中國農(nóng)村土地制度改革研究

高 璐

(江西師范大學(xué) 江西 南昌 330022)

我國早期實施優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的趕超戰(zhàn)略，通過扭曲產(chǎn)品和要素的相對價格降低重工業(yè)發(fā)展的成本，對農(nóng)產(chǎn)品實施統(tǒng)購統(tǒng)銷制度并推行農(nóng)業(yè)合作化運動。內(nèi)生出扭曲產(chǎn)品和要素價格的宏觀政策環(huán)境、高度集中的資源計劃配置制度和毫無獨立自主權(quán)的微觀經(jīng)營機制(林毅夫等，1994)。這段時期我國要素生產(chǎn)率遠低于世界平均水平，這種情況在農(nóng)業(yè)部門表現(xiàn)尤為明顯，據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，1959-1960年我國糧食總產(chǎn)量連續(xù)兩年減產(chǎn)15%，年均產(chǎn)量低于十年前的水平。農(nóng)民缺乏生產(chǎn)自主權(quán)和激勵機制，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)低效，進而影響國家整體戰(zhàn)略目標的推進。

一、聯(lián)產(chǎn)承包制

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是農(nóng)民以家庭為單位，向集體經(jīng)濟組織(主要是村、組)承包土地等生產(chǎn)資料和生產(chǎn)任務(wù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制形式。產(chǎn)承包制作為我國一項基本經(jīng)濟制度，極大的提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，為我國的工業(yè)化和經(jīng)濟增長奠定了基礎(chǔ)，其制度優(yōu)越性毋庸置疑。

1984年，全國大部分地區(qū)完成了聯(lián)產(chǎn)承包制改革后，糧食產(chǎn)量增速逐漸放緩，這表明制度變革釋放出潛在勞動力所導(dǎo)致的超常規(guī)增長是無法持續(xù)的，當制度的邊際效用不一定遞增時，需要進行制度的供給和變遷，聯(lián)產(chǎn)承包制也不例外(楊德才，2002)。西奧多·舒爾茨曾經(jīng)評論我國農(nóng)村經(jīng)濟改革，他認為聯(lián)產(chǎn)承包制帶來了中國經(jīng)濟的高速增長，在世界范圍內(nèi)影響巨大，但是不能解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的所有組織問題。依據(jù)舒爾茨的理論，現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)要素基本上是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)要素，目前這些要素已經(jīng)充分釋放，我國發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要引入新的現(xiàn)代要素，而且需要新型經(jīng)營主體來帶動新要素的引入。

結(jié)合我國國情分析，聯(lián)產(chǎn)承包制實行初期，發(fā)展勞動密集——土地節(jié)約型農(nóng)業(yè)符合當時的比較優(yōu)勢。但是隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展，勞動力工資水平上升，要提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，必須尋求其他要素替代勞動投入。其次，國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展到一定水平后，農(nóng)業(yè)政策目標不僅局限于提高糧食產(chǎn)量，還要考慮如何防止農(nóng)民相對收入減少，我國當前就處于“貧困問題優(yōu)先階段”(速水佑次郎，1986)。我國要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改革，發(fā)展勞動節(jié)約型——規(guī)模經(jīng)營農(nóng)業(yè)是一條可行的路徑。我國2億多承包農(nóng)戶不斷分化，催生了專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等各類新型經(jīng)營主體，這表明規(guī)模經(jīng)營也是農(nóng)業(yè)未來發(fā)展的趨勢。

二、三權(quán)分置

我國農(nóng)業(yè)發(fā)展政策目標由糧食增產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民增收，為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，必須尋求其他要素替代勞動投入。經(jīng)歷了一系列實踐探索，為了推動土地流轉(zhuǎn)，加快新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的建立，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，我國將“三權(quán)分置”作為農(nóng)村制度改革中農(nóng)地制度發(fā)展的基本方向。“三權(quán)分置”思想是指形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。“三權(quán)分置”下，所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)既存在整體效用，又有各自功能。從當前實際出發(fā)，實施“三權(quán)分置”的重點是放活經(jīng)營權(quán)，核心要義就是明晰賦予經(jīng)營權(quán)應(yīng)有的法律地位和權(quán)能。

為順應(yīng)承包主體、經(jīng)營主體分離的趨勢，并推進土地高效流轉(zhuǎn)，2014年中央一號文件提出穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)。2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，首次提出“三權(quán)分置”，強調(diào)要運用“三權(quán)分置”理論指導(dǎo)改革實踐，不斷探索和豐富“三權(quán)分置”的具體實現(xiàn)形式。從2018年開始，中央一號文件連續(xù)三年強調(diào)深化農(nóng)村改革，主線是處理好農(nóng)戶與土地的關(guān)系，要完善“三權(quán)分置”制度，在農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上允許其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，優(yōu)化了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦理手續(xù)，依法賦予農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保屬性，以增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。

由此可知，“三權(quán)分置”政策的目標：一是促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)，二是發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，促使農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。“三權(quán)分置”的實施促進了我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展，但是流轉(zhuǎn)規(guī)模地區(qū)差異較大，表現(xiàn)為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)土地流轉(zhuǎn)市場比傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)活躍，原因在于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)二三產(chǎn)業(yè)吸納大量農(nóng)村勞動力非農(nóng)就業(yè)，并且農(nóng)業(yè)外收入增多降低了稟賦效應(yīng)，減弱農(nóng)民的“惜土”意識，增加農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的供給。另外，土地流轉(zhuǎn)較好的地區(qū)多為平原地帶，地形優(yōu)勢決定平原地區(qū)推廣機械化經(jīng)營較為容易，相比于丘陵地帶，平原地區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本低、收益高，使得農(nóng)民轉(zhuǎn)入土地意愿更加強烈。

三、政策實施現(xiàn)狀

“三權(quán)分置”改革后，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積逐漸增加，流轉(zhuǎn)形式越來越多樣化。但是農(nóng)地流轉(zhuǎn)地區(qū)差異較大，主要表現(xiàn)在東部發(fā)達地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效率高于西部欠發(fā)達地區(qū)(夏玉蓮等，2016)，原因有以下幾個方面：第一，經(jīng)濟發(fā)展的較好的地區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)就業(yè)發(fā)展好，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸納了大量勞動力，導(dǎo)致農(nóng)村土地市場供給增加、需求減少。第二，農(nóng)戶普遍存在的稟賦效應(yīng)是抑制農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要根源，土地產(chǎn)權(quán)的人格化導(dǎo)致農(nóng)民對土地有強烈的依賴性(鐘文晶等，2013)，通常認為人均承包地面積越少、農(nóng)業(yè)收入占比越大，則稟賦效應(yīng)越大。第三，地形存在差異，丘陵地區(qū)由于地形限制不利于開展機械化耕作，農(nóng)業(yè)收益低于平原地區(qū)，導(dǎo)致平原地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)市場比丘陵地區(qū)活躍，平原地區(qū)農(nóng)戶傾向于轉(zhuǎn)入土地，而丘陵地區(qū)農(nóng)戶更愿意轉(zhuǎn)出土地。

伴隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)加快、機械化水平提高和農(nóng)業(yè)有效勞動力不斷減少，中國以小規(guī)模農(nóng)戶為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)農(nóng)作模式正在重構(gòu)，政府鼓勵家庭農(nóng)場等規(guī)模經(jīng)營主體發(fā)展，而這些規(guī)模經(jīng)營主體對資本投資的依賴程度更高(周南，2019)。從農(nóng)村金融供給的角度分析，正式金融機構(gòu)支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)的難點，主要有以下幾個方面：第一，金融機構(gòu)信貸管理往往采用硬約束限制措施，抵押物殘缺、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場不完善會影響金融機構(gòu)信貸投放。第二，金融機構(gòu)提供的單一信貸產(chǎn)品，期限、種類、額度與土地流轉(zhuǎn)時農(nóng)戶多樣化的金融需求不匹配。第三，“三農(nóng)”領(lǐng)域比較收益較低與風(fēng)險較高，金融機構(gòu)風(fēng)險控制與土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模擴大導(dǎo)致農(nóng)業(yè)風(fēng)險增大相矛盾，銀行向農(nóng)戶發(fā)放貸款后，農(nóng)業(yè)風(fēng)險又通過農(nóng)戶貸款傳導(dǎo)并聚集到銀行身上。