公路工程征地補償方式與PPP項目債券融資創新探討

張 微/文

在我國公路基礎設施發展的背景下，融資成為公路基礎設施發展的重要內容。在美國公路基礎設施建設中，資金通常源自燃油稅為核心的融資中，但是，由于通貨膨脹、燃油有限等因素影響，此種模式難以長期維持，導致發生公路融資危機。隨著公路基礎設施的快速發展，公路PPP項目債權融資成為重要方式，促進融資模式的創新，對征地補償方式進行創新，推動我國公路項目的發展。

一、公路工程PPP項目引起的失地農民問題

由于我國國家性質和制度的影響，通過國家劃撥的方式獲取農村集體土地，用作基礎設施建設。由于沒有按照市場機制開展補償，補償金額較低，補償政策存在一定的主觀性和象征性，存在對失地農民的不公平。農民面對的情況更為尷尬，第一，一夜暴富，揮霍無度。在政府征地之后，失地農民短時間內獲得一筆數額較大的補償款，由于多數農民并沒有資金管理能力，對于巨額補償款存在不理性的消費。對于收入來源單一的農民來說，補償金只能夠滿足其一時的揮霍，補償金揮霍完之后他們很快步入社會的赤貧群體。第二，外出謀生人員增加。對于失去土地的農民來說，勞動力是唯一的生活方式，很多失去土地的農民會選擇外出打工，但是，由于城鄉戶籍的差異，務工農民社會保障得不到保障，難以享受相同的就業和醫療，生活壓力更大，對于農民來說，在城市重新開始生活非常困難。第三，不能適應社會，給社會帶來危害。農民失去自己的土地，成為社會無業游民，沒有很好轉變自己的心態，有著非常強烈的不安感，沒有獲得國家相關保障，失地農民更加恐慌，如果缺乏正確引導，失地農民可能成為危害社會安全的不穩定因素。

二、公路交通PPP項目債券融資風險因素

為持續推動公路交通建設發展，需要進一步拓寬融資渠道，利用社會資金優勢和市場機制推動項目建設。而使用PPP作為融資手段解決資金需求和公路基礎建設的問題成為實現公路交通行業大發展的重要工具。鑒于項目公路工程PPP項目投資巨大，有的項目歷時三、四年，可能存在的風險如下。

1.項目流標可能性較大，影響項目落地及順利推進實施。資本是逐利的，若項目資本金內部收益率及項目資本金凈利潤率等財務指標不達標，不如融資其他高收益領域或者不如將資金存銀行的收益，對于社會資本而言，放棄該項目是最明智的選擇。項目流標，影響項目落地，增加各方的人力物力成本。

2.引入的社會資本方有他慮。實踐中，大型央企往往能接受融資收益率非常低的項目，除了央企資金成本相對較低外，央企賺取施工利潤或者通過施工利潤進行彌補也是一種考量。

3.基于收益率低，該類型的社會資本方往往在項目建設完成獲得施工利潤后便尋求退出，不符合PPP的長期合作精神，不利于項目的可持續性發展。實踐中，可能出現中標后社會資本方不開工或者人員不足以保證項目實施，包括不能按時開工、及時完工，所投入的人員經驗不足等風險，政府方咨詢機構在進行PPP項目交易架構設計時，未能明確向政府方解釋項目的可行性及參考標準，亦未向潛在的社會資本方進行市場測試，就推向市場進行資格預審項目采購。防范項目存在的風險，應對辦法就是引入PPP模式。

三、公路工程PPP項目債權融資運行模式

目前，我國公路基礎設施建設中，PPP項目融資情況并不樂觀，缺少常規的融資途徑，融資市場不完善，各種類型的矛盾和糾紛頻繁發生。結合市場經濟實際情況，對融資途徑和方式進行探究。

1.公路工程PPP項目專項債券。此種融資方式主要是以市政債券作為基礎，項目公司是其發行主體，針對公路基礎設施設立的，特別是針對一些有盈利收入的公路工程，將項目的現金和稅收作為專項債券的擔保，分給失地農民，作為相應的補償，針對利益分布不均情況造成的公司和失地農民之間的矛盾，有非常好的緩和作用。項目公司主要由政府和社會兩個部分的資本組成，是公路基建債券的主體，公路PPP項目債券主要是針對盈利收入設置的PPP項目，此種類型項目有著較好的資金回收能力，信用度高的地方政府作為擔保方，通過發行專項債券開展融資工作。此種方式實現征地的額外補償，借助此種創新的融資方式，可以有效緩解社會矛盾，增強其社會適應性。

2.公路PPP專項債券特點。第一，信用優良。項目未來的現金流或者地方財政收入是公路PPP專項債券的信用擔保，保證項目本身收益和資產，同時可以向社會資本提供相應的擔保，可以實現風險的合理分散。由于公路工程基礎設施規模較大，交通量的穩定增長可以提高債券償債信譽。公路PPP專項債券信用等級相對比較高，信用危機發生的概率很小。第二，低融資成本。項目公司作為公路PPP專項債券發行主體，政府作為參與方，信用保障比較高，法律法規對其發行模式和運行機制做了詳細規范，可以最大限度地降低融資風險，保證融資渠道暢通，有效降低融資成本。同時公路PPP專項債券利息在稅前扣除，具有非常好的稅盾作用，降低項目公司經營成本，吸引更多的融資方。第三，財務杠桿作用。相對于股票融資來說，其融資方式明顯不同，項目公司按照相應的約定償還本金以及利息，其控股權沒有變化，債券融資的收益可以增加股東的利潤，對于經營效益來說，具有非常好的杠桿作用。公路PPP專項債券可以通過合理的分配方式，將其分配給被征地農民，作為征地的融資補償。在項目運營之后，利用債券的收益獲取相應的利息和本金，實現利益的公平分配。同時，借助公路PPP專項債券，鼓勵失地農民參與城市建設，促進社會效益的提升。

3.公路PPP專項債券運行模式。通過對專項債券特點的分析，對收入型公路PPP項目運作模式進行分析。首先，加強資產池建設，將一個或者多個項目PPP主體進行資產打包，放在同一個池內，實現權益人的資產隔離，通過出售和隔離，降低破產風險。其次，創設特殊目的載體，實現項目資產和債券的連接。選擇國內外知名金融機構，實現融資風險控制，提高債券信用等級，對特殊目的載體進行評級，對其財務情況、現金流以及償債能力等進行分析，將結果告知融資者。在中國證券監理會審核批準之后，實現債券的承銷，將部分債券按照合適比例分配給失地農民。

四、公路PPP專項債券債權分配模式與創新

公路PPP模式是一種融資創新策略，要對公路建設項目中的應用規律進行分析，研究融資決策特點，為公路建設項目融資提供良好思路。PPP項目多是國家的重點交通項目，結合鄭州公路工程PPP項目融資、融資建設、征地補償、運營及維護業務來看，隨著內地公路交通產業的成熟和投融資環境的變化，這一模式正成為中國內地新型城鎮化背景下的政府力推模式。

1.土地增值收益的合理分配。通過公路PPP專項債券實現土地增值效益的合理分配，在對集體土地征收之后，用于公共用途，假設能夠全部用在公路基礎建設中。從失地農民角度來說，將土地作為資本投入到公路建設中，其資本市場相對較為穩定，將被征土地作為連續融資資本，政府部門投入相應的基礎建設資本，對同一塊土地進行連續融資，使土地自身條件不斷提升。在公路建設的過程中，其開發成本逐漸降低，提升其配套服務設施，不斷增加土地的預期收入，提高土地收益，產生相應的土地增值收益。土地被政府征收之后，用在公路建設中，隨著周圍基礎設施的完善，可以增加土地增值收益，失地農民可以分享相應的土地增值。鑒于公路建設用地非常匱乏，土地價格也在不斷上漲，項目公司通過較低的價格成本獲取土地，產生較大的土地價格差，存在著利益分配不均的情況，使政府和失地農民矛盾被激化。公路PPP專項債券可以將土地增值的未來收益在現實中投射，對因為征地補償不均引起的分配問題進行緩解。可在征地補償中，將部分的公路PPP專項債券債權進行分配，作為對失地農民的額外補償。

2.債券分配數學模型。結合土地的價格差，借助數學模型構建相應的債權分配模型，利用相應的公式計算項目建成后的地價、失地農民股權分配差價、農民應分債券等，通過這樣的方式，將土地價格差作為融資部分補償給失地農民，針對可經營和準經營的公路基礎項目，減少相應的經濟效益，對于項目公司來說，其并非單純追求項目經濟效益，通過保障失地農民利益，解決失地農民的現實問題，吸引更多人融資。比如2012年，深圳地鐵六號線采用PPP模式，社會資本一方均為港鐵，為了達到既能維護市場秩序，又能確保項目公司收回投資成本并獲取利潤的目的，深圳市政府給予深圳地鐵項目公司現金補助，在特許經營期內分期進行。政府為獲得充足的現金支付補助，將地鐵附近的部分土地進行招拍掛，通過出讓土地獲得收益。在支付補貼后仍有剩余利潤，同時增加了政府財政收入。通過公路基礎設施領域建設，推動城市化發展進程。

3.建立健全法律體系。PPP項目實質上是社會資本方投融資項目，基礎設施項目融資額往往達10億以上，對于社會資本方投融資能力的要求不言而喻。因此在社會資本方的選擇上，建議給予社會資本方合理收益，保證精力集中于項目建設。PPP導向是項目全生命周期的利益共享、風險共擔、長期合作，要考慮未來30年或更長期限能否滿足運營的可用性指標要求，并決定政府是否應該付費。所以，在具體執行中，政府應設計相應的博弈機制來確保自己的主動地位，以獲得最大化的項目收益。為此，在融資前期，不但要測算計量融資收益，還要針對不確定性的融資行為給融資收益帶來的影響狀況進行全面評估，盡可能地降低由于融資評估不合理及不準確導致的項目失敗風險。所以在整個運營周期內能夠高質量地保證公路交通服務，必須形成評價、監督、責任跟蹤機制。以保證社會資本方的建設能力，促進項目的順利建設；另外，為避免施工單位拿中標作要挾來洽談商務條款，在評標過程中，重點考核項目的建設方案，包括施工組織設計、工期推進表及保障措施等，需要搭配有影響力的違約責任，以確保建設方案不流于形式。

總之，我國的城市化發展處于重要時期，以大規模基礎建設作為基礎，公路工程是重要的內容之一，嘗試各項資本合作模式。但是，由于資金因素的影響，我國公路建設面臨的困難非常多，失地農民得不到合理的補償，產生越來越多的問題。為了有效解決資金不足問題，可以借助公路PPP專項債券進行融資渠道創新，填補建設中的資金缺口，并且對土地的增值收益，按照相應的數學模型，給予失地農民一定的額外補償，緩和政府和失地農民之間的矛盾，加速我國現代化進程。