關于農村集體經濟組織特殊群體人員的界定方法及其探索實踐

張兆康　朱蕓

摘要：文章根據寧波市江北區農村集體經濟組織成員身份確認工作的探索研究，通過總結出其成員界定過程中必須遵循的基本原則、確定要素以及特殊群體的界定結果，說明其成員界定依據、操作程序以及政策落實效果的重要性和必要性。

關鍵詞：農村集體經濟組織成員;特殊群體;身份確認

什么類型的人員可以享有村級集體經濟待遇，什么類型的人員不能享有村級集體經濟待遇，均牽涉到農村集體經濟組織成員身份確認工作大事。毫無疑問的是，這屬于農村改革中最為復雜而又艱難的一項基礎性工作，尤其是特殊群體的人員，目前已經成為信訪的重要源頭，為此必須予以認真對待。筆者根據寧波市江北區的探索實踐作出概括與論述，以期引起各地的高度關注。

一、成員界定上必須遵循的基本原則

一是堅持遵循同一對象同一對待原則。從公平公正的原則出發，必須遵循同樣的群體類型予以同一對待界定原則，只要有材料表明是同一群體類型人員，不論其在集體經濟待遇享有時的身份發生了什么變化，都必須按照同一享有標準類型予以身份確認，力免發生同一類型人員不一樣對待的不正常操作亂象。實際運作時，應認真履行好三榜公示制度：即由調研小組提出擬定初步建議意見之后進行初榜公布;對認定人員存有異議的應由調研小組成員重新調查核實后再榜公布;最后方可提交成員代表會議民主討論，并經2/3以上成員代表同意，上報鎮（街道）認真審核后，在公開欄中作終榜公布。如一些村民對其成員資格的認定仍持有異議的，可向上級有關部門反映以信訪方式視情予以調查糾正。

二是堅持遵循取得方式判別原則。從取得方式進行分析，有原始取得、法定取得（婚姻取得、收養取得和政策性移民取得等）和協商取得三大類型。原始取得是指通過人口的自然繁衍，祖祖輩輩生活在本村集體經濟組織所在地，父母雙方或一方具有本村集體經濟組織成員資格，其生育的子女于基準日前戶口登記在本村，取得本村集體經濟組織成員資格。法定取得的方式主要包括婚姻、收養以及國防建設或者水庫移民政策性遷入等。協商取得，又稱為申請取得、投資取得、捐資取得等，即基準日之前，經本村集體經濟組織民主決策程序同意履行了加入手續的來自其他村集體經濟組織的人員。從本區的操作情況來看，對股權資格的認定，須在法律法規和相關政策的指導下進行，對于人員的調查的界定應事實清楚，認真細致，依據充分。各村也應對本集體經濟組織成員資格的界定按相關政策要求制訂操作細則，由所在鎮（街道）審核后提交成員代表會議討論通過，且認定的全程上須要程序到位，公開透明。

三是法律規定與民間習慣相協調原則。開展成員資格身份確認，總的按照有法依法，無法依俗，無俗依章，無章依民原則施行。也就是說凡是法律、法規、規章等對農民集體成員認定有明確規定的，要嚴格執行上述規定進行界定;法律沒有規定的，本地已經有了風俗習慣規范的，要按本地的風俗做法予以界定;法律沒有規定的，且風俗習慣也沒有規范的，依照已經制定的章程規定的事項執行，反之則按照程序規范、操作公正和群眾認可的基本精神經過農民群眾進行民主議定。

四是寬接受，廣覆蓋。改革的目的就是應該讓絕大多數人享有發展成果，按照能享則享和應享盡享的原則辦理。這里涉及認可與認定的問題。認為凡是法規和上級政策已經作出的具體人員文件精神規定的全額享受對象涉及的是認可問題。反之就應是認定問題。身份確認做到認可上適當從寬，而認定上宜從緊掌握。

五是只享受一頭原則。包括兩方面內容，一是因婚嫁等原因，由該集體經濟組織遷入另一集體經濟組織之后，對方證實已經接納為其成員的，其在原集體經濟組織的成員資格就意味喪失。二是一旦成為國家公務員、事業單位工作人員，就不再是農村集體經濟組織成員，應確認其退出該集體經濟組織。而解決這一問題的妥當辦法是創設成員檔案遷移制度與建立一套行之有效的核準機制。

二、成員界定要素論述

在對農村經濟組織成員資格界定實踐中可以設立戶籍關系、土地承包、房屋居住性質、福利享受和對集體積累的貢獻等多個要素，并一一作如下的解釋說明。

戶籍要素：指在冊的農業戶籍，以及直遷入小城鎮戶籍，解放軍、武警部隊的現役義務兵和符合國家有關規定的初級士官等法律規定列入保留戶籍以及村級集體經濟組織允許遷出戶籍的人員仍然承認的決議文件材料。而戶籍關系中，遷入時間與遷出時間以當地戶籍管理部門登記的日期為準。

土地承包關系：依據農村土地承包法第五條規定，是否擁有家庭承包性質的農村土地承包經營權是界定集體經濟組織成員的一項重要標準，對一輪后遷入的在冊農業人口（也不在國家公務員、事業單位工作等的屬于喪失成員）擁有二輪農村土地承包經營權證的，即使沒有交納過入社費，也應視為經濟合作社成員。第二輪土地承包經營權擁有者或有證據證明有成員資格而放棄土地承包者，以上稱之為農業戶籍+農村土地承包經營權復合要素，將是界定工作中最為有力的證據材料。

房屋居住性質：指在戶籍所在村是否擁有由國家機關頒發的集體土地使用權證或房屋所有權證，也是生產、生活基礎的重要界定因素。由于僅遷入戶籍關系，并未與其他集體經濟組織成員發生延續性的聯結關系，也就是說戶籍關系在第一輪土地承包后遷入，從未在農村居住過，沒有擁有農村土地承包經營權證的，只能作為掛靠戶（又稱之為空掛戶、暫寄戶等）看待，在確定成員資格時，應當明確對此類人員的成員資格予以排除。

福利享受也是不可或缺的一種根據和理由。有成員代表大會作出的決議中，如在發放醫療保障補助資金時說明其當時已經享有集體經濟組織經濟待遇的證明材料，可以確認為其集體經濟組織成員。

對集體積累的貢獻：農村集體經濟組織初期建立時，農戶將土地、耕畜以及其他重要農具投到合作社中來，因而原始社員對集體的形成和積累發展作出了一定的貢獻，其子女以及家庭新增成員自然成為集體經濟組織成員。而外來種田農戶必須經投資入社才能取得成員資格。

此外還見有義務履行情況作為界定因素的案例。由于在農村多以家庭為單位履行義務的，且強調義務權利對等性的做法有其不合理之處，在本區實踐中已經失去其存在價值。而中共中央國務院印發的《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》中提出的“戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素”為成員身份確認工作指明了正確方向。

需要說明的是，在界定集體經濟組織成員資格時，戶籍關系、土地承包等界定要素中也涉及到權重問題，如《浙江省村經濟合作社組織條例》第十七條規定：“戶籍在本村，符合下列條件之一，且遵守村經濟合作社章程的農村居民，為本村經濟合作社社員”。也提出戶籍+模式，以分列式形式列出六種享受對象。在村經濟合作社股份合作制改革中，專門出臺了《關于全省農村經濟合作社股份合作制改革的意見》（浙委辦〔2005〕39號）文件，明確規定：所有戶籍關系在本村的村集體經濟組織成員及其子女（包括戶籍在本村的農嫁女）享有全額人口股。注意括號內的話語遵循的也是以戶籍為主的界定標準。

但必須提出的是，按照農村集體經濟組織成員入社申請的規定，什么時候應該具有享有權利應該有個制度安排。一般地，根據不同的取得方式具有不同的享有權利時間。原始取得的人員，不能因出生之時即為取得成員權利的時間，應該自成員代表大會通過之日起，因合法婚姻取得與收養取得的也同樣處置。因集體決議而繼受取得成員權的需具體分析，若集體決議通過時間在戶口遷入集體所在地的時間之后，應當以決議通過之日為成員權取得的時間;反之，若集體決議通過時間有戶口遷入集體所在地的時間之前，應該以戶口遷入集體所在地的時間為成員權取得的時間，因其戶口遷入后方能視為具備成員資格的要件，集體決議的意思表示方能得以實質履行。而因國家政策遷入集體所在地而取得成員權的，應該視在冊成員同等的情況對待。

三、特殊群體的界定

一是非計劃生育子女的界定。從法理上與計劃生育子女同等對待。但農村實際操作來看，問題是非婚生子女的接受程度和道德風險，洪塘街道某村對重婚子女經成員代表大會討論通過，給予70%額度的享有待遇。孔浦村經濟合作社社員與一外姓女子結婚后，出生的女孩親子鑒定為非該村男子所生，成員代表大會討論時不予以享受，當地政府也認為：婚姻關系應該建立在平等、正常、和諧的基礎上。江北區人民法院離婚判決書判定女方應該賠償男方精神損失費和男方對女兒沒有撫養義務，明確判定女方屬于婚姻關系中有過錯方。基于該村集體經濟組織成員可以從集體中獲得豐厚的福利分配，通常不能排除女方有隱瞞真相，利用婚姻謀取不正當利益的主觀動機。類似于甬江街道近郊農村這樣集體經濟比較發達的地區，作為取得成員資格的條件之一，這種婚姻關系不僅僅應該看是否具有合法婚姻登記證等形式性條件，更應該注重考察夫妻雙方是否共同生產、生活、婚姻關系維系時間以及婚姻雙方是否有過錯等實質性條件。后經市、區兩級農業部門再三做工作，并在公證部門公證之下給予適當額度的安置補助費與養老保障補助費，其他不予以享受，信訪戶事情才告段落。

二是非入贅女婿問題。按照民間習慣，農村只能有一個上門女婿方可全額享有成員待遇，因而我區大多按外來農戶的性質對待，也就是按本地成員的30%標準予以享受。而當地女成員及其子女仍然享有村級集體經濟待遇。

三是戶籍已經遷出的大中專畢業學生問題。原指導性政策意見對二輪土地承包之前畢業的大中專學生不享受安置補助費。在具體執行時各村作了具體情況具體分析對待。主要是戶籍關系已經遷出的大中專畢業學生，按二輪土地承包之前遷出的人員處置。其中甄界村經濟合作社在出臺的決議中作出規定。第一輪土地承包起始日1983年1月1日，第二輪土地承包起始日1999年9月30日。第1對象：原本村農業人口直遷全日制大、中專學校的;1.全日制大、中專學校的在校學生（含連續的研究生）。享受額度：按安置補助費、養老保障補助費兩筆資金全額的100%給予補助。2.已畢業的大、中專學生（不包括國家公務員、事業單位正式在編人員）。享受額度：按安置補助費、養老保障補助費兩筆資金全額的100%給予補助。

四是掛靠戶問題。掛靠戶確切的涵義就是僅僅遷入戶籍關系，并未與其他集體經濟組織成員形成延續性的關聯。由于掛靠戶情況各異，各地規定也不一樣。我區規定由原籍村根據戶籍遷出日期予以不同比例的享受，而舟山市出臺政策規定在基準日之前遷入原籍村的仍然享有在冊成員同等待遇。

五是戤社戶問題。有的地方稱之為購糧戶、社供應戶等。由于按政策規定不能承包農村集體經濟組織土地，沒有發放過第一輪、二輪土地承包經營權證，或者只安排種植人均面積的口糧田，因而對這類人員在大多數地方沒有享受農村在冊社員的一樣待遇。我區對戤社戶在落實安置補助費享受政策上，積極引導村集體經濟組織予以傾斜，一般按在冊社員給予全額安置補助費享受。但在農村股份合作制改革中也沒有將戤社戶列為明確的股東認定對象，通常也是引導各村讓其享受全額人口股。但在農齡股享受上，各地差異較大，因為，根據甬黨〔2001〕24號文件和北區農改〔2005〕1號文件規定：農齡股享受的對象為第一輪土地承包以來到成員代表會議確定股份制截止日止戶籍關系在冊及曾經在冊的成員，以其實際農業戶口年限為農齡計算。農齡的起始年齡從年滿16周歲開始計算。農齡股也稱勞動積累股，根據（北區委辦〔2003〕6號）規定：以歷年集體積累的資產量化為農齡股。在沒有明確政策的前提下，提交成員代表會議討論決定，在未違反規定的情況下，有2/3成員代表通過，是合法的。

六是農嫁農婦女的界定問題。農嫁農婦女又稱為外嫁女、農嫁女等，是農村集體經濟組織成員界定最復雜的一種類型。以戶籍為前提條件，如戶籍關系仍在娘家村的包括其子女在原籍村享有。對丈夫已經農轉非的不能全額享受，戶籍遷往夫家村集體經濟組織，按本地的制度安排只能在娘家享有50%比例的份額。夫家村集體經濟組織一般按掛靠戶處置，由成員代表大會民主議決。對離婚再婚的婦女，分為兩種情況，一種是原籍村的，可以依照男成員的操作程序，在原夫家村沒有遷出戶籍關系，在再婚村沒接受之前仍然享有原籍村集體經濟待遇。

七是多次結婚婦女的處置問題。有的規定只能結婚兩次，結婚三次以上不能享受集體經濟待遇。網上也有規定只能享受一次的規定。由前妻還是現任妻子享受由該家庭作出確認。而莊橋街道規定結婚后的持續時間。管理辦法中規定第一次結婚的持續時間為一年，以后分別為3年、5年。不達到持續時間的不能享受集體經濟待遇。成為當地社員之后原持續時間的股金予以補發。

八是關于胎兒的權益保留問題。洪塘街道采用股權靜態管理模式的集體經濟組織在村經濟合作社股份合作制改革實施方案中作出規定：“懷孕社員婦女（含社員配偶），憑準生證和市級醫院懷孕證明在股東資格截止日前到本村登記，在預產期后二十日以內正常出生的新生兒”給予股權配置權利，享有社員股東待遇。這樣可防止為享有股權而提早剖腹產造成不良后果，實是一種人性化的制度安排。

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*本文系教育部人文社會科學重點研究基地重大項目（17JJD790018）“深化農村產權制度改革推進城鄉居民基本權益平等化研究”課題成果。

（作者單位：寧波市江北區農業農村局）