質量，充分利用審計成果等。于玉林[2]認為審計“免疫系統”功能論強調的是審計監督的過程性，審計監督同免疫一樣，都是一個過程，免疫的過程中要發揮多種免疫功能，同理，審計監督也應分事前、事中和事后監督，以便充分地發揮審計監督的作用。盧加元等[7]借鑒免疫學中的免疫應答原理，研究內部審計“免疫系統”免疫應答機制，結合免疫應答機制中的免疫識別和免疫“學習—記憶”，討論了內部審計“免疫系統”的免疫應答機制對當前審計工作實務的要求，提出了審計實踐中應做好對審計成果的收集整理、提煉分析，尋找經濟活動中的新問題新風險等形成審計免疫力，以及加強信息溝通，建立有效的免疫反饋機制。史廣禮等[8]從定位及功能出發，探討搭建內部審計免疫系統構架，主要包括：建立完整的內部審計制度體系、建立內部審計自我預防機制、檢索機制、整改機制、隊伍建設等。李少鵬等[9]提出，內部審計不能只關注資金、賬務等方面，要從體制、機制和制度上查找可能存在的問題和風險點，從傳統的“查錯糾弊”會計審計向風險導向審計轉變，由事后審計向全過程跟蹤審計轉變，由以手工審計為主向以大數據、云計算的計算機審計轉變。

2 強監管對水利審計“免疫系統”的要求

內部審計作為部門、單位、組織等實施內部控制和經營治理的重要手段，通過監督預防、揭示消除和抵御風險等“免疫”功能保障組織、系統的健康運轉。水利審計在水利改革發展中同樣發揮著“免疫系統”功能，為水利行業強監管提供有力支撐。

2.1 構建完整有效的水利審計體系

黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視審計工作，著力加強黨對審計工作的領導，相繼作出一系列決策部署，頒布了《國務院關于加強審計工作的意見》《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》等一系列意見辦法，提出了實現審計全覆蓋的總體要求。為改革審計管理體制，構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，中共中央于2018年3月組建中央審計委員會。習近平總書記在5月23日召開的中央審計委員會第一次會議講話中指出：“加快形成審計工作全國一盤棋。要加強對內部審計工作的指導和監督，調動內部審計和社會審計的力量，增強審計監督合力。”[10]內部審計作為國家審計監督體系的重要組成部分，加強內部審計是實現審計全覆蓋的必然要求[11]。水利部黨組提出了“水利工程補短板，水利行業強監管”的水利改革發展總基調。隨著水利改革發展的不斷深入，水利審計工作面臨著新的形勢，要求水利審計“防范補短板的風險，強化強監管的力量”，充分發揮水利審計的專業監督作用，這也是推動新時代水利事業發展的迫切需要。水利部部長鄂竟平多次聽取水利審計工作匯報，指出水利審計作為強監管的重要手段之一，要強化頂層設計，形成完整、有效的審計體系，實現審計監督全覆蓋，要明確“審什么”“怎么審”“誰來審”，為安全、高效用好資金提供有力的監督保障；要求水利審計緊跟國家審計管理體制改革的新形勢新要求，著眼于水利改革發展大局，緊緊盯住中央財政資金管理使用，用好審計監督這把“利劍”，看住錢、管住人。加強水利審計，與國家審計優勢互補，形成審計監督合力，對深化審計監督的深度和廣度、推動行業強監管、實現審計全覆蓋具有重要意義，既是落實黨中央對構建審計監督體系的要求，踐行水利部黨組對水利審計的指示，也是順應水利改革發展對審計監督的要求。

2.2 有效發揮水利審計“免疫系統”預防、揭露和抵御風險功能

在水利行業強監管背景下，要堅持以問題為導向，以整改為目標，以問責為抓手，從制度、體制、機制入手，建立一整套務實高效管用的監管體系。通過強有力的監管發現問題，及時堵塞漏洞，有效防范風險。水利審計作為水利監督體系的重要組成部分要認真落實習近平總書記“3.14”重要講話精神和水利部部長鄂竟平關于“工程補短板、行業強監管”的講話精神，深入貫徹“是什么”“差什么”“為什么”“抓什么”“靠什么”[12]5個要求，確保補短板到位，強監管有力，做好行業監管的有力抓手。隨著我國治水主要矛盾的變化和治水思路的轉變，過去的水利審計廣度和深度已無法滿足強監管的需要，水利審計應當聚焦水利工程補短板目標任務，圍繞水利部黨組關注的熱點、重點和難點，加大對政策貫徹落實情況、水利建設與運行管理、領導干部履職盡責、水資源管理[13]、水生態保護、預算績效等方面的審計力度，努力實現水利審計全覆蓋，加強實時控制，將審計從事后向事前和事中延伸，積極尋找隱藏的問題，及時揭露，及時清除，以問題為導向，有效發揮水利審計“免疫系統”在強監管中的作用，以確保補短板到位，強監管有力。

a. 要對水利部黨組的重大決策部署落實情況加強審計監督，按照全國水利工作會議確定的目標，重點圍繞脫貧攻堅、防洪安全、農村水利、生態修復等工作，對農村飲水安全、病險水庫除險加固、地下水超采、三峽后續工作、水庫移民后期扶持資金管理使用情況等方面開展專項審計和審計調查，重點關注政策落實的實際效果、資金使用和工程運行的實際成效，對加強監管和風險防控等提出有效建議，消除安全隱患，摸清政策實效，推動中央興水惠民政策措施和水利部黨組決策部署落實落地。

b. 要以防范資金風險為目標，加大對水利資金使用管理的監督力度，重點關注資金的分配、撥付、管理、使用是否合法合規，嚴查擠占挪用虛列套取資金情況，確保資金安全有效使用。

c. 加強經濟責任審計力度，強化對領導權力運行的監督制約，提高任中審計比例，不斷加大對權力集中、資金密集、資產聚集的重點崗位、重點事項和重點環節的審計監督力度，著力關注領導干部貫徹黨中央、水利部黨組重大決策部署和重大政策落實情況、“三重一大”決策執行情況、主要經濟指標完成情況、財政財務收支真實性合法性合規性、內部控制建設及執行情況、審計整改落實情況、廉潔自律情況等，促進權利規范運行和領導干部擔當作為。

d. 從計劃管理(項目建議書、可研、初設批復、計劃的下達分解)、建設管理(項目法人負責制、招標投標制、建設監理制、合同管理制)到資金管理(籌集、管理和使用)以及建設項目進度、效益發揮等方面對水利建設項目進行審計，實現全過程監督，揭示風險隱患，及時督促整改落實，促進項目按期保質完成，有效發揮項目綜合效益。

e. 要堅持問題導向，突出重點，對重點領域、重點環節、重點資金、重點項目實行全過程監督，對水利重大投資項目、重大工程項目等進行跟蹤審計和專項審計，緊盯工程進度、工程質量和資金風險，著重關注招標投標、建設監理、概算執行、價款結算等重要環節，發揮審計“治已病、防未病”重要作用，及時發現、消除問題隱患，防范、化解重大風險，提高資金使用效率，推進項目發揮投資效益。

f. 對于審計發現的問題，應采取有效措施督促整改，做好審計工作“最后一公里”，確保審計發揮實效，并按照《審計發現問題追責問責辦法(試行)》《水利資金監督檢查辦法(試行)》等法規制度的要求和職責權限，及時移送有關部門處理。

3 在強監管中發揮水利審計“免疫系統”作用面臨的制約因素

3.1 水利審計頂層設計不完善

內部審計作為水利行業監管體系的重要組成部分，其頂層設計直接影響審計“免疫系統”功能的有效發揮。水利審計頂層設計還不夠完善，體制機制不健全。目前水利部內部審計機構設在水利部直屬事業單位，無法做到真正的獨立運行，體制機制上還存在不順暢之處。公開資料顯示，國務院組成部門中內部審計職能絕大多數設在本級機關，其中17%的部委獨立或合并設置內部審計部門，67%的部委內審部門設置在財務司(局)，可見水利審計體制機制的頂層設計還有待理順和完善。同時，水利審計的頂層制度體系還不夠完善，2018年1月，審計署發布了《審計署關于內部審計工作的規定》(審計署令第11號，以下簡稱“11號令”)，分別從內部審計機構設置和人員管理、內部審計職責權限和程序、內部審計結果運用和責任追究等方面提出了要求[14]，目前水利行業的內審工作規定還未出臺，缺乏對整個行業內部審計組織體系、制度體系、工作體系等方面的頂層設計。水利改革發展進入新時代，隨著國家有關審計法律法規的修訂出臺，水利審計的部分制度已經脫離當前實際，亟待修訂完善。加快推動建立完善水利審計制度體系，才能滿足行業監管的需求。

3.2 水利審計機構不健全、獨立性不足

獨立性是保障審計結果客觀、真實的前提和基礎，獨立健全的審計機構是保障內部審計獨立性，有效開展內審工作的前提，而水利行業許多單位還存在內部審計機構不健全、獨立性不足等問題，導致水利審計工作開展不平衡，部直屬單位、不同省份的水利審計在強監管中發揮作用的差異較大。這其中既有相關法律制度不健全、體制機制不完善等原因，也與相關單位和領導對內部審計不重視有關。近年來，內部審計在國家審計監督體系中的作用越發凸顯，11號令更強化了內部審計的定位與職能，明確了內部審計的力量和成果可以為國家審計有效利用[15]，但同時，水利系統依然有不少單位和領導對水利審計工作重要性認識不到位，沒有對水利審計給予足夠重視，或未設立單獨的水利審計機構，或將水利審計與財務、監察等部門合并，或將水利審計放在下屬單位。由于水利審計關聯部門較多，權威性不足，致使其獨立性受到制約，難以保障獨立客觀的審計結果。有些單位甚至沒有配備專(兼)職內審人員，以致水利審計工作無法正常開展。根據11號令要求，內審機構“應當在本單位黨組織、主要負責人的直接領導下開展內部審計工作，向其負責并報告工作”。目前，水利審計一般都是在分管負責人的領導下開展工作。11號令規定“國有企業應當按照有關規定建立總審計師制度。總審計師協助黨組織、董事會(或者主要負責人)管理內部審計工作”。目前水利企業普遍未按規定設立總審計師制度。

3.3 水利審計隊伍建設不足

新時代對水利審計賦予了新的職責和使命，也對水利審計人員提出了更高要求，然而當下對水利審計的隊伍建設還存在不足，主要體現在以下幾方面：①水利審計人員的政治站位還不夠高，沒有充分認識到水利審計在國家監督體系以及水利行業監管中的重要作用，對強監管的認識和理解不夠深刻，政治意識和責任擔當不足，沒有將自己置身于黨和國家事業發展以及水利改革發展的大局中思考開展工作[16]，沒有切實履行水利審計強監管職責；②水利審計普遍存在任務重、人員少的情況，有審計經費的單位能夠借助社會審計的力量完成項目審計，受制于經費的單位不得不減少項目審計的開展，導致水利審計難以發揮應有的作用；③水利審計人員綜合素質不足，不能完全適應新時期水利審計工作要求。隨著水利行業強監管持續深化，水利審計的范圍和深度不斷拓展，要求審計人員熟悉精通審計業務，專業知識過硬，同時也需要有良好的分析判斷和溝通協調能力等。目前水利審計人員主要畢業于審計、會計、經濟類等專業，很多單位水利審計人員由財務、紀檢監察等部門人員兼職，缺乏具備高層次的審計專業理論和技巧的專門人才。

3.4 水利審計信息化建設不足

隨著信息化技術迅猛發展，信息化設備大規模應用，信息交流量和交流效率大幅提升，大數據時代已經來臨[17-18]。信息化發展是內部審計在大數據時代中面臨的最重要的問題之一[19]。在開展內部審計的過程中，需進行大量的數據信息收集、處理工作。目前水利審計信息化建設還較為薄弱，數據信息收集主要依靠人力進行，效率偏低。受制于信息化水平，審計手段主要還是以手工查賬為主，停留在核查財務賬冊、報表等傳統手段與方法上，審計結果依賴于審計人員的審計經驗和職業判斷[20]，這使得審計對象的數據范圍過于狹隘。隨著水利行業的發展，水利審計的監督范圍更加廣泛，內容也更加復雜，水利審計的職能不再是簡單的查賬，而是預防和揭露風險隱患、及時堵塞管理漏洞，真正做到防范補短板風險，強化強監管力量。落后的信息化技術水平不僅制約了審計業務的開展、降低了審計業務的效率，更不利于審計人員發現更深層次的問題，使得水利審計在強監管中難以充分發揮專業監督作用。

3.5 審計成果運用和共享機制不完善

審計成果是經過實施審計程序，匯總工作成果形成的審計結論與建議，是審計成效的集中反映，是做好審計工作的重要衡量標準。審計成果的運用是審計工作的“最后一公里”，關系到審計職能是否得到有效發揮、審計價值能否得到充分體現。目前對水利審計成果的運用機制尚未完善，成果的產生與轉化運用之間沒有良好有效的銜接。對審計成果的實際利用不充分，主要原因一方面是對審計發現問題的整改問責機制不健全，未明確被審計單位主要負責人為問題整改第一責任人，沒有制度約束和機制保障，審計成果的轉化運用很難落到實處，有些單位對于審計發現的問題重視程度不夠，對問題疏于整改或整改流于表面，未能從問題根源上進行糾正，從而無法避免同類問題重復出現，內部控制難以得到完善；另一方面未建立起審計與紀檢監察、機關黨委、人事、財務以及相關業務部門的問題整改聯動機制，未能發揮合力，致使審計整改難以落到實處。

4 水利審計“免疫系統”促進強監管的路徑與建議

4.1 強化頂層設計

黨的十八大以來，黨中央、國務院對審計工作高度重視，在加強審計監督、完善審計制度、實現審計監督全覆蓋、督促審計發現問題整改落實等方面做出了頂層設計，也為水利審計帶來了新思路和新要求[21]。水利審計的頂層設計要從體制、機制入手，①明確水利審計的職責機構與人員編制，著力構建集中統一、全面覆蓋、協調聯動、權威高效的水利審計監督體系；②建立水利審計內部運行的規章制度，如出臺《水利審計質量控制辦法》《水利審計業務委托社會中介機構管理辦法》，修訂完善各類水利審計規程等，各地也要針對治水主要矛盾變化和工作中遇到的突出問題，因地制宜建立相應的體制、機制，加強上下聯動、信息共享和資源整合，形成水利行業齊心協力、同頻共振的監管格局；③進一步建立健全內部審計制度，鄂竟平部長在2020年全國水利工作會議上指出必須按照十九屆四中全會要求，把制度建設擺在更加突出的位置，抓緊補上制度空白[22]。應加快建立并完善水利審計的部門規章、標準規范、實施辦法等制度體系，以《水利行業內部審計工作規定》的制定和實施為契機，按照水利行業強監管的要求，明確水利審計職責權限、結果運用、問責措施等，使水利審計工作有規可依、有章可循，為發揮水利審計強監管作用提供依據；④發揮水利部審計室的行業指導和統攬龍頭作用，采取水利部集中統一領導，通過帶隊主審、交叉審計、聯合審計方式，逐步實現對下屬單位的內部審計全覆蓋,為發揮水利審計“免疫系統”功能提供有效的組織保障。

4.2 提高水利審計機構獨立性

獨立性是內部審計工作的基本前提，內部審計的獨立性主要體現在機構設置、人員配備以及審計經費幾個方面。首先是機構設置上，水利審計機構應當完全獨立，不應隸屬于或平行于財務、監察等其他部門。根據審計署11號令，內部審計機構應在本部門本單位黨委(黨組)、主要負責人的直接領導下開展工作，并嚴格執行重大事項報告制度，凡是涉及審計計劃確定、審計情況報告、違規事項處理、違法問題移送等重大事項，都要向黨委(黨組)報告。在保證審計機構獨立的同時，審計人員獨立性也應得到保障。水利審計部門應配備專職的審計人員，不能由其他部門人員兼任，這樣審計人員才能在規定的權限內獨立行使職權，在開展審計業務時，能夠站在客觀公正的立場去觀察、分析、查證問題。審計經費獨立是內審機構、人員和業務獨立的保障，水利審計機構履行職責所需經費，應當列入單位財務預算，并予以保證。審計經費中可根據審計計劃安排一部分經費，用于委托社會審計機構協助內審完成審計業務，以解決水利審計力量不足問題。

4.3 加強水利審計隊伍建設

內部審計“免疫系統”功能——自我防御、自我檢索、自我完善的實施需要靠人來完成，因此其作用能否發揮關鍵在于人，加強專業化人才培養、強化隊伍建設也是水利審計持續健康發展的重要基礎。按照習近平總書記建設信念堅定、業務精通、作風務實、清正廉潔的高素質專業化審計干部隊伍的要求[23]，①要提高水利審計人員的政治站位和政治品格，水利審計人員應牢固樹立“四個意識”，胸懷全局、登高望遠，自覺站在黨和國家發展以及水利改革發展的大局層面上開展工作，牢記審計職責和使命，以高度的責任意識和擔當意識，認真貫徹落實黨中央國務院和水利部黨組對內部審計工作提出的新使命、新要求、新任務，履行水利審計在強監管中的專業監督職責；水利審計人員要增強政治定力、紀律定力、道德定力、抵腐定力，慎獨慎微、廉潔從審，始終做到不放縱、不越軌、不逾規。②要保障水利審計隊伍人數和經費支持，配備專職審計人員，確保審計項目能夠正常開展。③加大對科技復合型審計人才的培養力度，通過多渠道開展繼續教育，優化審計人員的知識結構，不斷提升水利審計人員實戰能力，使水利審計人員與時俱進，形成水利審計科技創新和長遠發展的有效支撐[24]，為水利行業強監管提供智力支撐。

4.4 推進水利審計信息化建設

分析水利行業特點和水利工程體系短板以及水利行業監管的范圍和對象，結合水利審計目標任務和業務特點，整合水利審計業務系統，逐步搭建具有一定數據積累的審計信息化基礎平臺，探索將大數據應用到審計監督全過程，如：建立經濟責任審計對象庫，將審計對象的基本信息和任職變動情況、開展的經責審計項目情況及審計發現問題和整改情況、追責問責和組織處理情況等錄入庫中，實現對審計對象和審計成果的動態管理。通過信息化的構建和完善，引入大數據審計，可探索審計署大數據審計平臺機制，構建審計管理系統和數據中心，同時推進現場審計和聯網審計系統化[8]，實現信息技術與審計業務的有效銜接，更好發揮信息化、大數據在推進審計監督全覆蓋、提高審計效率等方面的作用[25]，為水利審計“免疫系統”建設提供信息技術支撐。

4.5 深化審計成果運用和共享機制

審計成果運用的重點在于抓好審計整改，審計整改是促進審計工作取得實效的關鍵環節，是審計成果的鞏固和保證。水利審計要對審計發現的問題提出切實可行的整改意見，建立整改臺賬，制定整改督查方案，明確督查任務、整改時限和要求，督促被審計對象整改，通過開展跟蹤檢查或“回頭看”，促進問題整改落到實處。定期對前期審計項目完成情況和整改督查情況進行梳理，對新增的整改督查問題進行登記臺賬，對已完成整改落實的問題銷號處理，使各項整改任務更加明確具體、更具操作性。同時要督促各單位建立健全審計發現問題整改機制和問責機制，明確被審計單位主要負責人為整改第一責任人，督促單位負責人履行審計整改職責，確保審計出的問題得到徹底整改，并將內部審計結果及整改情況作為考核、任免、獎懲和相關決策的重要依據。

探索建立審計共享機制，可通過加強內部審計與財務、人事、紀檢監察等部門的溝通與協作，建立信息共享、結果共用、重要事項共同實施、問題整改問責共同落實等工作機制，確定各自管理和檢查的范圍及重點，不留死角的同時避免重復檢查和多頭檢查，最大程度的形成強監管合力。內部審計與國家審計、紀檢監察都是行使監督權力，但各自側重不同，掌握的信息不對稱[26]。通過探索監審聯動機制，在內部審計與國家審計、紀檢監察體系間建立起信息溝通分享機制、問題線索移送制度、審計紀檢聯合審查制度等，使三者在信息互通、資源共享、日常工作聯動等方面形成常態化機制，拓展監督的廣度和深度，在進一步實現審計“免疫系統”功能的同時，不斷強化水利行業監管，為實現水利行業監督全覆蓋夯實基礎。