近五年中國提高婦女地位國家機制的進展

蔣永萍

(中華全國婦女聯合會 婦女研究所，北京 100730)

提高婦女地位的國家機制建設是將性別平等納入宏觀社會發展主流、促進男女平等分享發展資源與發展成果的重要保障。是否具有不斷完善的提高婦女地位的國家機制是判斷一個國家能否真正重視推進性別平等和婦女發展的重要標志。“提高婦女地位的機制”是第四次世界婦女大會通過的《北京行動綱領》十二個關切領域之一。作為第四次世界婦女大會的主辦國，中國積極呼應國際社會的社會性別主流化戰略，積極探索并不斷推進中國特色的提高婦女地位的國家機制建設。本文重點分析近五年來中國提高婦女地位國家機制的進展與不足，并對進一步完善性別平等與婦女發展的制度環境提出意見和建議。

一、提高婦女地位國家機制建設的全球目標

1995年，第四次世界婦女大會通過的《行動綱領》把“提高婦女地位的機制”作為十二個關切領域之一，提出三項戰略目標，即“設立或加強國家機構及其他政府機構”“將性別觀點納入所有立法、公共政策方案和項目”“編制并傳播按性別分列的數據和信息以便用于規劃和評價”[1]。

2000年，聯合國第四次世界婦女大會五周年會議暨第23屆特別聯大的《成果文件》回顧了在執行《北京行動綱領》十二個重大關切領域方面取得的成就和存在的障礙。在今后的行動和倡議中就提高婦女地位的體制辦法強調，“要建立強有力的國家機構以提高婦女地位和促進兩性平等，就必須在最高級別作出政治承諾，并提供一切必要的人力和財政資源以提出、建議和促進制訂、執行和監測旨在賦予婦女權力的政策、立法、方案和能力建設項目，并使這些機構成為實現兩性平等這個社會目標進行公開對話的催化劑”[2]。

2018年末，在第四次世界婦女大會暨《北京宣言》與《北京行動綱領》通過25周年前夕，聯合國婦女地位委員會呼吁所有國家對實施《北京宣言》和《北京行動綱領》取得的進展和遇到的挑戰以及2000年舉行的聯合國大會第二十三屆特別會議成果開展國家級綜合審查。對“提高婦女地位國家機制”，國家級審查指導意見給予了特別的強調，除了要求各國在國家級報告的第二節“十二個關切領域審查”第五部分“參與、問責制和促進性別平等的制度”中回答，是否制定了有關性別平等的有效國家戰略或行動計劃，是否跟蹤為促進性別平等和增強婦女權能而投入的國家預算的比例(促進性別平等的預算編制)，是否制定有執行消除對婦女歧視委員會或普遍定期審議或處理針對婦女的性別不平等/歧視的其他聯合國人權機制的建議的行動計劃和時間表等問題外，指導意見要求各國在報告的第三節“國家機構和程序”，第四節“數據和統計”重點審查并詳細回答和國家進程與機制、性別統計進展密切相關的問題。第三節內容涵蓋如下：(1)促進性別平等和增強婦女權能的國家機構及其在政府中的位置；(2)國家機構負責人與2030可持續發展目標實施機構的關系；(3)是否落實了正式機制，讓不同的利益攸關方參與《北京宣言》和《北京行動綱領》以及《2030年可持續發展議程》的實施和監測；(4)是否將促進性別平等和增強所有婦女和女童權能列為實施可持續發展目標的國家計劃/戰略的關鍵優先事項。

第四節則要求回答如下問題：(1)過去五年中國家層面性別統計取得最大進展的前三個領域；(2)未來五年加強國家性別統計的三大優先事項；(3)是否制定一套監測可持續發展目標進展情況的國家指標，有多少是性別指標；(4)對可持續發展目標5的指標和其他可持續發展目標下的性別指標進行數據收集和整理的情況[3]。

二、近五年中國提高婦女地位國家機制的頂層設計與行動

20世紀90年代以來，在促進婦女發展、推進性別平等的進程中，中國不斷探索、完善中國特色的提高婦女地位的國家機制，為推動中國社會的性別平等與婦女發展創造良好的制度環境。

2015年，國務院新聞辦公室發布《中國性別平等與婦女發展》白皮書，指出，國家建立提高婦女地位的機制，是充分利用政府資源，有效調動社會資源，推進性別平等與婦女發展的重要保障。白皮書從不斷完善提高婦女地位的政府工作機構，制定實施促進婦女發展的國家規劃綱要，建立健全政府主導、多部門合作、全社會參與的工作機制，逐步完善性別統計制度等四個方面全面闡述中國“性別平等與婦女發展的機制保障”，認為20年來，中國提高婦女地位的機制不斷健全，作用日益凸顯[4]。

2015年之后的五年間，中國提高婦女地位的國家機制建設繼續不斷發展完善。2019年中華人民共和國70年華誕之際，國務院新聞辦公室繼續發布《平等 發展 共享：新中國70年婦女事業的發展與進步》白皮書，對中華人民共和國成立70年來中國提高婦女地位的國家機制進行了更為全面的總結，認為，加強和改進黨對婦女工作的領導，建立完善人大立法保障婦女權益、政協協商推動婦女事業發展的工作機制，建立健全政府貫徹落實男女平等基本國策的工作機制，強化婦聯組織作為黨和政府聯系婦女群眾橋梁紐帶的工作機制，為婦女事業發展提供了強有力的政治保障和制度機制保障[5]。

結合國內外研究和實踐經驗，筆者將提高婦女地位的國家機制定義為：國家為提高婦女地位所做的一系列制度安排及其運作。認為有效的提高婦女地位的國家機制至少應包含以下幾大元素：一是提高婦女地位推進性別平等的國家機構；二是保障婦女權益的法律政策體系；三是促進婦女發展的國家行動計劃；四是社會性別主流化戰略的推行和確保機制運行的支持保障措施。2015年，筆者以上述定義為框架在《提高婦女地位的國家機制》一文中對1995年第四次世界婦女大會以來中國提高婦女地位國家機制建設的進展與問題進行了全面總結與評述，認為，中國共產黨和政府一直把促進婦女發展與性別平等作為自己的政治目標，在向社會主義市場體制的轉軌中，在籌備第四次世界婦女大會和世界婦女運動推動下，積極探索與市場體制相適應的中國特色提高婦女地位的國家機制，基本形成了包括組織機構、法律體系、行動計劃、戰略措施在內的提高婦女地位的國家機制框架[6]。

鑒于國家機制建設的長期性和穩定性，本文將在以往研究總結的基礎上，重點討論近五年來，中國在貫徹落實男女平等基本國策、積極推進社會性別觀點納入社會發展主流；建立完善法規政策性別平等評估機制，源頭保障婦女權益、促進性別平等；建立健全政府主導、多部門合作、全社會參與的工作機制，采取多種措施有效解決影響性別平等的關鍵問題；不斷增強提高婦女地位國家機構的職能作用，加速性別平等進程等方面取得的突破性進展。以進一步詮釋前述中國政府2015年、2019年兩個白皮書的相關論述，同時對照《北京行動綱領》、聯合國特別聯大會議成果文件和聯合國婦女署國家級綜合審查指導說明中對提高婦女地位國家機制的發展目標與要求，評估中國的進展與不足。

(一)深入貫徹落實男女平等基本國策，推進性別觀點納入決策主流

貫徹落實男女平等基本國策是社會性別主流化戰略的中國式表達，是中國特色社會性別主流化的路徑。眾所周知，基本國策在改革開放后的中國社會發展中具有舉足輕重的作用。基本國策是國家為解決經濟社會發展過程中帶有普遍性、全局性、長遠性問題而確定的根本性政策，規定、制約和引導一般具體的法律政策的制定和實施，在中國經濟社會發展的政策體系中居于特別重要的位置。“把男女平等作為促進我國社會發展的一項基本國策”在1995年第四次世界婦女大會開幕式上由時任國家主席江澤民首次提出，既是中國當時改革開放形勢下保障婦女權益、促進男女平等、促進經濟社會可持續發展的內在需要，也是對聯合國倡導的社會性別主流化戰略的積極回應。但是與環境保護、計劃生育等基本國策的執行與落實力度相比，由于男女平等國策提出的背景和方式，更由于“男女有別、照顧婦女就是男女平等”“婦女問題是婦聯的事兒”等父愛主義性別觀念影響深遠，對“人的權利、責任、機會、待遇和評價，并不由他們生來是男還是女來決定；應在所有領域的各個層面充分考慮男女兩性的需求，使男女有平等的權利和機會參與并受益”的社會性別理念缺乏了解，男女平等國策在相當長一段時間難以得到各級決策者的心理認同和積極落實。

為更加全面地貫徹落實男女平等基本國策，推進婦女事業的深入發展，黨的十八大以來，以習近平為核心的黨中央對男女平等和男女平等基本國策提出一系列新思想新論斷，深刻闡釋男女平等和男女平等基本國策的內涵，為加速男女平等基本國策的貫徹落實奠定基礎，為全面貫徹落實男女平等基本國策提供科學理論指導和行動指南。對于男女平等的憲法原則，中共中央政治局委員李源潮在2013年全國婦聯十一屆一次執委會的講話中給予了更為全面的闡釋，他提出，我們要依靠社會主義制度和法律，保障婦女平等依法行使民主權利，平等參與經濟社會發展，平等享有改革發展成果。這一論述將男女平等的目標從權利的平等擴展到參與發展和享有發展成果的平等。對于男女平等基本國策貫徹落實的路徑和關鍵點，習近平總書記在同新一屆全國婦聯領導班子集體談話中要求，各級黨委和政府要堅持男女平等基本國策，在出臺法律、制定政策、編制規劃、部署工作時充分考慮兩性的現實差異和婦女的特殊利益。中央政治局常委王岐山在中國婦女十一大的祝詞中要求，堅決貫徹落實男女平等基本國策，在立法決策中充分體現性別意識，在改善民生中高度關注婦女需求，在社會管理中積極回應婦女關切，使男女平等真正體現在經濟社會發展各領域和社會生活各方面。

在中共中央堅持男女平等基本國策重要思想和科學闡釋的指引下，男女平等基本國策的貫徹落實加速推進。國家采取多種措施，不斷突破婦女群體、婦女組織的范疇和婦女工作的局限，推進男女平等基本國策的制度化和法制化進程。2005年《中華人民共和國婦女權益保障法》通過修正案，將男女平等國策寫入總則；黨的十八大、十九大報告將“堅持男女平等基本國策，保障婦女兒童合法權益”作為執政黨治國理政的重要理念和內容；男女平等基本國策納入社會發展總體規劃和專門行動計劃的程度不斷遞進，2006年“中國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要”首次將“落實男女平等基本國策、實施婦女發展綱要”作為和諧社會建設的重要內容，從“十二五”規劃起，婦女發展與兒童發展不再被捆綁在一起，單列一節的婦女發展，著重強調婦女作為社會共建共享主體的全面發展與權益保障，目標任務更系統、更全面、更明確。作為政府層面婦女發展的專門行動計劃，2011年起的中國婦女發展的國家綱要和地方規劃，始終將實行男女平等基本國策作為指導思想，并將貫徹落實男女平等基本國策、推進兩性平等作為促進婦女發展的主線貫穿始終。

男女平等基本國策的落實還體現在“性別平等和婦女發展”被列為中國實施可持續發展目標的國家計劃/戰略的關鍵優先事項。《國家人權行動計劃》《國家中長期人才發展規劃綱要》《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》《衛生事業發展“十二五”規劃綱要》《中國農村扶貧開發綱要》等專項發展規劃中都納入了性別平等目標。如2009年以來公布的3個《國家人權行動計劃》都專列了“婦女權利”，對婦女參與管理國家和社會事務的水平、保障婦女經濟權利、健康權利、婚姻家庭權利、受教育權利、反對家庭暴力等都作出明確規定。《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》將農村貧困婦女作為扶貧的重點人群，要求把對婦女的扶貧開發納入規劃同步實施，同等條件下優先安排，加大支持力度等[7]。國家專項發展規劃中關注性別平等與婦女發展議題，充分表明政府有推進性別平等與婦女發展主體責任的擔當與力度。

男女平等基本國策的貫徹落實在2020年新冠病毒疫情防控工作中得到了體現和驗證。在應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情的大考中，堅守抗疫一線女性的奉獻和與男性不同的需求差異，讓決策者和社會各界在真切感受到女性力量的同時，也充分體會到貫徹男女平等基本國策要求的必要性，為將性別平等意識納入疫情防控決策主流提供了認識基礎和群眾基礎。政府有關部門主動擔責，人民團體社會組織積極作為，企事業單位協力參與，相繼出臺了一系列支持關愛一線女性醫護人員和社區工作者、確保孕產婦得到醫療救治及母嬰安全、關愛孕期和哺乳期女職工、支持家庭育兒、家教服務等充分考慮兩性現實差異和婦女特殊利益的政策措施。這些上到中央和政府有關部門，下到地方政府以及眾多用人單位的政策和舉措，形成了對女性多方位、多層次、多角度的支持和保護，不僅有效促進了婦女在疫情防控中的參與和受益，也體現了25年來中國作為聯合國第四次世界婦女大會東道國在性別平等主流化方面的不懈努力和積極探索，譜寫了中國版本的災難應對社會性別主流化的故事[8]。

(二)建立完善法規政策性別平等評估機制，源頭保障婦女權益、促進性別平等

針對法律政策性別平等審查缺乏制度性保障的問題，2011年頒布的《中國婦女發展綱要(2011—2020年)》在優先發展領域“婦女與法律”中首次提出“加強對法規政策的性別平等評估”的目標要求，2012年，江蘇省婦聯聯合省政府法制辦在全國率先成立“政策法規性別平等咨詢評估委員會”，逐步建立完善以“立法中參與、立法后評估、性別理念傳播”為主要內涵的性別平等評估工作機制。之后，各地紛紛探索建立適合本地實際的法規政策性別平等評估機制，按照男女平等原則和一定的技術標準，對政策法規的制定、實施是否直接或間接地對男女兩性產生不同的影響以及法規政策對促進性別平等的作用進行評估，并依據評估結果對法規政策的制定、修訂及實施過程作必要調整。至2018年，全國已有30個省市自治區建立了法規政策性別平等評估機制，將男女平等的價值理念引入法規政策的制定、實施和監督各環節。一定程度上避免了因法律政策的不當規定造成的制度性性別歧視，促進了男女兩性在法律政策層面上的平等和女性的加速發展。全國人大法工委、國務院法制辦、國務院婦女兒童工作委員會和全國婦聯積極推動法律政策性別平等評估機制的全覆蓋，并探索建立國家層級的法律政策性別平等評估機制。2020年4月，國務院婦女兒童工作委員會發布《關于建立健全法規政策性別平等評估機制的意見》，對法規政策性別平等評估的總體要求、評估原則、評估內容、評估職責等提出意見。確定國務院婦女兒童工作委員會負責組織、協調、指導督促法規政策性別平等評估工作，國務院婦女兒童工作委員會各成員單位履行評估的主體責任。并在評估內容中將“是否符合聯合國《2030年可持續發展議程》《消除對婦女一切形式歧視公約》《第四次世界婦女大會行動綱領》原則和精神”納入其中。

法律政策性別平等評估機制的建立和完善對于從源頭上保障婦女權益，確保法律、規章和各級政府政策規定充分體現男女平等憲法原則，減少并消除制度性的性別不平等發揮了重要作用。截至2019年，全國實現了對80余部國家法律政策和3000余件地方法規政策的建言獻策[5]。如國家層面的《反家庭暴力法》《社會救助暫行條例》和“全面二孩政策配套措施”的制定與實施。在地方層面，江蘇省參與制定《江蘇省生育保險規定》《江蘇省統計條例》《江蘇省勞動合同條例》《江蘇省社區矯正工作條例》等法規政策30部，提出咨詢建議238條，其中“社區服刑人員為女性的，矯正小組應當有女性成員”“地方統計項目應當合理設置分性別統計指標”等44條建議被采納，寫入政策法規[9]。其他各省區市法規政策性別平等評估機構也積極開展工作，參與相關法規政策的制定、修訂，其內容基本涵蓋了婦女權益保障的重點領域，極大地推動了性別平等理念在法規政策中的體現與落實。

法律政策性別平等評估機制普遍建立后，缺乏評估標準、程序規范，評估人員理論儲備不足的問題日漸突出，為科學指導和促進法律政策性別評估工作的開展，確保對法律政策的性別評估能夠分析到位、建議可行、程序規范，國務院婦女兒童工作委員會辦公室和全國婦聯權益部適時委托相關機構專題研究“法規政策性別平等評估機制的指南”。北京市組織專家研究制定并發布《政策法規性別影響評估操作指南》(試行)，明確評估的意義目的、指導思想、評估主體、對象、標準、程序和方法。在首創性別平等評估機制6年后，江蘇省于2018年初發布了《江蘇省法規政策性別平等評估機制的探索與實踐》，在總結發展歷程和主要經驗的基礎上，制定江蘇省法規政策性別平等評估操作指南，探索構建具有中國特色的性別影響評估模式。

(三)健全政府主導、多部門合作、全社會參與的工作機制，采取多種措施有效解決影響性別平等的關鍵問題

建立健全適合中國國情的促進性別平等工作機制，對于切實有效地解決掣肘中國社會發展和婦女發展進程的性別平等的關鍵問題影響巨大。北京世婦會后25年來，在中共中央的統籌規劃和整體推進下，政府主導、多部門合作、全社會參與的促進性別平等工作機制逐漸建立和完善，多措并舉有效解決了諸多影響性別平等的關鍵問題。

為推動《中國婦女發展綱要》的實施，各級婦女兒童工作委員會建立健全目標責任制和監測評估制度，將婦女發展綱要目標分解到政府相關職能部門，納入相關專項規劃加以落實，并納入各成員單位責任目標和考核體系。同時，對綱要落實情況進行年度監測評估、中期督導評估和終期總結評估，以確保綱要規劃目標如期實現。國務院還定期召開有國務院各成員單位主要領導和各省區市婦女兒童工作委員會負責人參加的全國婦女兒童工作會議，回顧總結婦女兒童事業發展取得的成績和經驗，研究部署下一個時期婦女兒童工作的重點和要著重解決的婦女發展關鍵問題。1996年以來，國務院已召開6次全國婦女兒童工作會議。

不斷探索實施的多部門合作機制/聯席會議制度充分發揮統籌兼顧、優勢互補、社會聯動的協同效應。參與到相關工作的多個部門既分工負責，又密切配合，有利于集中優勢資源，解決阻礙性別平等與婦女發展的突出問題。2000年后國家打擊拐賣婦女兒童犯罪活動的專項行動；在1000個國家級貧困縣實施的“降低孕產婦死亡率和消除新生兒破傷風”項目；對農村婦女進行定期婦科病普查、組織乳腺癌、宮頸癌的篩查；對農村孕產婦住院分娩給予補貼，逐漸實現農村和城鎮無業婦女免費住院分娩；支持婦女創業，為城鄉創業婦女提供小額免息貼息貸款等重大項目和行動的實施都凝聚了多個相關部門的力量。

2015年以來，政府主導、多部門合作、全社會參與的工作機制進一步完善，更加精準有力地解決影響婦女發展的重大頑疾和關鍵問題。針對全面二孩政策實施后進一步加劇的女性工作與育兒沖突和職業發展困境，在全國婦聯、全國總工會等多家人民團體和研究機構的調研呼吁下，2019年國務院辦公廳印發了《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》，在組織實施要求中，意見特別強調強化部門間的協同。《意見》提出，嬰幼兒照護服務發展工作由衛生健康部門牽頭，并要求發展改革、教育、公安、民政、財政、人力資源與社會保障、稅務、市場監管等部門要按照各自職責，加強對嬰幼兒照護服務的指導、監督和管理。積極發揮工會、共青團、婦聯等群團組織和行業組織的作用，加強社會監督，強化行業自律，大力推動嬰幼兒照護服務的健康發展。隨后，國家發展改革委和國家衛生健康委印發了《關于支持社會力量發展普惠制托育服務專項行動實施方案》，要求充分發揮中央預算內投資示范帶動作用和地方政府引導作用，激發社會力量的參與積極性，著力增加3歲以下嬰幼兒托育服務的有效供給。國家衛生健康委及時出臺試行的《托育機構設置標準》《托育機構管理規范》，財政部、稅務總局等6部委發布的《關于養老、托育、家政等社區服務業稅費優惠政策的公告》等等，多方發力、多措并舉，極大地激勵了已中斷30余年的三歲以下嬰幼兒托育公共服務的重建和發展。作為未來10年社會和婦女兒童領域發展的重大目標，發展托育公共服務正在被醞釀納入國家經濟社會總體規劃和部門與婦女兒童發展專項規劃。

面對日漸突出的勞動力市場性別歧視問題，在黨中央國務院的指導下，多部門連出重拳加以遏制。2017年，中央經濟工作會議要求注重解決結構性就業矛盾，解決好就業中的性別歧視問題。2018年，最高人民法院發布《關于增加民事案件案由的通知》，將“性騷擾責任糾紛”“平等就業權糾紛”列為新增案由，解決困擾女性平等就業司法訴訟中的兩大重難點。2019年，人社部、教育部等九部門聯合印發《關于進一步規范招聘行為促進婦女就業的通知》，對招聘環節提出了不得詢問婦女婚育情況、不得將妊娠測試作為入職體檢項目、不得將限制生育作為錄用條件等“六不得”的明確要求，完善和具體化了《勞動法》《婦女權益保障法》等相關法律規定。與此同時，河北、廣東等省探索創設婦女平等就業性別歧視約談制度，將企業遵守男女平等就業等情況納入企業勞動保障誠信征信系統等措施。所有這些，對于減少就業領域突出存在的和新出現的性別歧視現象，保障婦女平等就業權利均具有重要意義。

(四)不斷增強提高婦女地位國家機構的職能作用，加速性別平等進程

最高級別的政治承諾是國際社會推進社會性別主流化的首要戰略與路徑，在中國特色社會主義國家治理體系中，最高級別的政治承諾與頂層設計部署更是尤為重要。近年來，中共中央對男女平等的重視程度進一步增強。2015年，習近平在聯合國婦女峰會上發表題為《促進婦女全面發展共建共享美好世界》的重要講話，呼吁世界各國為促進男女平等和婦女全面發展加速行動，并鄭重承諾，中國將更加積極貫徹男女平等基本國策，發揮婦女“半邊天”作用，支持婦女建功立業、實現人生理想和夢想。繼黨的十八大首次將貫徹落實男女平等基本國策寫入工作報告提出明確要求后，男女平等基本國策再次作為國家賴以生存發展的基本準則和保障，成為黨的十九大報告提到的節約資源和保護環境、男女平等、對外開放三大基本國策之一。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》強調，“堅持和完善促進男女平等、婦女全面發展的制度機制”，為在“中國之治”中提高婦女地位國家機制的建設提供了根本遵循。

國務院婦女兒童工作委員會的組織合力與主體責任進一步增強。在各級政府設立多部門協同參與的婦女兒童工作委員會是具有中國特色推動性別平等與婦女發展的政府工作機制，近年來這一縱向貫通、橫向聯動、協同配合的組織工作體系不斷健全完善。其成員單位組成不再局限于政府工作部門和人民團體，特別增加了黨的重要職能部門——中共中央宣傳部。其為更好地把控輿情，在全社會倡導男女平等的輿論氛圍、弘揚先進性別文化提供了保障。另一個突出變化是，近年來，各級婦女兒童工作委員會各成員單位的相關政府部門履行主體責任的意識和作為明顯增強。盡管20年前國家第一個婦女發展綱要頒布時，就已經確立了政府及其相關部門在婦女發展促進中的主體責任，但在工作中，一些部門領導和工作人員不同程度存在“婦女發展主要是婦聯工作”“支持婦聯工作，為婦聯站臺”的認識誤區。但在2016年兩綱督導評估中，政府部門主體責任的強化成為亮點，各級政府相關部門不僅主動履職擔責，而且積極創新達標舉措，對分解的責任目標層層細化，還將婦女發展目標納入部門發展規劃統籌協調、同步實施。

婦聯組織在推進性別平等中的獨特作用與影響力日漸提升。全國婦聯及其下至村居的五級組織系統是中國最大的準政府性質婦女組織。2015年后，經過群團改革，婦聯組織的工作力量得以增強，工作資源逐步增加，婦女群眾對婦聯組織的認同感也不斷提升。在為民謀利、解決影響性別平等的突出問題上，婦聯作為廣大婦女群眾的溫暖之家和堅強后盾，既注重源頭參與、推進制度建設；又充分發揮深入了解婦女群眾需求、監督重大侵權事件和輿情關注、及時反映并聯動相關主體查處侵權行為、保障婦女權益的職能作用。在重建3歲以下兒童托育服務、消除就業性別歧視、保障農村婦女土地和宅基地權益、遏制對女性和女童的性侵害和性騷擾、解決女性離異被負債和引導與性別相關的社會輿情中，婦聯既是最早發現問題、開展調研、反映問題的吹哨人，又是聯動多部門合作的發起者和持續不斷促進問題解決方案出臺的推動者。例如，為有效解決復雜棘手的農村婦女土地權益問題，2014年全國婦聯抓住土地經營權確權登記頒證試點的關鍵時機，積極與農業部磋商形成會談紀要，提出“在土地承包經營權確權登記簿和權證上寫上婦女名字”的工作要求。2016年，全國婦聯又抓住宅基地制度改革的契機，爭取國土資源部關注和保障農村婦女的宅基地權益。國土資源部最后下發的文件專門規定：“農村婦女作為家庭成員，其宅基地權益應記載到不動產登記簿及權屬證書上”。2018年底，全國婦聯又積極配合民政部、中組部等六部委聯合出臺《關于村規民約和居民公約工作的指導意見》，通過合法性審查前置于村民表決等舉措，從制度上預防村規民約違反男女平等基本原則，侵犯婦女土地權益[10]。

重視輿情監督輿論引導，直面問題及時發聲是近年來婦聯組織影響力提升的一大亮點。隨著網絡和自媒體的迅速發展，性別問題引起的輿論關注和與性別相關的不當言論引發的輿論熱議不僅日益顯性化而且常常快速發酵，這既考驗國家社會治理能力，也關系到性別觀念的傳播與引導。面對網絡媒體和大眾輿論中的不當言論和錯誤觀點(如俞敏洪的女性墮落論)和暴露的突出性別問題等，全國婦聯都主動作為，迅速反應，引導輿論；直面問題，及時發聲，表明態度立場；上下聯動，提供對策，促進問題解決，不僅增強了婦聯在輿情輿論中的影響力，也提高了各界婦女群眾對婦聯維護婦女權益能力作用的認可與信賴。

三、挑戰與對策建議

盡管近五年來中國提高婦女地位的國家機制建設取得了顯著的進步，但受多種因素影響，尚存在很多改進的空間，與全球目標的要求也還有一定距離。

(一)挑戰與不足

1.國家機構的權威與協調有待增強。國務院婦兒工委和全國婦聯作為國家提高婦女地位的日常機構權威性仍顯不足。國務院婦兒工委作為政府協調機構，其“協調和推動”的基本職能與松散的組織形式和兼職的工作性質存在體制性局限，相關政府工作和政策制定中的性別問題邊緣化難以避免；其對成員單位的監督、約束和問責有待加強，參與立法決策的制度性渠道有待增加；各級婦兒工委辦公室設在婦聯，雖然加強了政府性別平等機構與黨的人民團體、非政府婦女組織的合作，但也在一定程度上弱化了政府婦女工作機構的權威性和影響力；資源及預算緊缺，人員配備不足等也使委員會不具有足夠的能力和權威去履行《行動綱領》的要求：“支持政府各部門將性別平等的觀點納入所有政策領域的主流”。

全國婦聯及其系統的設置與工作，體現了執政黨領導婦女群眾工作的中國特色。長期的準政府機構地位使婦聯具有影響政府高層、推動法律、政策變革的優勢，相對健全的組織機構設置和人員隊伍保證了其履行代表和維護婦女權益，以及促進男女平等的職能。但人民團體的定位，使婦聯組織沒有政府部門的職能、權力和資源，難以承擔社會性別主流化的主要責任。

中國提高婦女地位的國家機構雖然有政府、人大、政協和全國婦聯四大力量，但一方面全國人大和全國政協的婦女工作機構設置非常薄弱，很難發揮其應有的作用，另一方面，四個機構的工作在制度上缺乏統一的領導和協調，分工合作仍顯不足。此外，政府婦女工作機構以及全國婦聯與其他非政府婦女組織的平等合作與制度保障，以及婦兒工委和全國婦聯內部部門間的工作協調力度也需要進一步加強。

2.立法和決策中社會性別視角的影響有待強化。中國目前的法律中還沒有對“性別歧視”的明確定義和操作性指南，以致在司法實踐中對性別歧視的案例很難認定。法律政策中還存在一些歷史遺留的直接歧視性規定，比如“男女不同齡退休”的政策等。一些表面上性別中立的法律政策，在實際執行中由于管理者性別意識不足往往導致男女不平等受益的結果。同時，法律政策體系中還存在相關法律銜接不利、相互沖突、操作性不強等問題。

法律政策的性別平等審查和評估機制正在進一步強化，但審查結果和建議的落實尚缺乏制度保障，新的不平等法律政策難以得到有效的阻斷，如“嫖宿幼女罪”的設立和《婚姻法司法解釋三》相關條款間接導致“婦女離異被負債”等立法中的問題，雖然事前都有性別研究專家和全國婦聯等婦女組織的不同聲音，但未能得到立法部門的足夠重視。盡管這些問題若干年后經過反復討論獲得了一定程度的解決，但對涉事婦女群眾的負面影響和解決問題的成本都是不可小覷的。

3.婦女發展與性別平等在社會發展中的優先次序有待確立。在婦女發展綱要各項目標的確立中缺乏需求導向和問題導向，仍存在明顯的部門目標約束和可實現程度限制，如婦女參政、婦女就業和婦女社會保障目標的設置相對偏低。婦女發展關鍵問題的解決，如提高各級各類決策者中的女性比例，尚缺少廣泛的共識，存在不同的認識。婦女發展目標雖然已經一步步納入國家和地方經濟社會發展規劃綱要，但尚未成為發展的核心和關鍵目標，在綜合監測指標體系中還沒有得到體現。婦女在國家和社會發展中的參與和定位仍較多受到傳統性別角色規范與觀念的影響。國家對家庭的重視某種程度上還更多強調婦女在家庭中發揮作用。

4.社會性別主流化策略與方法有待加強。一是缺乏對中央和地方一級政府機構促進社會性別主流化責任評估和問責的有效機制。大部分政府部門還沒有將婦女發展規劃綱要目標作為部門和主要領導人的主要考核內容，踐行男女平等基本國策與非性別歧視也尚未成為各級各類公務人員政治正確的底線。

二是性別統計有待進一步加強。性別統計尚缺乏制度保障，以婦女發展綱要目標監測統計為主的性別統計與將婦女發展作為國家社會經濟發展的重點目標、將性別統計作為國家統計制度基本要求的性別主流化態勢難以比擬。尚未形成科學合理的指標體系和綜合評價核心指標，性別統計指標體系的完整性受專項規劃目標及變動的影響，性別統計指標設置受制于相關部門以工作為中心的統計而難以提高針對性，經濟、家庭和安全領域性別統計的缺口未能得到有效改善，甚至一些堅持多年的重要性別統計項目在調整中被弱化。已有統計指標的性別敏感度不高，相關部門的性別統計數據共享和公開與可利用程度不能滿足使用者的需要。

三是性別平等納入政府財政預算體系目前仍停留在地方實驗階段，尚未在國家一級有實質性進展。對相關預算撥款對男女兩性已經產生或即將產生的影響缺乏分析。

(二)對策建議

面對現存的主要問題和挑戰，中國提高婦女地位國家機制的建設必須破除傳統觀念和既有工作模式的束縛，創新理念、破解難題，在總結經驗、鞏固成果的基礎上，努力探索國家推動性別平等與婦女發展的新思路、新舉措。當前特別需要從以下幾方面加以改進：

1.要強化推進性別平等促進婦女發展的國家義務和政府責任。將性別平等與婦女發展納入國家和各級地方政府經濟社會發展規劃和全面建成小康社會戰略規劃的核心目標體系，并制定切實可行的具體指標加以落實和監督。要完善法律政策性別平等審查評估機制，用男女平等基本國策指導相關法律政策的制定和修改，確保相關法律的有關內容與憲法男女平等的基本原則和婦女權益保障法的基本精神相銜接、相統一，逐步消除制度性的性別歧視壁壘。要求各級政府在有效督導的同時率先垂范，提高立法決策領域中女性的比例和影響力。要探索建立并采用性別平等認證、政府采購加分等手段約束、引導用人單位積極承擔性別平等方面的社會責任。要充分尊重和發揮婦女的主體性，擴大婦女組織與婦女群眾參與立法決策的制度化渠道。

2.加強國家性別平等工作機構的建設，不斷增強提高婦女地位國家機構的權威性和效力。在總結經驗的基礎上，積極探索具有中國特色的提高婦女地位國家機構設置理念與形式，成立更高層級的婦女工作協調機構。比如恢復設置中共中央的婦女工作部，由其擔負起從性別角度對黨、政府、人大、政協、婦聯等國家提高婦女地位相關機構工作進行組織、協調的任務。要加強各級人大、政協的性別平等工作機構的建設，使之真正做到從性別平等的視角審視法律，在立法、修法及監督執法過程中促進社會性別平等。進一步加強國務院婦兒工委的權威性和影響力，賦予其更多的權力和資源。探索在婦兒工委成員單位和相關政府部門設立性別平等專員和巡視員及部門內性別平等工作協調機構等，推動男女平等基本國策在相關政府部門工作中落細落實，在中國社會性別主流化中發揮更大的作用。

3.建立對決策者進行社會性別培訓的長效機制，確立正確的性別平等促進理念。要將性別平等作為干部能力建設和入職、晉級培訓的重要內容，作為媒介負責人和從業者的應知應會內容。通過培訓，使各級領導和相關工作人員清楚地認識到，基于性別而作的任何區別、排斥或限制，哪怕其初衷是善意的，只要其結果或影響足以妨礙或否認婦女的平等權利、機會和待遇，就是對婦女的歧視。而為加速實現男女事實上的平等、為保護母性而采取的特別措施，不僅是必要的，而且是國家和政府應當承擔的責任和義務。要在保障婦女權益的基本法律和政策中明確界定“性別平等”與“性別歧視”的含義，為相關法律政策的制定、修訂奠定共同的認識基礎，為維權工作實踐和性別歧視爭議的處理提供標準。

4.發展完善推進社會性別主流化的工具與方法。要明確建立性別統計制度，開展性別統計工作，而非僅局限于兩綱監測的性別統計；不斷完善性別平等與婦女發展監測評估指標體系，將性別平等與婦女發展各主要領域監測評估的重點指標逐步納入政府部門的常規統計，作為國家可持續發展目標監測的重點指標；暢通性別統計數據收集渠道，提高政府部門和非政府機構利用統計數據開展社會性別分析的能力；使分性別數據的收集、分析和公布制度化、經常化。要總結地方經驗，探索社會性別視角的預算改革新模式，協調推進社會性別主流化與現代財政制度建設，積極探索社會性別預算與全口徑預算、績效預算、中期財政規劃的協調推進，重點關注最具社會性別敏感性的公共支出項目(如教育、就業、公共衛生等)，逐步將社會性別預算融入我國現代政府預算制度建設的主流[11]。要加強男女平等基本國策的宣傳倡導與培訓，充分借助大眾傳媒的影響力，澄清男女平等價值觀與落后的傳統性別觀念的區別，使男女平等和反歧視原則成為社會主義核心價值觀的基本內容，作為社會成員特別是公務人員政治正確的底線與準則。