中國農村土地制度改革研究

高 璐

(江西師范大學 江西 南昌 330022)

我國早期實施優先發展重工業的趕超戰略，通過扭曲產品和要素的相對價格降低重工業發展的成本，對農產品實施統購統銷制度并推行農業合作化運動。內生出扭曲產品和要素價格的宏觀政策環境、高度集中的資源計劃配置制度和毫無獨立自主權的微觀經營機制(林毅夫等，1994)。這段時期我國要素生產率遠低于世界平均水平，這種情況在農業部門表現尤為明顯，據農業部統計，1959-1960年我國糧食總產量連續兩年減產15%，年均產量低于十年前的水平。農民缺乏生產自主權和激勵機制，導致農業生產低效，進而影響國家整體戰略目標的推進。

一、聯產承包制

家庭聯產承包責任制是農民以家庭為單位，向集體經濟組織(主要是村、組)承包土地等生產資料和生產任務的農業生產責任制形式。產承包制作為我國一項基本經濟制度，極大的提高了農業生產效率，為我國的工業化和經濟增長奠定了基礎，其制度優越性毋庸置疑。

1984年，全國大部分地區完成了聯產承包制改革后，糧食產量增速逐漸放緩，這表明制度變革釋放出潛在勞動力所導致的超常規增長是無法持續的，當制度的邊際效用不一定遞增時，需要進行制度的供給和變遷，聯產承包制也不例外(楊德才，2002)。西奧多·舒爾茨曾經評論我國農村經濟改革，他認為聯產承包制帶來了中國經濟的高速增長，在世界范圍內影響巨大，但是不能解決農業生產中的所有組織問題。依據舒爾茨的理論，現有的農業要素基本上是傳統農業要素，目前這些要素已經充分釋放，我國發展現代農業需要引入新的現代要素，而且需要新型經營主體來帶動新要素的引入。

結合我國國情分析，聯產承包制實行初期，發展勞動密集——土地節約型農業符合當時的比較優勢。但是隨著工業化和城鎮化發展，勞動力工資水平上升，要提高農業生產率，必須尋求其他要素替代勞動投入。其次，國內經濟發展到一定水平后，農業政策目標不僅局限于提高糧食產量，還要考慮如何防止農民相對收入減少，我國當前就處于“貧困問題優先階段”(速水佑次郎，1986)。我國要實現農業結構改革，發展勞動節約型——規模經營農業是一條可行的路徑。我國2億多承包農戶不斷分化，催生了專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等各類新型經營主體，這表明規模經營也是農業未來發展的趨勢。

二、三權分置

我國農業發展政策目標由糧食增產轉變為農民增收，為了實現農業現代化，提高農業生產率，必須尋求其他要素替代勞動投入。經歷了一系列實踐探索，為了推動土地流轉，加快新型農業經營主體的建立，最終實現農業現代化，我國將“三權分置”作為農村制度改革中農地制度發展的基本方向。“三權分置”思想是指形成所有權、承包權、經營權三權分置，經營權流轉的格局。“三權分置”下，所有權、承包權和經營權既存在整體效用，又有各自功能。從當前實際出發，實施“三權分置”的重點是放活經營權，核心要義就是明晰賦予經營權應有的法律地位和權能。

為順應承包主體、經營主體分離的趨勢，并推進土地高效流轉，2014年中央一號文件提出穩定農戶承包權、放活土地經營權。2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，首次提出“三權分置”，強調要運用“三權分置”理論指導改革實踐，不斷探索和豐富“三權分置”的具體實現形式。從2018年開始，中央一號文件連續三年強調深化農村改革，主線是處理好農戶與土地的關系，要完善“三權分置”制度，在農戶自愿的基礎上允許其流轉土地經營權，優化了土地經營權流轉辦理手續，依法賦予農村承包土地經營權融資擔保屬性，以增加農民財產性收入。

由此可知，“三權分置”政策的目標：一是促進農地流轉，二是發展新型農業經營主體，促使農業適度規模經營。“三權分置”的實施促進了我國農地流轉市場的發展，但是流轉規模地區差異較大，表現為經濟發達地區土地流轉市場比傳統農業地區活躍，原因在于經濟發達地區二三產業吸納大量農村勞動力非農就業，并且農業外收入增多降低了稟賦效應，減弱農民的“惜土”意識，增加農地流轉市場的供給。另外，土地流轉較好的地區多為平原地帶，地形優勢決定平原地區推廣機械化經營較為容易，相比于丘陵地帶，平原地區的農業經營成本低、收益高，使得農民轉入土地意愿更加強烈。

三、政策實施現狀

“三權分置”改革后，我國農村土地流轉面積逐漸增加，流轉形式越來越多樣化。但是農地流轉地區差異較大，主要表現在東部發達地區農地流轉的效率高于西部欠發達地區(夏玉蓮等，2016)，原因有以下幾個方面：第一，經濟發展的較好的地區二、三產業和非農就業發展好，非農產業吸納了大量勞動力，導致農村土地市場供給增加、需求減少。第二，農戶普遍存在的稟賦效應是抑制農地流轉的重要根源，土地產權的人格化導致農民對土地有強烈的依賴性(鐘文晶等，2013)，通常認為人均承包地面積越少、農業收入占比越大，則稟賦效應越大。第三，地形存在差異，丘陵地區由于地形限制不利于開展機械化耕作，農業收益低于平原地區，導致平原地區的土地流轉市場比丘陵地區活躍，平原地區農戶傾向于轉入土地，而丘陵地區農戶更愿意轉出土地。

伴隨著農地流轉加快、機械化水平提高和農業有效勞動力不斷減少，中國以小規模農戶為基礎的傳統農作模式正在重構，政府鼓勵家庭農場等規模經營主體發展，而這些規模經營主體對資本投資的依賴程度更高(周南，2019)。從農村金融供給的角度分析，正式金融機構支持農地流轉的難點，主要有以下幾個方面：第一，金融機構信貸管理往往采用硬約束限制措施，抵押物殘缺、經營權流轉市場不完善會影響金融機構信貸投放。第二，金融機構提供的單一信貸產品，期限、種類、額度與土地流轉時農戶多樣化的金融需求不匹配。第三，“三農”領域比較收益較低與風險較高，金融機構風險控制與土地流轉后農業經營規模擴大導致農業風險增大相矛盾，銀行向農戶發放貸款后，農業風險又通過農戶貸款傳導并聚集到銀行身上。