鄉村振興戰略下我國農村養老服務體系研究

鄭涵予，張文政

（甘肅農業大學 管理學院，甘肅 蘭州 730000）

步入老齡化社會是國家經濟社會發展的自然趨勢，我國進入老齡化社會20 年以來，老年人口增長速度逐漸加快，據統計，2019 年我國65 歲及以上人口約為1.76 億，占人口總量約12.6%，比2018 年的比重有所提高，人口老齡化程度加快，從目前的發展狀態來看，預計2022 年我國將步入中度老齡化社會。老齡化問題越來越嚴重，養老問題的壓力也變得越來越大，隨著市場化經濟的發展，年輕人的生活方式和工作領域也與過去的時代不同，農村的年輕人為了獲取更多的就業機會，紛紛去往城市打工或者創業，年輕子女與父母居住上的長久分離，無法照顧家中年邁的老人，農村老人大多進入了“空巢”的狀態，而這些老人又不愿意離開自己的熟悉的生活環境，只能在沒有子女照顧的情況下進行自我照料。此外，農村普遍存在著收入低、消費能力弱、公共基礎設施不足、養老服務水平滯后等問題，使得農村“人才”缺失，如何解決這種問題，引起了政府和學術界的關注。養老服務關系著國計民生，能使千家萬戶老人生活幸福安康，也能使國家經濟社會和諧穩定。我們應積極地探索農村養老服務體系的建設，進一步深化養老服務的改革，滿足農村老年人隨著時代的變化而日益變化的多樣化的需求，提高農村老人的養老服務水平，爭取早日解決我國農村養老難的問題。

一、鄉村振興與農村養老服務體系建設

基于我國巨大的農村人口數量和城鎮化進程的國情，2017 年國家提出實施“鄉村振興戰略”。根據實際情況來看，我國城鄉差距較大，農村經濟社會發展都較城市落后，農村存在著環境差、就業機會少、公共基礎設施薄弱等問題，很多在外地工作的年輕人不再選擇回到農村生活和養老，長此以往不僅導致城市交通擁擠、環境污染嚴重、外來打工子弟上學難、就醫難等一系列問題，同時也造成了農村留守兒童留守老人空巢老人等問題嚴重，所以黨中央決定要統籌城鄉發展，把鄉村振興戰略放在重中之重的位置，推進建設美麗鄉村，加快農村經濟社會的發展，使得農村的發展能夠跟上新時代發展的步伐，讓生活在農村的人能夠真正地獲得幸福感。

農村養老服務體系的建設一方面可以滿足老人日益增長的多元化、專業性的養老服務需求，另一方面也可以保障和改善我國民生問題。目前我國大多都是“4+2+1”的家庭結構，年輕夫妻除了上班工作照顧孩子，還要承擔著照顧4 個老人的家庭重擔，社會化的養老服務體系也尚未建立起來，給個人以及全社會群眾都增加了巨大的壓力，迫切需要積極的措施來緩解人們的壓力。當下，我國農村的養老模式多是采用家庭養老模式，此外農村養老機構基本上都是公辦的敬老院，招收對象主要以“五保”戶為主，大部分農村地區甚至沒有民營的養老機構。敬老院里的設施比較簡陋，條件艱苦，除了孤寡老人在敬老院養老外，其他農村老年人都不愿意去養老院養老，一方面是因為他們已經習慣而不愿意離開自己熟悉的生活環境，另一方面是怕被別人嘲笑自己有子女卻無人照顧，這對老年人來說打擊很大。但是，隨著社會新時代的發展，農村家庭結構也發生了很大的變化，農村的年輕人大部分都在外地打工或者創業，有文化的年輕人也大多選擇在大城市安家就業，每年回到家鄉看望父母的次數有限，更無法滿足對家里老人的日常照顧方面的需求，使得傳統家庭養老的模式也變得逐漸淡化，再加上農村養老服務供給主體單一、農村養老服務基礎設施不健全、養老服務質量低下等問題突出，迫切地需要在農村地區建立完善的農村養老服務體系。鄉村振興戰略的提出為農村養老服務的建設帶來了重要的發展機遇，農村養老服務體系的建設可以在這一戰略機遇下，得到更好的發展條件，有效地解決農村養老問題，是實施鄉村振興戰略應有之義。只有不斷地加快和完善農村養老服務體系建設，為農民提供基本而有保障的養老服務，切實改善農村養老服務的水平，鄉村振興戰略的存在才有意義，才能滿足老年人多元化的需求，使得農村老人得到更好的養老服務，實現老有所養的目標。當前，如何在鄉村振興戰略的背景下，探索出能夠改進農村養老服務體系地對策，對于破解我國農村養老難以及改善農民生活水平都有著非常重要的意義。

二、我國農村養老服務體系發展面臨的現實困境

農村養老問題一直以來都是黨和政府高度重視的問題，雖然近年來我國相繼出臺的政策中多次提到優化我國農村養老服務的意見和建議，但實際的實施效果并不是很理想，農村地區養老服務存在的諸多問題依然得不到有效的改善，很多實施的政策也只是流于表面的形式，不能嚴格按照上級的政策和指示執行來解決問題。目前我國農村養老服務體系主要面臨著以下困境。

（一）農村養老保障制度不健全

隨著政府職能的轉變，國家對農村養老服務體系的重視，政府投入了大量的人力、物力、財力來支持農村養老保障體系的發展，但是養老保障工作取得的效果并不太明顯。一方面，農村社會保障制度的建立比較晚，農村老年人在沒有勞動能力之后不能像國家單位退休員工一樣領取養老保險金，農村老年人沒有從其他渠道得到其他收入的可能，這使得農村老年人在失去勞動力之后就沒有任何的經濟收入來源，生活壓力精神壓力都變的大了起來。另一方面，國家對農村養老服務保障支持的對象大多是老年人中的弱勢群體，即“低保”老人、特困供養老人、孤寡老人、失能老人等，覆蓋面范圍相對較窄，并未全面地覆蓋到農村地區的全體老年人，使得有很大一部分農村老年人得不到政府的補貼和救助，面臨著巨大的生活壓力。

（二）農村養老基礎服務設施不完備

我國自2012 年以來農村社會化養老服務得以產生并得到初步發展，與城市相比較而言，農村社會化養老服務發展較為緩慢，政府的大部分養老服務資源優先供給城市，而農村地區根本就沒有養老服務方面的資源，農村養老服務基礎設施缺乏甚至嚴重不足，使得城鄉在資源獲得上的差距加大。此外，相較于城市的社區養老、機構養老、居家養老、醫養結合等多元化的養老方式，家庭養老仍然是農村地區最主要的養老方式，大多數農村地區甚至沒有民營的養老機構，除了孤寡老年人在公辦的敬老院養老外，其他的老年人依然是處于自食其力的狀況，靠著國家的補貼或者子女每月給寄的生活費進行自我養老。農村地區養老機構存在著嚴重供需不平衡的情況，養老基礎性設施配備也尚不完善，相應的醫療、衛生、康復、娛樂、餐飲等配套設施也不能及時到位。

（三）農村養老服務隊伍建設薄弱

我國農村老年人口數量較大，這些老年人都需要有專業的護理人員進行照顧，但是我國養老服務方面的人才長期嚴重缺乏，由于農村養老服務護理工作的特殊性，福利待遇也不高，很多年輕人不愿意在養老院照顧老年人的生活起居，使得農村養老院的醫護人員比較短缺。另外在專業性上，一方面，我國養老服務人員大多沒有經過相關的職業培訓，在養老機構工作的服務人員沒有護理方面的資格證書，養老機構也未設置相關的考核制度以及有效的激勵機制，養老服務人員缺乏護理專業的知識積累和實際操作方面的培訓，難以滿足老年人的養老需求。另一方面，由于農村敬老院和養老機構的待遇普遍偏低、工作強度大、工作環境質量差等原因，大多數的年輕醫護人員并不愿意回到農村敬老院和養老機構工作，導致農村養老服務人員大多是年齡大、文化程度偏低、專業性不強的群體。

（四）農村養老服務多元供給主體之間難以協調

家庭或者個人都無法實現養老事業的發展，我國養老服務事業的發展需要多元供給主體的共同努力才能完成，近年來，我國經濟增長較快，人均收入有所提高，單一的養老模式已經不能夠滿足老年人的養老需求，只有多元化的養老服務供給才能使農村老人日益增長的多元化的需求得到滿足，保證農村老年人能夠得到高質量的養老服務。當前我國農村養老各個服務供給主體都存在著供給失靈的問題，并且各主體職責劃分不清使得養老資源不能夠合理地進行配置，不能公平地落實到每一位有需要的農村老年人手中。一方面，在實際的供給中，政府管理在政策引導上普遍存在著“缺位”的現象，而在職能上卻出現了“越位”的現象，造成了養老服務供給的高成本和低效率，也使得市場和社會組織服務供給主體減少了養老服務供給。另一方面，因為“孝”文化理念的弱化，農村年輕人為了更好的就業機會外出到城市打工或者創業，使得家庭在養老服務供給中的功能也逐漸弱化。目前我國仍未建立起切實可行的運作機制和完善的監督體系，使得政府、市場、社會、家庭等多元供給主體之間能夠協調發展。

三、鄉村振興戰略下我國農村養老服務體系發展的路徑選擇

近年來，為積極應對人口老齡化危機，國家陸續出臺了相應的支持政策，加大對農村養老服務的投入。在政府的主導下，合理配置養老資源，加強農村養老服務供給，不斷地推進我國農村養老服務體系建設的發展。《鄉村振興戰略規劃（2018—2022）》中提出加快建立以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的多層次農村養老服務體系。當前，農村養老問題的解決需要在國家的積極引導下，由全社會共同努力參與建設農村養老服務體系，讓老年人能夠在良好的養老氛圍中切實地享受到優質的養老服務，針對上文對農村養老服務體系所存在的困境進行剖析，從以下幾個方面提出建議。

（一）完善農村養老保障體系、提高社會保障水平

養老保障制度既包括家庭養老保障方面的制度，也包括社會養老保障方面的制度。在完善農村養老保障體系的過程中，應當首先了解農村老年人對養老方面的需求，通過制度的建設和完善不斷地滿足農村老年人的養老需求。

1.完善農村社會養老保障制度。政府應當健全農村社會保障法律體系，強化政府的責任意識，保障農村老人的養老權益，確保農村社會養老保障制度的貫徹運行。在明確其法律地位的基礎上，一方面，國家應進一步加大資金投入，完善各項補助政策，擴大保障對象的覆蓋率，切實提高農民的收入，鼓勵保險公司等金融機構參與到農村社會保障制度的建設中來，除了最基本的醫療和生活保障服務外，應當提高農民的法律意識和相關的權益保護方面的知識，使得農民能夠合法保護自己的養老保障權益。另一方面，應加強農村社會養老保障制度管理，建立全國統一的社會養老保險管理系統，按照統一的標準和流程把參保人員的信息進行登記和管理，建立社會保險信息平臺，農民們不僅可以在網上看到自己的投保信息，而且也方便農民們在各個地區都能夠享受到統一的服務。

2.完善家庭養老保障制度。一方面政府除了對滿足條件的老年人給予養老保障補貼外，國家應當給予相應的政策優惠，讓有老人的家庭享受到一些政策上的紅利，比如，為在外工作的子女安排護理假期在家照顧老人，子女為老年人投保上的優惠、子女購房以及工作安排方面給予政策傾斜等措施來增加子女陪伴老年人的時間，減輕子女的養老負擔。另一方面，宣傳傳統“孝”文化和敬老愛老的傳統美德，增強全社會的敬老愛老意識，關愛老年人的生活，在全社會鼓勵和支持敬老、愛老的行為，批評和教育不贍養老人、不關愛老人的行為，促進農村鄰里關系團結互助，使得農村老人相處融洽相互關愛。

（二）加強農村養老服務基礎設施建設、滿足養老服務需求

政府應當加強農村養老服務基礎設施建設，盡快地修建和改造農村養老機構，提升基礎設施供給質量，提高農村養老服務水平，全面推進我國農村養老服務體系的建設。

1.加快機構養老基礎服務設施建設。在農村地區，機構養老服務設施主要是以敬老院為主，農村敬老院主要供養“五保”對象，在建設規模上以及服務質量上都比不上城市的養老機構，因此，要本著因地制宜的原則擴建、改造敬老院，加大對農村養老機構和養老服務基礎設施建設力度，改善養老機構居住對象的生活環境和居住條件，提高老年人的養老服務質量。通過加強政策支持，擴大對養老服務的投入，積極的建設農村養老機構，并鼓勵銀行業等金融機構和社會力量加入到農村養老服務基礎設施建設隊伍中。同時，應當開展各種慈善活動，爭取社會中更多的力量對農村養老機構給予幫助，支持農村養老機構的建設和發展。此外，應建立健全農村養老機構管理制度，制定農村養老機構建設和服務的具體標準，加強對養老機構和服務人員的日常監督工作，提高養老機構的管理水平和服務人員的服務質量。在滿足老人基本生活方面需求的基礎上，組織開展豐富多彩的公益類文娛活動，給老人們送去關愛和溫暖。

2.加快社區居家養老服務設施建設。社區居家養老服務與其他養老服務模式相比更能讓農村老年人接受，老年人可以選擇在自己家中養老，通過上門服務的方式為老年人進行日常護理、家務料理等方面的照顧，使得老年人在家也能得到所需的養老服務。當下我國居家養老服務仍處于初步探索中，需要通過制度優勢進一步強化居家養老服務功能。首先，在政策方面，政府應承擔起主導的職責，根據農村地區情況和農村老年人需求出臺相關的政策和法律規范，使得居家養老服務能夠在有序的政策和法律環境中運行。其次，在管理方面上，可以在社區層面建立養老服務日間服務中心，服務中心可以負責老年人的信息采集、物品發放、補貼發放和日常的生活照料服務等，也可以采用上門服務的方式，幫助老年人解決急需的在餐飲、醫療、衛生等方面的需求，使居家老年人享受到連續、專業的養老服務。通過居家養老服務的模式，一方面，減輕了農村子女的養老負擔，使子女能夠安心地工作，另一方面，以血緣關系為紐帶的家庭支持和照料，可以使老年人得到精神方面的滿足，保持心情愉悅。

（三）加強農村養老服務隊伍建設、保證養老服務質量

養老服務體系的發展離不開養老護理方面的人才，在鄉村振興戰略背景下，養老服務體系隊伍的建設，需要政府、社會、養老機構等多方力量的共同努力。

1.政府應出臺政策支持。一方面，政府應加強對養老服務的立法工作，立足于我國的現實國情，制定關于養老服務護理人員的培養計劃，統籌人才隊伍建設的快速發展；另一方面，政府應積極地擴大就業，加大對農村養老服務業的支持，努力提高農村養老機構從業人員的工資待遇。

2.轉變社會對服務事業的認知。大多數人對服務性的行業或多或少有些偏見和歧視，護理人員不僅要認真地工作、照顧老年人的生活起居，工作之外還要遭受別人對自己工作性質的質疑，無疑是給他們帶來了無形的壓力。政府應當多去表彰養老機構中的“好人好事”，給予養老服務人員鼓勵和支持，發揮媒體的輿論導向作用，多去弘揚養老服務人員的值得表揚的事跡，弘揚敬老助老的傳統美德，改變人們對養老服務人員傳統觀念的認識，使得養老服務行業人員都能夠以自己的工作為榮、得到別人的尊敬。

3.加強對養老服務人員的培訓。養老機構服務人員都應當參加培訓，使得養老服務人員都具有相應的專業技術。養老機構應定期組織對養老服務人員開展教育培訓，逐步提高養老服務人員的服務能力和專業素質。實行人才考核機制，對服務人員進行職業榮譽評級。養老機構要體現人文關懷，給予服務人員關心和愛護，幫助解決服務人員工作和生活上的困難，給服務人員提供一個溫暖有愛的工作環境，使得服務人員愿意呆在這樣有愛的集體中。

（四）實現農村養老服務多元供給主體協同發展

鄉村振興戰略背景下，農村養老服務體系建設要逐步建立政府、社會、市場、家庭等多元主體養老服務供給機制，理順政府、市場和社會組織之間的關系，明晰各自的責任和義務，實現對各種養老資源的優化整合，只有充分整合多方主體力量共同努力，農村老人的養老服務質量才能有效提高。

1.發揮政府的主導作用。政府要合理行使職能，明確職責和義務，制定相應的政策促進養老服務多元發展。首先，政府應當建立、健全社會保障制度，鼓勵多元主體參與農村養老服務的發展。其次，政府作為養老服務的主要供給者，政府不僅要為老年人提供基本的養老保障和服務，同時還要對其他服務供給者給予一定的福利補貼，整合各個部門的資源，統籌農村養老服務多元供給主體的協調發展，盡最大努力為農村養老服務給予幫助。最后，政府應不斷完善其監督管理職能，使有限的養老資源能夠惠及到更廣泛的人群。

2.發揮家庭養老服務的基礎作用。在農村，由于血濃于水的親情，使得家庭在農村老年人心中占據著重要的位置，家庭養老有著其他養老模式不可替代的地位。家人不僅清楚老人的生活習慣更加方便照顧老人，而且老人長期與子女住在一起，也使得老年人無論是身體上還是生理上都會變得更加健康。

3.完善社會組織養老服務供給。社會組織參與農村養老服務體系的建設具有靈活性、多樣性等特點，在養老服務供給中具有不可替代的重要作用。要加強對社會組織的資金支持，鼓勵社會力量進入農村養老產業，除了政府對社會組織的資金和政策支持外，政府應出臺相應的政策降低社會組織參與農村養老服務的門檻，放寬準入條件，鼓勵各種非政府組織參與農村養老服務體系的建設中。

4.保障市場服務供給主體發展。政府應建立充分的激勵機制，保證市場主體積極地參與農村養老服務事業發展。應當貫徹落實養老服務市場全面放開政策，放寬市場養老服務主體準入條件，同時出臺稅收優惠政策等吸引民間資本投入到農村養老服務體系建設中。

四、結束語

養老之所以成為我們不可忽視的民生大事，是因為它是我國億萬人民群眾都會面臨的事情，而農村養老問題更是我國“三農”問題中需要迫切解決的問題，只有農村養老問題得到解決，人民群眾才能幸福，國家才能長治久安。農村養老服務體系的構建是解決農村養老困境的關鍵突破口，鄉村振興戰略的提出為農村養老服務體系的建設帶來了發展機遇的同時也帶來了一些挑戰，在鄉村振興戰略背景下，政府應大力發展農村養老服務體系的建設，鼓勵社會組織和群眾等多元主體加入到農村養老服務體系的建設中，為農村創建一個健康、快樂的養老環境。