綠色金融支持幸福河湖建設初探

陳新忠,楊君偉,陳如儀,趙海波,李曉東,劉 冬

(1.南水北調中線干線工程建設管理局,北京 100038;2.北京市委宣傳部宣教處,北京 100743;3.國家開發銀行企業局,北京 100032;4.北京市節約用水管理中心財務部,北京 100036;5.河海大學商學院,江蘇南京 211100)

在中華人民共和國成立70 周年之際,習近平總書記發出“讓黃河成為造福人民的幸福河”的號召。從此,幸福河湖成為河湖治理主要方向[1]。目前,河湖治理項目普遍具有資金量需求大、投資回報率低、周期長的特點,亟須金融支持。綠色金融是指對綠色產業項目投融資所提供的金融服務。隨著國家對環境保護的大力支持以及利好政策不斷推出,綠色金融將在幸福河湖建設方面發揮巨大作用。

1 綠色金融支持幸福河湖建設的發展現狀

1.1 建設幸福河湖呼喚綠色金融支持

1.1.1 綠色金融及水利金融概念

綠色金融是指以環境保護為出發點,以支持可持續發展、節約自然資源、改善生態環境為目的,通過債券發行、銀行貸款、私募投資等金融工具引導社會資本流入綠色產業的一系列投融資活動,以期實現經濟效益的最大化和環境效益的最大化[2]。水利金融,是指圍繞水利建設、運營、資源開發、準流通和準消費而展開的籌資、融資、結算等各種金融活動[3]。

1.1.2 幸福河湖概念

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視水利工作,提出了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”新時代十六字治水方針。2019 年,習近平總書記對河湖治理、流域治理作出重要部署,發出了建設造福人民的幸福河的偉大號召,為推進新時代治水提供了科學指南和根本遵循[4]。幸福河湖是指災害風險較小、供水保障有力、生態環境優良、水事關系和諧的安瀾河湖、民生河湖、美麗河湖、和諧河湖[1]。

1.1.3 綠色金融支持幸福河湖建設的發展潛力

河長制[5-7]是河湖治理的有力抓手,河長制源于太湖藍藻事件。在太湖治污中,屬地政府發揮主導作用,由更高一級的領導干部牽起頭來的制度被視為河長制的起源。河長制在太湖治污中取得了顯著的成績,但太湖水污染治理項目運行多年,相關工作仍困難重重。其原因是太湖治污經費的主要來源是排污費,沒有配套的金融支持體系,太湖治污資金一直存在短缺。河湖治理一直都呼喚著金融的支持。

近年來,國家出臺的一些相關政策,為綠色金融支持幸福河湖建設提供了空間。2019 年2 月,國家發改委聯合央行等六部委印發了《綠色產業指導目錄(2019 年版)》,為形成綠色金融相關標準提供重要參考。該目錄中有14 個二級分類、28 個三級分類與幸福河湖建設有關。2020 年5 月,央行等三部門就《關于印發〈綠色債券支持項目目錄(2020 年版)〉的通知(征求意見稿)》征求意見,該目錄增加了《綠色產業指導目錄(2019 年版)》中有關水資源節約和非常規水資源利用的分類層級,并擴展了農業和生態保護等領域的支持項目范圍,這是對建設幸福河湖的有力支持。

1.2 綠色金融支持河湖治理的實踐

1.2.1 國家開發銀行支持河湖治理

開放性金融在我國綠色金融體系構建中發揮了先鋒性引領作用。筆者選取3 個案例介紹國家開發銀行在支持河湖治理中的實踐。

蘇州河是上海市河湖治理的重中之重,如今的蘇州河成為了上海人民的幸福河,而20 多年前的蘇州河因工業污染,污水橫流。1998 年,上海市下定決心要對蘇州河進行治理。但由于河湖治理是非經營項目,本身基本沒有現金流,相關金融機構的分析顯示,該項目靜態投資回收期超過25 年,財務凈現值是-50 億元。在金融機構不愿意投資的情況下,上海市政府求助國家開發銀行,提出了投融資意向。國家開發銀行幫助上海市政府構建了以財政補貼、排污費收入等4 項還款來源的蘇州河治理項目的投融資方案。在項目啟動之初,國家開發銀行提供了6 億元的臨時借款,并在2000 年向蘇州河綜合治理項目提供24 億元長期貸款,合同期為10 年,擔保方式為排水費收費權質押擔保,確保了蘇州河項目如期開工[8]。

綠色金融支持河湖治理也有失敗的案例。2017年,國開行以向公眾零售方式發行“長江經濟帶水資源保護”專題綠色金融債,為襄陽第一期鄉鎮污水收集處理過程等3 個項目募集不超過50 億元的資金。若成功募集到資金,3 個項目建成后可減少污染負荷365t/a。但由于缺少第三方評估測算,投資者無法了解經濟效益以外的環境效益和社會效益,市場反應不強。

2018 年,國開行為貫徹落實習近平總書記關于推動長江經濟帶發展的重要講話和指示精神,制定了《關于開發性金融支持長江大保護的指導意見》。國開行湖北省分行積極探索結構化融資理念的實現形式,設計出“一表兩池”融資模式,回歸公司融資的本源,依托合格的市場主體,通過整合資源、資產、資金,讓其量力而行、量入為出地承擔長江大保護公益性、準公益性項目的融資責任。“一表”即項目公司未來資金流量表,由此評估項目公司最大承債能力以及可匹配的項目融資限額;“兩池”即資金池與資產池,資金池解決項目資本金和還本付息來源問題,資產池解決項目信用結構問題。

1.2.2 地方政府與金融機構合作:福建省河長辦與興業銀行戰略合作

地方政府水利部門與金融機構的合作比較少,這與目前綠色金融的大環境有關。在經濟發達的沿海地區,綠色金融比較活躍,在西部地區綠色金融的實踐較少。在東部沿海的浙江省和福建省都有綠色金融支持河湖治理的實踐,福建省河長制辦公室與興業銀行的合作是目前全國唯一一個省級水利行政主管部門與金融機構支持河湖治理的實踐。

2018 年2 月,福建省河長制辦公室與興業銀行簽訂協議,興業銀行將綜合運用綠色信貸、綠色債券等多元化融資方式,提供不低于300 億元綠色融資支持福建省河湖治理[9]。截至2019 年末,興業銀行在福建省內累計投放涉水項目融資513.28 億元。

1.2.3 多省市協作流域治理:永定河流域投資有限公司

永定河是北京的母親河,流經京津冀晉四省市。受諸多因素影響,永定河相關河段斷流25 年。為了治理永定河流域,2018 年6 月,由京津冀晉四省市政府聯合相關央企一同出資組建永定河流域投資有限公司,這是國內首家跨省級行政區以河流生態治理為目標的流域治理投資公司[10]。永定河流域治理的項目資本金主要有兩個方向的來源,一是中央和地方財政資金注入,二是通過發行地方政府債券、申請國家專項建設基金、企業自籌等方式籌集資金。該投資公司的盈利方式為:區域供水、依托文旅開發等來取得收入。

2 綠色金融支持幸福河湖建設存在的問題

2.1 水利及環保系統存在的問題

2.1.1 水市場落后

形成綠色金融支持河湖治理的市場運行機制,離不開高效的水權、水價、水市場機制[11-13]。建立起水權的相關制度,才可以明晰產權,減少水資源的確權糾紛。在此基礎上確定合理水價,才可以使得水權交易變得順利,從而建立起高效合理的水市場機制。

目前來看,我國水市場仍有很大進步空間。市場機制在現行的水權交易市場中尚未發揮重要角色,而發揮主導作用的則是相關的行政主管部門。水權交易主體如果是行政主管部門,一是違背水權交易初衷,二是缺乏法律依據[14]。

2.1.2 項目承貸主體缺失

水利現代化很重要的標志,是水利市場化,水利市場中不可能沒有水利企業,而大型水利企業是水利市場化的必然結果,大型水利企業可以在水利市場中發揮很大的帶動力和影響力[15]。河湖治理的主體多為機關事業單位,而機關事業單位又不適宜作為項目承貸主體。中央層面有水利部綜合事業局聯合相關投資者發起的中國水利投資有限公司,北京、山西等省市有其國資委獨資的水務投資集團(中心),江西、貴州等省份有其水利廳投資的水利投資集團,但是大多數省份和城市缺乏類似的投資公司,永定河流域投資有限公司這種跨流域、以生態修復為主的水利投資公司更是全國唯一一家。

2.1.3 流域投融資合作機制尚未建立

水利部有七大流域管理機構,早在18 年前水利部黨組就指出要加快水利投資體制改革,做好流域機構作為流域控制性水利工程中央投資出資人代表的協調工作。目前來看,流域的投融資合作機制尚未建立。以流域范圍適中的珠江流域為例,流域內8 省區經濟差異大,流域內部分省份金融活躍度高,還尚未建立流域的金融合作機制。更何況是流域范圍更大,經濟水平差異更大的長江流域和黃河流域。

2.2 財政金融系統存在的問題

2.2.1 金融機構積極性不高

相比傳統業務,河湖治理項目普遍具有項目風險大、周期長、收益低等劣勢,部分金融機構業務發展理念滯后,對綠色金融支持河湖治理的積極性不高。部分金融機構及員工存在不愿做的消極思想,在業務上仍停留在“等客上門”階段,業務開拓缺乏主動性。與河湖項目比,節水金融服務金額數量小,采用合同節水方式[16]資金收益有保障。即便如此,在江蘇省水利廳推行節水貸金融服務時,響應的銀行沒有國有大行,只有江蘇銀行、南京銀行等地方銀行。

2.2.2 綠色金融能力建設不足

狹義講能力建設就是要對綠色產業項目有一套能夠進行量化測算和能夠驗證審核的環境效益測算方法論體系,使人民群眾能夠聽得懂看得明白某個項目或者某個金融行為能為建設幸福河湖帶來什么樣的貢獻,間接創造多少社會價值[17]。以綠色金融債為例,國開行曾計劃發行800 億元綠色金融債券,因為缺乏這種環境效益測算體系,難以測算綠色金融支持的某個河湖治理項目能夠產生多少社會效益、環境效益,投資者不清楚他們購買的綠色債券能為建設幸福河湖帶來什么,導致綠色債券與其他債券在市場上響應程度差異不大,因此暫緩了綠色金融債貼標發行。

2.3 水利及環保、財政金融系統共同存在的問題

2.3.1 現有政策“九龍治水”落地難

水利行業的綠色金融雖然尚未出臺,僅有水利金融政策,但是現有水利金融政策多方管控,可操作性不強,相關政策存在出入。在金融機構實踐操作中,央行聯合水利部的發文可能與證監會的發文有出入,但兩個文件對金融機構都有指導和管控作用,因此金融機構在操作中關于政策的適用面臨著兩難選擇。因而,各地水利和金融部門急需一部完善的“水利投融資規范”,從而實現綠色金融服務河湖治理的規范化、系統化、制度化。

2.3.2 協調性有待提高

綠色金融需要相關行政主管部門、金融機構、相關企業相互配合、相互溝通才能更好地發展。目前在協調性上主要存在兩大問題:一是相關行政主管部門與金融機構的協調性不夠。金融機構不能第一時間了解水利部門和環保部門的一些行為信息,加之河湖治理項目的信息對外不透明,使得金融機構在相關環節出現被動局面。二是現有綠色金融市場主體單一。在綠色金融市場經常能看到從事綠色信貸的銀行,但其他類型的金融機構參與較少。銀行在綠色金融實踐中缺乏與其他金融機構的配合。其他金融機構參與綠色金融不足,尤其是參與綠色金融支持河湖治理不足,這與綠色證券、綠色保險在實施層面還面臨著許多難題,沒有切實具體的政策可供參照有關。

2.3.3 復合型人才缺失

綠色金融支持水利發展屬于新興交叉性行業,急需擁有水利專業教育背景又懂金融,可以從事水資源評估的復合型人才[18]。目前,我國水利院校培養金融人才規模過小。全國共有資產評估碩士授權點40 余個,而水利院校只有河海大學有資產評估碩士授權點,培養規模過小,且畢業生從事相關領域較少。金融院校培養的復合型人才缺乏水利背景。2016 年,水利部和北京市聯合設立了中國水權交易所,由水利部綜合事業局代管。2017 年,中國水權交易所與首都經濟貿易大學簽訂產學研合作框架協議,發揮各自優勢,圍繞水權交易市場拓展、水權專題研究、學生實習等方面開展多種形式的探索。雙方通過產學研合作,在產品研發、市場跟蹤、政策研究、聯合培養碩士等方面深入合作,開展水權交易理論創新研究,但是該產學研合作規模較小。

2.3.4 盈利機制尚未明確導致資金投入存在償付風險

由于河湖治理項目多為公益性項目,盈利機制尚未明確,建設幸福河湖的相關項目存在資金投入的償付風險。償付風險主要存在于3 個方面。一是河湖治理項目市場和技術的風險都比較大,金融機構面臨較大的貸款風險;二是金融機構金融創新產品較少,基本沒有符合河湖治理項目特點的金融產品,存在金融管理風險;三是河湖治理項目還款來源主要依靠財政撥款,而財政資金來源具有不確定性,還可能由于財政撥款時間與還款周期存在期限錯位,不得以進行借新還舊[19]。

3 相關建議

3.1 完善綠色金融支持幸福河湖建設的政策

3.1.1 完善綠色金融支持幸福河湖建設的制度供給

綠色金融支持建設幸福河湖的發展離不開相關政策的有效指導與規范,因此,強化相關政策法規建設是綠色金融發展的前提。國家層面需要充分考量幸福河湖建設的實際情況、綠色金融發展狀況、趨勢,以及金融行業和水利系統發展等因素,進行綠色金融支持河湖治理相關的政策制定與完善。

3.1.2 將投融資納入相關法規

總體而言國內對于河湖治理方面的研究起步較晚,金融支持水利事業發展的法規缺乏。應制定法律法規明確水環境保護的投融資計劃的落實和推進,進而保證水環境保護項目的進行。建議有關主管部門將綠色金融支持建設幸福河湖納入相關涉水法規。

3.2 構建綠色金融支持幸福河湖建設體系

3.2.1 完善水權交易市場

一是完善水權交易機制。積極探索相關法律法規的制度,為水權確權、水資源有償出讓等提供制度保障。政府要積極完善水權交易主體準入制度、節約水量評估認定制度,形成水權交易的配套制度。二是充分發揮中國水權交易所的功能。明確應當進入中國水權交易所的交易情形,主要包括跨省水權交易、跨流域水權交易、用水大戶間的水權交易等。

3.2.2 創新綠色金融產品和服務方式

積極拓寬建設幸福河湖產業、項目綠色信貸抵質押范圍,探索“水權證”質押、未來的經營收益權質押等創新。積極開展綠色信貸資產證券化,拓寬建設幸福河湖項目綠色信貸融資渠道。支持金融機構發行綠色金融債券籌集資金,并將籌集資金投向河湖治理項目。由于財政資金來源存在不確定性,要在財政支持的基礎上拓展收益來源,如借用公募REITs 模式思維,選取收益穩定的河湖治理項目進行綠色金融產品創新的試點。

3.2.3 強化復合型人才培養

水利專業與金融專業的融合,稀缺的是水利專業。目前,大多數院校多有金融專業,但少有水利專業。培養復合型人才應該從水利院校抓起。河海大學商學院正在籌建河海大學經濟與金融學院,學校也獲批金融工程專業本科,相關部門可與河海大學合作,為水利專業學生提供輔修金融的機會,為金融專業學生輔修水利的機會,做好復合型人才儲備。

3.2.4 構建監管和保障體系

按照“水利行業強監管”這一水利改革發展總基調和金融工作提高防范化解金融風險能力的要求,綠色金融支持建設幸福河湖應該在一開始就構建起監管和保障體系。各級金融監管部門應會同同級水利部門加強對建設幸福河湖金融市場的監管,完善相關風險機制。嚴格信息披露制度,增強透明度;形成財政資金、河湖治理資金供給者、河湖治理資金需求者對建設幸福河湖的共同監管,降低綠色金融支持建設幸福河湖的風險。

同時各級水利部門應會同同級財政部門出臺激勵金融機構發放期限長、利率低的綠色貸款的政策,各級水利部門也可以給予適當的補償;各級水利部門還可以積極向國家開發銀行申請政策性貸款,充分利用政策性貸款的優勢。

4 結語

習近平總書記發出“讓黃河成為造福人民的幸福河”的號召,建設幸福河湖為河湖治理提供了新的契機。近幾年來,中央有關部門為了支持綠色金融發展發布了一系列利好政策。針對水資源作為公共產品和一般資源的特點,要堅持兩手發力,以政府為水治理的主體,同時鼓勵市場主體積極參與,“兩只手”同時發力、相得益彰。河湖治理應當搭上綠色金融的“快車”,解決好資金問題,早日建成人民滿意的幸福河湖。