關(guān)于普陀區(qū)第三次全國(guó)土地調(diào)查的實(shí)踐與思考

文/朱鳳

一、引言

為掌握真實(shí)的土地利用狀況，國(guó)家每十年為一周期組織開(kāi)展土地調(diào)查。第一次全國(guó)土地調(diào)查從1984年到1997年用了13年時(shí)間，第一次取得了完整的土地資源數(shù)據(jù)，但由于勘測(cè)技術(shù)落后，其成果的準(zhǔn)確性較差。第二次全國(guó)土地調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱(chēng)二調(diào)）始于2007年，用了3年時(shí)間，建立了較為完善和準(zhǔn)確的土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)，借助計(jì)算機(jī)信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)庫(kù)的互聯(lián)共享，其成果在應(yīng)用方面發(fā)揮了重要的參考作用。

二調(diào)以來(lái)，隨著生態(tài)文明的建設(shè)、自然資源管理體制的改革和新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展，國(guó)家對(duì)土地調(diào)查數(shù)據(jù)提出了更高要求。為適應(yīng)新形勢(shì)的需要，國(guó)家于2018年啟動(dòng)第三次全國(guó)土地調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱(chēng)三調(diào)），目的是在二調(diào)成果的基礎(chǔ)上,細(xì)化和完善土地利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，翔實(shí)掌握土地利用狀況和土地資源變化情況，全面提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，進(jìn)一步健全土地調(diào)查、監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì)制度，實(shí)現(xiàn)成果信息化管理與共享，滿(mǎn)足規(guī)劃國(guó)土資源精細(xì)化管理工作需要。開(kāi)展三調(diào)對(duì)于上海的重要意義在于：這是實(shí)施城市總體規(guī)劃（2017-2035年）的重要基礎(chǔ)，也是促進(jìn)存量建設(shè)用地挖潛、緩解用地供需矛盾、全面提升土地利用效率的重要保障，更是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、全面提升規(guī)劃國(guó)土相關(guān)行政審批效率的重要前提。

普陀區(qū)作為上海的中心城區(qū)，于2018年底啟動(dòng)三調(diào)，歷經(jīng)“初始調(diào)查——國(guó)家核查——質(zhì)量提升——統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)更新”四個(gè)階段，目前已近尾聲，取得了可觀的調(diào)查成果。

二、三調(diào)的工作內(nèi)容及其特點(diǎn)

中心城區(qū)三調(diào)的工作內(nèi)容主要包括城鎮(zhèn)內(nèi)部土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、土地權(quán)屬調(diào)查和各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)用地調(diào)查。土地利用現(xiàn)狀調(diào)查是查清每一塊土地的地類(lèi)、位置、范圍、面積等狀況。土地權(quán)屬調(diào)查分為土地所有權(quán)調(diào)查和土地使用權(quán)調(diào)查。所有權(quán)調(diào)查主要依據(jù)法定程序?qū)w土地所有權(quán)進(jìn)行調(diào)查和確認(rèn)，形成全覆蓋的土地所有權(quán)范圍；使用權(quán)調(diào)查則與地籍冊(cè)建設(shè)工作相結(jié)合，基于土地審批和不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)，對(duì)使用權(quán)數(shù)據(jù)開(kāi)展補(bǔ)充調(diào)查與更新。在前兩項(xiàng)工作的基礎(chǔ)上，根據(jù)上海土地管理工作需要，開(kāi)展工業(yè)用地細(xì)化調(diào)查和儲(chǔ)備土地調(diào)查。調(diào)查工作嚴(yán)格遵照三調(diào)技術(shù)規(guī)范和調(diào)查程序組織實(shí)施，協(xié)調(diào)街鎮(zhèn)、功能區(qū)等相關(guān)部門(mén)，合理利用和有效整合社會(huì)資源，積極吸收社會(huì)機(jī)構(gòu)共同參與調(diào)查工作。從調(diào)查實(shí)施過(guò)程和調(diào)查成果來(lái)看，三調(diào)呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)。

（一）國(guó)家管控力度更強(qiáng)

三調(diào)采取國(guó)家總體控制的工作路徑，即“國(guó)家制作下發(fā)調(diào)查底圖——地方細(xì)化舉證——國(guó)家在線核實(shí)——國(guó)家審核確認(rèn)”，實(shí)施內(nèi)外業(yè)一體化調(diào)查及重點(diǎn)變化圖斑“互聯(lián)網(wǎng)+”舉證的雙軌制調(diào)查方式，明顯區(qū)別于二調(diào)時(shí)采用的“縣——市——省——國(guó)家”的逐級(jí)建設(shè)路徑，這樣不僅有利于國(guó)家對(duì)各地工作統(tǒng)一進(jìn)度的把控，也有利于保證數(shù)據(jù)的一致性，提高數(shù)據(jù)總體質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)“三調(diào)成果提供高質(zhì)量的數(shù)據(jù)應(yīng)用和共享服務(wù)”的最終目標(biāo)。

（二）調(diào)查技術(shù)更為先進(jìn)

調(diào)查底圖方面，二調(diào)由于開(kāi)展時(shí)間較早，以分辨率為2.5米的遙感影像數(shù)據(jù)制作的正射影像圖為基礎(chǔ)，而三調(diào)則采用最新的0.1米分辨率的遙感影像數(shù)據(jù),制作正射影像圖，疊加上一年度的變更調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行變化信息提取以作為調(diào)查底圖，大大提升內(nèi)業(yè)判繪的準(zhǔn)確性。同時(shí)，三調(diào)采用了精度水平更好的2000國(guó)家坐標(biāo)系，比二調(diào)時(shí)應(yīng)用的80坐標(biāo)系精度提高了十幾倍。

外業(yè)調(diào)查方面，二調(diào)采用“外業(yè)人員現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)記錄+內(nèi)業(yè)人員整理上圖”的方式，內(nèi)外業(yè)分離，耗力耗時(shí)，三調(diào)則充分利用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)定位技術(shù)，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+外業(yè)調(diào)查軟件”，依托統(tǒng)一的移動(dòng)采集設(shè)備和調(diào)查軟件，核實(shí)地類(lèi)記錄屬性，對(duì)地物特征進(jìn)行舉證拍照，照片包含定位坐標(biāo)、方位角、拍攝時(shí)間等信息，照片和地類(lèi)屬性信息即時(shí)上傳至內(nèi)業(yè)檢查平臺(tái)，既能有效規(guī)避調(diào)查人員瞞報(bào)漏報(bào)弄虛作假，又能有效增強(qiáng)調(diào)查成果的時(shí)效性和準(zhǔn)確性。

（三）調(diào)查成果更加準(zhǔn)確和現(xiàn)勢(shì)

對(duì)于中心城區(qū)，三調(diào)與二調(diào)的地類(lèi)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有明顯不同。二調(diào)對(duì)于已進(jìn)行建設(shè)用地審批和登記的土地按登記審批的地類(lèi)進(jìn)行認(rèn)定，未登記審批的土地按現(xiàn)狀使用地類(lèi)認(rèn)定，而土地在實(shí)際利用過(guò)程中經(jīng)常存在未按批準(zhǔn)用途和批準(zhǔn)界線使用的情況，因此二調(diào)成果并不能真實(shí)反映中心城區(qū)土地利用的實(shí)際情況，這也為后續(xù)土地管理工作帶來(lái)困擾。而三調(diào)則完全按照實(shí)事求是的原則，以實(shí)地現(xiàn)狀為依據(jù)認(rèn)定地類(lèi)和界線劃分，真實(shí)反映土地利用現(xiàn)狀，成果的準(zhǔn)確性和現(xiàn)勢(shì)性比二調(diào)有了大幅提升。

（四）調(diào)查內(nèi)容更加全面

首先，三調(diào)對(duì)土地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)在二調(diào)的基礎(chǔ)上進(jìn)行了改進(jìn)，一級(jí)類(lèi)為13個(gè)，二級(jí)類(lèi)為73個(gè)，隨著土地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，三調(diào)的調(diào)查內(nèi)容相較二調(diào)更加全面和細(xì)化。

其次，在土地利用現(xiàn)狀調(diào)查之外開(kāi)展了土地權(quán)屬調(diào)查，對(duì)集體土地所有權(quán)按照法定程序進(jìn)行調(diào)查確權(quán)，并結(jié)合不動(dòng)產(chǎn)登記和土地審批數(shù)據(jù)，對(duì)土地權(quán)屬性質(zhì)進(jìn)行細(xì)化標(biāo)注，將集體土地所有權(quán)確權(quán)和國(guó)有土地使用權(quán)審批登記成果落實(shí)在土地調(diào)查成果中。

再次，結(jié)合自身需求開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)細(xì)化調(diào)查。為加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，開(kāi)展了工業(yè)用地細(xì)化調(diào)查；為查清儲(chǔ)備土地家底，開(kāi)展了土地儲(chǔ)備細(xì)化調(diào)查；為提高地籍?dāng)?shù)據(jù)精細(xì)化管理水平，建立了地籍冊(cè)。

（五）質(zhì)量控制更加嚴(yán)格

在質(zhì)量控制方面，三調(diào)與二調(diào)同樣在調(diào)查之初就由國(guó)家制定了統(tǒng)一的工作方案和地類(lèi)樣本庫(kù)，對(duì)于圖形的邏輯關(guān)系比如交叉、隙縫、尖銳角、最小上圖面積等都有嚴(yán)格的檢查標(biāo)準(zhǔn)，除此之外，三調(diào)更加關(guān)注圖斑的合理性：一是對(duì)區(qū)級(jí)行政界線兩側(cè)的圖斑進(jìn)行接邊檢查和處理。由于區(qū)縣各自開(kāi)展調(diào)查工作，調(diào)查口徑理解把握不一，且國(guó)家調(diào)查底圖以區(qū)縣為單位下發(fā)，很容易出現(xiàn)界線兩側(cè)圖形和地類(lèi)銜接不上的問(wèn)題，比如道路、河流等線狀地物在線性延展上出現(xiàn)明顯斷點(diǎn)和跳躍，跨越行政界線的同一個(gè)特征區(qū)域出現(xiàn)兩種截然不同的地類(lèi)，等等，而區(qū)與區(qū)的接邊處理能夠使這類(lèi)情況得到糾正。二是調(diào)整圖斑界線，避免出現(xiàn)房屋壓線等不合理情況。國(guó)家下發(fā)的調(diào)查圖斑以土地使用權(quán)的宗地界線為基礎(chǔ)并結(jié)合遙感影像判繪，而宗地界線對(duì)認(rèn)定有時(shí)與土地的實(shí)際使用并不一致，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)房屋壓線的情況，且宗地界線的認(rèn)定依據(jù)用地審批和土地登記，往往劃分過(guò)細(xì)，并不符合現(xiàn)狀使用情況，比如住宅小區(qū)的內(nèi)部通道和綠化獨(dú)立編宗，造成住宅、小區(qū)公共通道和綠化在調(diào)查時(shí)各自獨(dú)立成斑，這些情況都需要通過(guò)調(diào)整或合并圖斑界線來(lái)加以糾正，以提升圖斑的合理性。

三、三調(diào)存在的問(wèn)題及建議

首先，圖斑合理性問(wèn)題在初始調(diào)查階段就已顯現(xiàn)，但因工作進(jìn)度和時(shí)間所限，圖斑合理性問(wèn)題并未在初始調(diào)查階段加以解決，而是在國(guó)家復(fù)核完成后的整改階段，基于遙感影像和舉證照片進(jìn)行研判修正，造成界線調(diào)整的準(zhǔn)確性較差，也使部分調(diào)查工作出現(xiàn)反復(fù)，影響工作進(jìn)度和工作效率。

為避免類(lèi)似問(wèn)題在今后的土地調(diào)查中再次出現(xiàn)，應(yīng)重視以下兩個(gè)方面的工作：一是調(diào)查底圖要盡量做到準(zhǔn)確合理。國(guó)家下發(fā)調(diào)查底圖后，調(diào)查隊(duì)伍在開(kāi)展初始調(diào)查之前，應(yīng)對(duì)調(diào)查底圖進(jìn)行檢查和修正，以解決部分圖斑合理性問(wèn)題；二是在初始調(diào)查階段外業(yè)核實(shí)舉證的過(guò)程中，外業(yè)調(diào)查人員須對(duì)圖斑界線進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)，發(fā)現(xiàn)房屋壓線等情況時(shí)，應(yīng)馬上開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)實(shí)測(cè)，根據(jù)實(shí)測(cè)數(shù)據(jù)調(diào)整圖斑界線。

其次，與二調(diào)相比，三調(diào)開(kāi)展了更加全面而徹底的土地審批文件清理工作。按照“誰(shuí)審批，誰(shuí)清理”的原則，批文清理雖然達(dá)成了全量梳理的目標(biāo)，但梳理成果并未在調(diào)查階段實(shí)現(xiàn)全市范圍內(nèi)的共享共用，導(dǎo)致區(qū)縣不能全面掌握覆蓋全區(qū)的土地審批資料并加以核實(shí)，這成為開(kāi)展集體土地所有權(quán)調(diào)查工作的掣肘。今后應(yīng)加強(qiáng)土地審批數(shù)據(jù)的共享共用，在日常管理工作中逐漸提升集體土地所有權(quán)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

四、三調(diào)成果的應(yīng)用

（一）應(yīng)用于日常土地管理工作

土地利用現(xiàn)狀調(diào)查查清了每一塊土地的地類(lèi)、位置、范圍、面積等利用狀況，土地權(quán)屬調(diào)查首次將集體土地所有權(quán)按照法定程序進(jìn)行了調(diào)查和確認(rèn)，土地使用權(quán)調(diào)查全面梳理了宗地?cái)?shù)據(jù)并建立了地籍冊(cè)管理系統(tǒng)，這些調(diào)查成果今后都將納入大機(jī)數(shù)據(jù)平臺(tái)，成為建設(shè)用地和工程項(xiàng)目規(guī)劃審批的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，也是進(jìn)行日常土地權(quán)屬調(diào)查和不動(dòng)產(chǎn)登記的重要依據(jù)。值得一提的是，新修訂的《土地管理法》對(duì)集體土地征收內(nèi)容包括征收集體土地的適用范圍和審批程序等作了重大修改。審批程序方面，要求先完成擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、征地補(bǔ)償安置方案公告、補(bǔ)償?shù)怯洝⒙?tīng)證、補(bǔ)償安置協(xié)議簽訂等前期工作準(zhǔn)備，后進(jìn)行征地報(bào)批，這對(duì)集體土地征收補(bǔ)償工作提出了新的挑戰(zhàn)。三調(diào)形成的集體土地所有權(quán)成果，為今后開(kāi)展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查工作、縮短調(diào)查時(shí)限、提高調(diào)查質(zhì)量提供了有力保障。三調(diào)成果正式啟用后，將大大增強(qiáng)土地管理數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和現(xiàn)勢(shì)性，也將為規(guī)劃和土地管理部門(mén)進(jìn)一步提升管理水平、提高工作效能奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）應(yīng)用于建設(shè)用地批后監(jiān)管工作

本次三調(diào)圍繞國(guó)土資源精細(xì)化管理、節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)及相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)工作的需要，基于初始調(diào)查成果，開(kāi)展了批而未用、閑置土地專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查。在土地利用現(xiàn)狀調(diào)查和土地審批文件清理的基礎(chǔ)上，結(jié)合信息系統(tǒng)，查清批準(zhǔn)用地范圍內(nèi)未建設(shè)土地的實(shí)際利用狀況，現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)并分析未建設(shè)原因，為開(kāi)展批后監(jiān)管、促進(jìn)土地節(jié)約集約利用提供基礎(chǔ)。從調(diào)查結(jié)果來(lái)看，批而未供的情況仍然比較突出，主要原因包括幾個(gè)方面：一是已具備供地條件，但建設(shè)項(xiàng)目未落實(shí)或等待供地；二是因規(guī)劃調(diào)整，建設(shè)項(xiàng)目無(wú)法落地而導(dǎo)致無(wú)法供應(yīng)；三是征地拆遷未完成，閑置土地主要是由于歷史原因而形成。三調(diào)成果啟用后可作為新增建設(shè)用地項(xiàng)目編制項(xiàng)目供地計(jì)劃的依據(jù)，使供地計(jì)劃更具備針對(duì)性、前瞻性和合理性。在建設(shè)用地批后監(jiān)管方面，三調(diào)成果同樣可以提供有力的數(shù)據(jù)支持，通過(guò)項(xiàng)目調(diào)整、加快規(guī)劃設(shè)計(jì)落地、閑置土地處置、土地收購(gòu)儲(chǔ)備等措施，積極盤(pán)活批而未供、閑置和低效利用等存量建設(shè)用地，嚴(yán)格土地管理，加強(qiáng)土地節(jié)約集約利用。

(三)應(yīng)用于土地利用空間布局和結(jié)構(gòu)分析

三調(diào)成果與十年前的二調(diào)成果相比，土地利用現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)更為細(xì)化和完善，現(xiàn)勢(shì)性更強(qiáng)，雖然三調(diào)成果數(shù)據(jù)目前尚未正式發(fā)布，但從初始調(diào)查成果來(lái)看，基本能夠反映二調(diào)以來(lái)土地利用變化趨勢(shì)。以普陀區(qū)為例，住宅用地比例相較二調(diào)有少許增加并仍占據(jù)首位，與該區(qū)的人口導(dǎo)入?yún)^(qū)地位及舊區(qū)改造的逐步推進(jìn)密切相關(guān)；隨著道路網(wǎng)格結(jié)構(gòu)不斷完善，軌道交通建設(shè)力度加大，交通功能進(jìn)一步提升，交通運(yùn)輸用地面積明顯增長(zhǎng)；內(nèi)河河道綜合整治力度加強(qiáng)，環(huán)浜貫通，水系網(wǎng)絡(luò)不斷完善，水域面積增長(zhǎng)顯著；特別是普陀區(qū)作為歷史上的工業(yè)集聚區(qū)，隨著工業(yè)企業(yè)“退二進(jìn)三”以及桃浦智創(chuàng)城、長(zhǎng)風(fēng)商務(wù)區(qū)、真如副中心三大功能區(qū)的規(guī)劃落地，產(chǎn)業(yè)不斷優(yōu)化調(diào)整，工業(yè)用地就地轉(zhuǎn)型，工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地比例下降明顯。因此，合理利用三調(diào)成果進(jìn)行分析研究，能夠進(jìn)一步摸清建設(shè)用地空間布局、結(jié)構(gòu)和利用狀況，為建設(shè)用地存量挖潛、完善土地利用結(jié)構(gòu)、優(yōu)化土地利用布局提供可參考的真實(shí)數(shù)據(jù)。而針對(duì)工業(yè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)不夠合理、用地效率有待提升的問(wèn)題，三調(diào)對(duì)工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)地類(lèi)專(zhuān)門(mén)開(kāi)展了細(xì)化調(diào)查，能夠有效厘清現(xiàn)狀工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)類(lèi)用地的規(guī)模、布局和實(shí)際使用情況，為推進(jìn)工業(yè)用地就地轉(zhuǎn)型、開(kāi)展新一輪產(chǎn)業(yè)空間優(yōu)化布局以及相關(guān)規(guī)劃研究和完善配套政策提供有力支撐。

（四）應(yīng)用于后備土地資源調(diào)查

上海作為超特大城市，土地資源日益緊缺，而中心城區(qū)土地供需矛盾更加凸顯。因此，查清可供開(kāi)發(fā)利用的后備土地資源、合理制定土地利用計(jì)劃、有效集約利用土地資源是目前政府面臨的重要任務(wù)。三調(diào)成果數(shù)據(jù)可以作為調(diào)查基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，通過(guò)與控制性詳細(xì)規(guī)劃參數(shù)進(jìn)行比對(duì)分析，研判土地利用的有效性和后續(xù)開(kāi)發(fā)利用的可能性，確定后備土地的數(shù)量和分布，為政府決策提供參考和依據(jù)。

（五）應(yīng)用于共享服務(wù)

通過(guò)共享服務(wù)平臺(tái)和國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)等相結(jié)合，利用大數(shù)據(jù)分析、挖掘和可視化等技術(shù)，在城市精細(xì)化管理、城鄉(xiāng)空間體系建設(shè)與民生服務(wù)等多個(gè)方面，把土地調(diào)查各類(lèi)成果、各種分析結(jié)果和數(shù)據(jù)產(chǎn)品實(shí)時(shí)共享，實(shí)現(xiàn)土地管理部門(mén)與應(yīng)用部門(mén)之間數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)互通、信息共享和業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)，避免在信息采集、存儲(chǔ)和管理上的重復(fù)與浪費(fèi),極大地提高信息資源利用率，讓三調(diào)成果發(fā)揮更加豐富的應(yīng)用價(jià)值。