中國社會保障緩解婦女貧困的經驗與挑戰

黃桂霞

(中華全國婦女聯合會 婦女研究所，北京 100730)

社會保障是“國家和社會，通過國民收入的分配與再分配，依法對社會成員的基本生活權利予以保障的社會安全制度”[1]，“是國家依法強制建立的、具有經濟福利性的國民生活保障和社會穩定系統”[2]，是民生安全網、社會穩定器。從社會保障的界定可以看出，其建立初衷就是為了避免人們在遭遇各種意外時陷入困境，這為社會保障兜底線的原則給出了基本的依據。2013年4月，中央政治局常委會會議首次提出“社會政策要托底”的政策思路，特別強調要大力保障和改善民生。2014年中共中央提出社會保障是推動我國扶貧攻堅的重要支柱，2017年進一步提出要加強社會保險扶貧，通過社會保險扶貧更好地推動扶貧發展。可以說，社會保障是扶貧濟困的一項基礎性制度安排，也是國家減貧的重要途徑。“社會保障兜底一批”是新時期黨中央立足于我國脫貧攻堅實際實施的“五個一批”工程的重要內容。

一、問題的提出及相關研究

1992年我國貧困人口為8000萬人，其中婦女兒童約占60%[3]；國家扶貧重點縣女性人口的貧困發生率2002年為24.2%，2010年下降到9.8%[4]，2017年，全國農村貧困發生率為3.1%[5]，男女無明顯差異。2018年，全國城鎮享有“低保”的居民1007萬人，女性與男性分別占44.8%和55.2%；農村享有“低保”的居民有3519萬人，女性與男性分別占42%和58%。在城鄉享有“低保”的人口中女性所占比重均低于男性[6]。女性貧困人口比例逐漸降低，與男性持平，但保障待遇依然比男性差。

(一)貧困的性別化

在當前信息網絡發達、交通相對便利的情況下，除了歷史原因外，大部分的貧困主要是因病致貧、因病返貧，因殘致/返貧，以及近年來因養育/教育導致的貧困。貧困本身是不分性別的，但因為資源在男女之間分配的不平等以及性別不平等的歷史原因，導致貧困的性別化一直存在。

兩性在分享經濟權力方面的差異是造成婦女貧困的一個重要因素。沒有將性別觀點充分納入所有經濟分析和規劃的主流，婦女更難獲得土地、貸款等生產資源，而且面臨更少的工作機會，容易陷入經濟貧困[7]。一方面，婦女因為勞動力市場的性別歧視降低了收入甚至被剝奪了勞動就業機會，加重了貧困程度，還因為較重的照顧負擔失去就業機會，或者就低就業而增加了貧困的可能性，導致經濟貧困存在一定的性別差異，呈現一定程度的女性化趨勢。另一方面，因為社會保障制度是以持續有酬就業原則為基礎的，婦女由于生育、家庭照顧等中斷工作，導致有酬工作和無酬工作的分配不均衡，而無法享受較高的社會保障。對中老年婦女來說尤其如此，因為年紀大的婦女要重新進入勞動力市場，面臨著更大的障礙。一些緩解貧困的婦女發展干預項目由于基于傳統的家庭性別勞動分工，而非打亂現有的分工模式設計，雖然大幅提高了婦女的直接經濟收入，對于貧困家庭的多維度貧困產生了積極的作用，但因婦女創收的直接福利效益更多地流向家庭和被男性捕獲，“婦女貧困”路徑發生了性別福利異化，婦女經濟收入的提高并未明顯改變原有的性別結構[8]。

流動和因之產生變化的家庭結構也給婦女特別是有養老育幼責任的婦女帶來額外負擔。盡管貧困影響整個家庭，但由于性別分工和對家庭福祉的責任，婦女承受了過重的負擔，農村家庭的婦女貧困問題特別嚴重[9]。留守婦女、留守兒童、空巢/留守老人，是當前主要的貧困人口，以這部分人為主的家庭更容易陷入貧困。留守婦女的貧困有其自身的因素，除受教育程度和勞動就業能力相對較低外，更多的是受制于家庭負擔，難以外出就業，而且她們難以有機會提高受教育程度和勞動就業能力，加上勞動力市場的性別歧視，即使外出就業也不易找到全職的勞動就業機會，陷入貧困的概率就大大提高。殘疾婦女文盲率居高不下，殘疾貧困婦女也成為貧中之貧、困中之困。除經濟因素外，造成婦女貧困的原因還有刻板的社會性別角色，婦女獲得權力、教育、培訓和生產資源的機會有限以及婚姻家庭的不穩定。

從物質資源角度來看婦女的貧困，主要包括兩方面：經濟貧困，即婦女在工作機會、收入、財產、基本社會保障等方面的貧困；健康資源貧困，即由于健康資源不足造成的疾病多、體質不佳等[10]。相對于男性來說，婦女更容易有病拖著不去看，健康貧困也就更為嚴重。

婦女貧困導致兒童的貧困。婦女與兒童聯系的緊密性以及國家兒童福利的缺失，使得婦女的貧困導致、加劇了兒童的貧困，單身母親的貧困也更為嚴重。羅斯高認為，在貧困農村，母親主要承擔了嬰幼兒的撫養教育義務，而政府對貧困婦女的補貼不足，一些貧困母親經濟窘迫，為補貼家庭而進城務工，造成留守兒童教育缺失[11]。《中國兒童發展報告2017》指出，貧困地區的兒童生長遲緩率、低體重率和貧血率約為城市的4～5倍、農村的1～2倍[12]。貧困給兒童的身體及智力發育都造成了不良影響，其中婦女貧困導致的物質資源不足是造成貧困代際傳遞的重要原因之一。所以，貧困婦女的脫貧不僅關系到婦女自身的生存與發展，而且關系著阻斷貧困的代際傳遞，以及家庭的和諧幸福[13]。

(二)社會保障緩解婦女貧困的機遇

基本公共保障是精準扶貧的重要內容，社會保障是脫貧的重要途徑。中華人民共和國成立70年，尤其是改革開放40年來，我國社會經濟迅猛發展，為發展社會保障提供了強有力的物質基礎，黨中央、國務院和各級黨委、政府的高度重視，為社會保障發展提供了穩定的政治基礎；全心全意為人民服務、以民為本、共建共享的社會發展理念，以及新時代共產黨滿足人民對美好生活向往的目標追求，為婦女脫貧和發展創造了良好的社會環境和制度基礎。

一是城鄉經濟一體化、共建共享的發展理念，為普惠的農村婦女保障提供了社會環境。城鄉一體化得到越來越多的關注，農村發展也受到黨中央和政府的重視。城鄉居民基本權益均等化是實現城鄉一體化發展的前提，社會保障作為社會的穩定器和縮小貧富差距的重要手段，在城鄉一體化中發揮著越來越重要的作用。城鄉居民醫療保險、城鄉居民養老保險制度的合并與完善，增強了農村婦女的保障能力，也在一定程度上縮小了城鄉差距。

二是經濟發展為實現全民保障提供了經濟基礎。伴隨國家經濟實力的增強以及共建共享理念的提出，建立覆蓋全民的社會保障成為大勢所趨。陜西神木在全國率先實現全民免費醫療的底氣就來自于當地豐富的礦藏，使得財政有能力支付大額的醫療費用。2011年新農合和城鎮居民基本醫療保險的財政補貼標準由每年每人120元提高到200元，也正是這個變化，為湖南實現醫療全報銷提供了基本的財政支持。同時，脫貧工作的勝利，尤其是2020年實現全部脫貧，為社會保障的全面鋪開減輕了壓力。

三是全民社會保障體系的建立，為降低婦女貧困、滿足婦女基本生活需求奠定了制度基礎。當前，我國社會保障正處于由制度全覆蓋向人群全覆蓋跨越的階段，人群全覆蓋為脫貧提供了更好的制度基礎。一方面有助于增強婦女的風險承受力。全民社會保障制度的建立，使婦女的最低生活、養老、醫療等問題得到基本的保障，意外風險降低，抗風險能力也隨之增強，全民醫療保險甚至免費醫療為低收入婦女免除了陷入貧困的危險，城鄉居民養老保障尤其是高齡老年津貼為貧困老年婦女解除了老年的生存危機。另一方面有助于提高婦女的綜合素質。社會保障不再局限于維持最低生活標準，還為勞動力恢復與發展、綜合素質和個人能力提高提供了支持，比如教育福利、職業培訓、醫療服務等，為提高勞動力的文化水平和健康奠定了基礎。

二、社會保障如何緩解婦女貧困

我國的社會保障包括基本的社會保險、社會救助以及社會福利等。社會保障通過建立制度的方式為貧困群體提供直接的幫扶，并建立預防貧困的長效機制。與就業無關、以居民身份為基礎的全民社會保障在很大程度上緩解了婦女在原有的以連續就業為基礎的社會保障中的貧困。全民社會保障以保基本、兜底線、促公平(1)李克強總理于2014年3月13日上午十二屆全國人大二次會議閉幕會后，與中外記者見面并回答記者提問，就民生問題所提出的關于政府要繼續重點做的三件事。為基本原則。兜底線就是由政府和社會為難以維持基本生活的社會成員提供物質和服務，新時代，中國已經建立了包括城鄉低保、特困人員救助供養、醫療救助、臨時救助等強化兜底民生保障的城鄉社會救助體系，減少了婦女貧困人口數/比例；保基本就是要在義務教育、基本醫療、基本養老、住房等諸多方面來構建一個完整的社會保障安全網，實現基本醫療、養老等全民覆蓋，降低婦女貧困程度，提高享受保障的人數和比例，適當提高醫療、養老待遇標準等，預防貧困，鞏固脫貧成果，減少邊脫貧、邊返貧現象。

(一)社會救助制度可以直接減少貧困的發生

社會救助通過現金補貼或者服務，為生活在貧困線以下的低收入者或者遭受災害的生活困難者提供基本的生活需求和服務，經費的主要來源是政府財政支出和社會捐贈，主要面向社會弱勢群體和貧困人群，只要符合條件，不需要承擔責任，對于減少絕對貧困人口、降低貧困程度有著非常明顯的作用，是最為有效的減貧措施，也是實現社會保障兜底線的主要方式。我國的最低生活保障制度屬于社會救濟的一部分，比如對農村的五保戶，除了日常生活的固定補貼外，還給予安置房，配備基本的生活用具，生病住院直接免費，根本不用走醫療保險手續。

計劃經濟時期我國就建立了國家負責與依托集體經濟相結合的農村社會救助制度，20世紀90年代中期起，逐步建立了農村居民最低生活保障制度、農村“五保戶”制度等。1994年國務院頒布《農村五保供養工作條例》，1997年國務院下發《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，1999年9月國務院頒布《城市居民最低生活保障條例》，城市居民最低生活保障工作走上規范化、法制化管理的軌道。新時期，中國已經建立了包括城鄉低保、特困人員救助供養、醫療救助、臨時救助等強化兜底民生保障的城鄉社會救助體系，減少了婦女貧困人口數/比例。

隨著城鄉最低生活保障標準的不斷提高，最低生活保障人數呈現下降趨勢。城市最低生活保障每人每月的補貼標準由2010年的251.2元提高到2018年的579.7元，農村每人每月的標準由2010年的117.0元提高到2018年的402.8元。每年的增幅遠遠超過GDP增速。獲取最低生活保障的女性比例提高。城市居民最低生活保障人數2010年2310.5萬人，女性943.4萬人(占40.8%)；2018年1007.0萬人，女性451.6萬人(占44.8%)；農村居民最低生活保障人數2010年5214.0萬人，女性1673.4萬人(占32.1%)，2018年3519.1萬人，女性1476.5萬人(占42.0%)[14]。

城鄉居民大病保險制度通過降低起付線、提高報銷比例和封頂線等傾斜性政策對貧困人員實現精準支付，提高貧困人員受益面和受益水平。國務院扶貧辦公布的數據顯示，截至2017年底，建檔立卡貧困人口醫療費用實際報銷比例達到80%以上[15]。2009年國家衛生健康委、財政部、全國婦聯共同實施了農村婦女“兩癌”(宮頸癌、乳腺癌)免費檢查項目，截至目前，累計開展宮頸癌免費檢查9500萬人次、乳腺癌免費檢查3000萬人次[16]，緩解了貧困婦女因病致貧的困擾，有效提高了農村婦女健康水平。部分地區還將城鎮低保適齡婦女納入“兩癌”免費檢查政策覆蓋范圍，通過早防早治，不僅讓更多貧困婦女遠離疾病、擁有健康，也有助于健康中國的建設。

(二)社會保險制度全面降低婦女貧困發生率

社會保險以經濟保障為基礎，通過社會統籌以及政府補貼籌集資金，除了保障參保者遇到年老、患病、失業、工傷、生育而減少或喪失勞動能力時，能從社會獲得經濟補償和物質幫助外，還采取補貼或代繳的方式將貧困人口納入社會保險制度，形成反貧困的長效機制。社會保險作為社會再分配的制度，尤其是財政補貼的全民覆蓋的城鄉居民養老保險、醫療保險打破了與就業之間的關系，縮小了性別差距，更好地保障了勞動力市場處于相對弱勢的婦女的基本生活，發揮了社會保障保基本的作用。

1.城鄉居民醫療保險在很大程度上降低了因病致貧、因病返貧發生率。因病致貧是貧困人口致貧的第一主因，大病、慢性病是貧困家庭脫貧的最大障礙。全民覆蓋的城鄉居民醫療保險的不斷完善和發展，保障了婦女平等享有基本醫療衛生服務，為女性健康提供了基本保障。2010年城鄉居民醫療保險覆蓋率已達95%以上。2010年第三期中國婦女社會地位調查發現，是否有醫療保障對人們是否選擇就醫存在一定影響，沒有醫療保障的人有病時更容易拖著不去看。數據顯示，有醫療保險的女性有病拖著不去看的比例為17.3%，沒有醫療保險的女性有病拖著不去看的比例為21.2%，分別比男性高了3.2和0.3個百分點。城鄉居民醫療保險水平不斷提高以及大病保險的推動實施，有效降低了貧困家庭或貧困人口因患病治療所帶來的經濟風險。

2.城鄉居民養老保險制度是解決貧困地區農村老年貧困問題的重要手段，可以有效地預防和緩解老年貧困。2009年起，我國僅用3年時間基本實現了社會養老保險制度全覆蓋，比原來預期的10年左右時間大大提前，填補了農村居民和城鎮非就業居民養老保險長期以來的制度空白，人人享有養老保險成為現實。2014年國務院發布了《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，提出建立公平、統一、規范的城鄉居民養老保險制度，推進城鄉居民養老保險，提高農村社會養老保險的統籌層次，尤其要完善農村居民養老金待遇調整機制，更好地發揮農村養老保險制度在脫貧攻堅中的兜底扶貧作用[17]。2017年底，城鄉居民養老保險參保人數達到51255萬人，其中女性20781.4萬人，占到40.5%。2017年底，我國農村人口57661萬人，占41.5%，農村居民基本養老保險參保人數49087萬人，女性19825.6萬人，占到40.4%。同時，將符合參保條件的建檔立卡貧困人口、低保對象、特困人員等特殊困難群體統一作為扶貧對象，納入城鄉居民養老保險保障范圍。2017年，通過財政補貼使直接享受城鄉居民養老保險待遇的貧困老年人達1682萬人，各級財政部門為1516萬各類貧困群體代繳養老保險費，兩項措施讓3100萬貧困人口直接受益[15]。

3.生育保險可以緩解母嬰貧困。城鎮職工生育保險不僅覆蓋了職工的產前檢查、住院分娩費用，還支付女性產假期間不低于產前收入的生育津貼，保障了母嬰的基本生活，減輕了階段時間內母嬰的貧困。城鎮職工的計劃生育費用也由城鎮職工醫療保險基金支付，對預防女性生殖健康方面的疾病，尤其是宮頸癌的預防和治療，有重要作用，可降低婦女因生殖健康的疾病而陷入貧困的概率。城鄉居民住院分娩費用可以在城鄉居民醫療保險中報銷，既保障了女性生育安全，也在一定程度上緩解了農村貧困家庭生育過程中的醫療支付。部分實現了醫療報銷門診報銷的地區，產前檢查的費用也可以按照規定由基本醫療保險進行報銷，更好地保障了女性的生殖健康。

(三)社會福利制度在緩解貧困的同時提高人們的生活質量

婦女兒童福利是國家和社會為滿足婦女、未成年人的特殊需要和維護其特殊利益而提供的照顧和福利服務。政府的實物或者津貼在很大程度上減少了這些群體陷入貧困的可能性。

1.高齡養老津貼緩解老年女性貧困。我國女性在總人口中占48.8%，女性占比隨著年齡增加逐漸提高，60～64歲人口中女性占一半，80～84歲人口中女性占54.7%，老年婦女貧困比例和貧困程度都比老年男性要高。高齡老年津貼，為部分老年人提供了基本的生活保障，保障了貧困老年居民老有所養，減少了老年婦女的貧困。目前部分地區的高齡老年人還可以得到長期護理津貼，大大降低了她們陷入貧困的可能性。

2.免費醫療，有效降低貧困率。致力于解決因病致貧并讓大家都看得起病的陜西神木市(全民免費醫療)對當地脫貧、降低貧困率有著不可忽視的作用和效果。陜西神木市2009年開始實行全民免費醫療，2014年建檔立卡時，神木有貧困村24個，貧困人口31400余人，2017年，全市253戶629人脫貧，5個貧困村退出，2018年實現剩余19個貧困村全部退出，968戶2398人穩定脫貧。

3.生育免費，減輕低收入家庭生育成本的同時，更好地保障母嬰基本生活。2012年合肥市發布該市職工生育保險試點“生孩子不花錢”，中低收入家庭參保職工個人如不提特需要求，不作生育方式選擇，并且選擇18家“生孩子不花錢”的定點醫療機構生育，則醫療費用個人零支付。2018年1～4月，共有1070人(占生育量的8%)享受生孩子不花錢定額結算，個人生育政策內無負擔。2015年，河南濟源實施城鎮職工生育保險零負擔，參保職工在定點醫療機構生育時，不再負擔本人住院分娩期間所必需的各項基本醫療費用及新生兒基礎檢查費用。

(四)緩解婦女貧困的地方探索

婦女通過她們在家庭、社區和工作場所的有酬和無酬工作，為經濟和減少貧困作出了貢獻。各地在實踐中也探索出很多模式，一方面通過利用已有資源，更好地保障了婦女就業，幫助婦女脫貧，或者降低其陷入貧困的概率或貧困程度；另一方面較好地保障了老幼的生存健康權益，提高了她們的生活質量。

1.社區養老與婦女脫貧相結合。社區嵌入式養老，因實現不離家的養老，至少不離開熟悉的社區，而備受老人及家庭的歡迎。社區嵌入式養老從兩個方面緩解婦女的貧困。一方面婦女就地就業，緩解了婦女因家庭照顧無法外出就業導致的貧困。中年婦女上有老下有小，家庭照料負擔較重，如果沒有可信賴或者可支付得起的公共服務，只能辭職在家，但很多家庭的照料責任可能只是一日三餐、早晚接送，如果能就地就近就業，完全可以同時兼顧。另一方面減輕了家庭養老、托幼負擔，解放了部分全職家庭婦女，使得她們可以外出就業，降低貧困概率。廣東省廣州市獅嶺鎮利用老人小飯桌的契機，由政府出資，社會組織將外包公司不愿接單的送餐服務交給本社區有家庭照顧負擔的婦女，實現了“一碗飯，溫暖兩個家”。既解決了當地有家庭照顧負擔的18個婦女的就業問題，每月相對固定的收入緩解了這群以40/50為主的中年婦女的貧困，也解決了120個老人的就餐問題。同時，將這些婦女送去養老院、醫院接受一定的專業培訓，為老人提供日常監測、護理和日常陪伴、生活照料等，也減輕了其家庭的照顧負擔。

2.就業脫貧。利用扶貧車間、公益崗位等促進貧困人口就近就地就業。一是創建“扶貧車間”。加工車間設在鄉、村，把工作送到了家門口，讓貧困人口實現就地就近、離土不離鄉就業，解決了農戶尤其是貧困戶就近就業問題，有效促進了貧困群眾就業增收，同時，將適宜分散加工的產品延伸入戶，推進居家就業，解決了貧困人口難以離家的困難，足不出戶就實現了就業增收，有利于有家庭照顧負擔的貧困女性的就業脫貧。截至2019年5月，甘肅省共建設扶貧車間1147個，吸納帶動就業6.97萬人，其中建檔立卡貧困勞動力2.4萬人。甘肅省東鄉縣布楞溝村巾幗扶貧車間，帶動周邊6個村子辦起了油馃馃生產線，吸納5000多名貧困群眾實現就業和穩定增收。居住在布楞溝新農村集中安置點的馬麥熱說：“上班很方便，從家走到車間用不了10分鐘，中午回家還能給老人做飯，掙錢和照顧老人都沒耽擱。”[18]二是設置公益崗位等。在低保的基礎上安排適齡勞動人口在村、社區就業，勞動收入讓這些相對貧困人群生活得更踏實，也更有尊嚴。北京延慶、陜西榆林等地，村(居)委會設置清潔衛生、護林等崗位，讓一些收入較低的家庭人員負責村、社區的衛生打掃、維護，由當地財政出資，每月給她們支付幾百元，保證她們有了相對穩定的收入。陜西榆林市榆陽區魚河鎮魚河村一對夫妻，60歲左右，每月享受養老津貼百元左右，同時一人負責清掃村里的廣場，一人負責清掃村里的公共廁所，每月共有近千元的收入。陜西神木針對農村貧困勞動力，開辟了一批農村森林防火、保潔、公路養護等公益崗位；針對進城務工貧困勞動力，開辟了一批技術含量低、操作簡單的企業就業崗位。

3.健康脫貧。河南濟源建立了“識別管理、大病專治、簽約服務、動態管理、疾病預防、醫療惠民”的“六位一體”健康扶貧工作體系，構建了基本醫保、大病保險、困難群眾大病補充保險、民政救助、貧困人口醫療補充保險、困難群眾醫保再保障等健康扶貧“六道防線”。經過針對貧困群眾的六道醫療保障防線，全市建檔立卡貧困群眾大病患者醫療個人自付比例占醫療總費用的5%以下，實現了健康扶貧醫療報銷比例達90%以上的目標。2018年，全市有32%的因病致貧人口得益于健康扶貧而實現脫貧，貧困群眾21種大病救治率達100%。在375個村開展宣講1660場次，受益40萬余人次，通過健康宣傳，貧困群眾的健康素養明顯升高，疾病發生率明顯降低。

三、社會保障緩解婦女貧困面臨的挑戰與未來展望

社會保障不僅要在經濟上保障國民的基本生活，通過現金給付或者援助的方式，解決國民遭遇生活困難時的經濟來源問題；同時社會保障還要適應家庭結構變遷與自我保障功能弱化的變化，通過提供服務的方式滿足國民對個人生活照料服務的需求，如兒童照顧服務、安老服務、康復服務等；除了經濟保障與服務保障外，也離不開相應的情感保障，社會保障還要在一定程度上分擔精神慰藉的責任，比如對老人、兒童照顧的情感投入以及適當的陪伴、交流等，為年輕人提供“常回家看看”的條件。促公平作為全民社會保障的基本原則之一，需要政府創造條件，讓每個人都通過自己的奮斗有公平發展的機會，把公正貫徹到社會的各個方面、各個領域。

(一)社會保障緩解婦女貧困面臨的挑戰

一是現有保障水平較低，不能很好地滿足婦女需求。醫療保障雖然為避免城鄉居民陷入因病致貧、返貧提供了基本的保障，但現有醫療保障水平相對較低，醫療保險較低的封頂線以及自費藥、進口藥的增加及高價，社會救助的有限額度，讓一些有重大疾病家庭成員的家庭依然難逃貧困的困境。尤其近些年農村婦女多發乳腺癌、宮頸癌，面對癌癥人們不愿意選擇報銷比例較高的鄉鎮醫院，而是寧愿砸鍋賣鐵也要轉診去報銷比例較低的大城市的醫院，這無疑增加了個人醫藥費的負擔。農村居民每月百余元的養老保險尚不能滿足日常基本生活需要，如果沒有其他經濟支持，難以維系正常生活。

二是各項制度自成一體，獨立運行，不利于最大限度地發揮保障的保基本兜底線作用。貧困是疊加的，低保戶的養老和醫療保障都會缺乏，從而使得保障也是疊加的，多重保障雖然給予貧困群體更好的保障，但是卻不利于資源的有效整合利用，有可能出現低保戶最后獲得的救助和保障比有勞動收入的人更高的生活質量，這樣容易出現養懶人的情況。從性別角度來看，勤勞的女性更大比例地通過家政等低收入勞動解決基本的溫飽問題，從而也失去了享受低保和社會救助的機會。從貧困率和享受低保待遇的性別比也可以看出，貧困婦女享受制度保障的比例低于男性。

三是農村婦女保障較差，區域差異較大。雖然農村的低保制度比較完善，保障水平也逐漸提高，但對于流動農民工以及大量的留守婦女兒童，沒有給予較好的保障。尤其是留守婦女，因為有外出打工的丈夫而無法享受低保，但外出就業不一定能給家里帶來穩定可靠的收入，自己在家照顧老人孩子，又無力從事較高收入的全職工作，一旦出現意外或者變故，很容易陷入貧困。不同地區的保障水平也存在較大差異，經濟發達地區的養老金足以支付老年人較高的日常生活需要，但貧困地區每月不足百元的養老金很容易使老年婦女陷入貧困。

四是婦女福利發展不足。婦女在人口生產中的特殊作用以及歷史原因，導致了其在勞動力市場上的相對弱勢，國家為了滿足婦女發展和維護其特殊利益，會為她們提供一定的照顧和福利服務，包括對婦女進行職業教育和技術培訓，為她們提供平等的就業機會，提升她們的自身發展能力等，但這些服務落實不到位，而且也沒有顧及有些女性會因家庭照顧負擔而無法享受這些就業服務。部分貧困婦女性別平等意識淡薄，就業中受到性別歧視時不知道維護自己的權益，發展能力不足，脫貧難度較大。

(二)增強社會保障緩解婦女貧困、促進婦女發展的作用

社會保障是鑄就國家認同的基石，是民生問題最直接、最基本的反映，全民社會保障也是社會和諧穩定的重要因素。習近平同志多次提出要“守住底線、突出重點、完善制度”。2020年后農村減貧將由“扶貧”向“防貧”轉變，主要體現在地區、城鄉和不同群體之間在收入、社會公共服務、教育及醫療服務等方面的差距，這也是當前社會保險主要存在的問題。所以，社會保險城鄉、性別差距的縮小、消除，可以有效推動我國減貧工作的進展。

一是實現全民享受社會保險，并不斷提高保障水平。要以全面實施全民參保為契機，對符合條件的建檔貧困人口、低保對象、特困人員以及農村“三留守”人員、殘疾人等困難群體做到應保盡保，重點針對貧困地區和特殊貧困人口積極推進醫療救助和基本醫療、大病醫療保障制度以及城鄉居民醫療保險制度的整合，真正實現全民醫療和養老保險。將貧困婦女及家庭納入醫療保險、養老保險、失業保險和最低生活保障等相關政策體系，并逐步提高政策扶貧力度、救濟補助標準和保險待遇水平。將扶貧拓展到全面福利，也是2020年實現全面脫貧后的策略。

二是建立社區托幼/養老與婦女就業脫貧的共贏模式。除了因病致貧、因殘致貧外，大部分家庭還因為家庭照顧的負擔，包括照顧老、幼、病、殘，使得女性不能外出就業，加重了家庭的貧困，而且老幼的照顧負擔更加普遍、更加沉重，即使沒有了照顧負擔，因為長期的脫離勞動力市場，加上勞動力市場的性別歧視和年齡歧視，這部分女性也很難找到合適的工作。集體托幼和養老照顧的性價比遠超個體的家庭照顧，如果將家庭照料與社區照料相結合，將有很多益處。無論是照顧者和被照顧者都需要社會交往，將養老、托幼與婦女就業相結合，一方面互助照顧，不僅可解決家庭照顧問題，還可以給被照顧者足夠的安全感，有利于雙方的身心健康；另一方面適當的照顧補貼使得這些照顧者有了一定的收入，其家庭地位和社會地位都會有相應的提高，自我價值感也會增強。

三是整合社會資源，增強婦女能力，將救助與就業培訓相結合，實現從婦女脫貧到促進發展的轉變。貧困經常是多種弱勢的疊加，很多有殘疾人的家庭同時也是低收入家庭，享受低保或者社會救助。應將人社部、醫療保障局、民政部、殘聯等的資源整合起來，為婦女發展提供更多支持，讓她們平等獲得生產資源，解決貧困婦女的基本社會需要，保障她們的基本生活。同時，更重要的是增強她們的脫貧、致富發展能力，也就是將輸血轉變為造血。這包括提升個體發展能力、為有家庭照顧負擔的女性提供更多的就業支持等。“通過讓婦女有機會獲得資本、資源、信貸、土地、技術、信息、技術援助和培訓來提高婦女的生產能力，從而增加婦女的收入，改善營養、教育、保健和婦女在家庭中的地位，讓婦女發揮其生產潛力，對于打破貧窮的循環至關重要，以使婦女能夠充分分享發展的效益以及她們自己勞動的成果。”[19]扶貧只能是暫時的，要讓失業保險基金中的促進就業部分、民政部門的社會救助、醫療救助基金以及助殘基金等，在為普通貧困人群提供更多的就業發展機會，為殘障人士提供健康支持的同時，也給他們創造更多的社會參與、發展機會。要消除就業中的性別歧視，采取措施解決婦女的失業問題，尤其是因家庭照顧中斷職業的女性再就業問題。

四是推進完善婦女兒童老年人福利。應該制定平衡就業與家庭照顧的政策措施，在公共服務難以提供或不能有效滿足需求的情況下，提供更多的適應家庭照顧的就業機會，尤其是在貧困農村地區，要將家庭照顧與婦女就業結合起來，給她們創造更多的通過勞動獲取收入的機會。要更多地滿足婦女尤其是生活于貧窮之中的婦女和女性家庭戶主的需要，使其能獲得負擔得起的住房，保障她們的基本土地權益。提高貧困地區老年人的福利津貼，在此基礎上給老年人提供文娛設施和服務，滿足老年人精神文化需求。為貧困兒童提供更多的醫療衛生福利和津貼，滿足貧困兒童的撫養和照顧服務需求，加大兒童健康投入，確保他們尤其是女童安全、健康地接受平等的教育。