小農戶生產經營食用農產品質量安全的法律治理

曹俊金，阮贊林*

（1.上海政法學院國際法學院，上海 201701；2.華東理工大學法學院，上海 200237）

我國人多地少、地區農業資源稟賦差異較大的國情決定小農戶家庭經營將繼續成為我國農業基本經營形態[1]，小農戶作為食用農產品的主要生產經營者也將成為常態，這種基本現實折射出對小農戶食用農產品生產經營活動進行治理的重要意義。食用農產品的生產經營受到《食品安全法》、《農產品質量安全法》等法律的多重規制，但我國目前的法律制度對小農戶生產經營食用農產品的治理仍有待加強。2019年5月9日中共中央、國務院印發《關于深化改革加強食品安全工作的意見》要求將農產品質量安全作為基層農業執法重點任務，強化食用農產品生產經營主體和食品生產企業的法律責任，折射出政府對小農戶生產經營食用農產品質量安全問題的重視。本文以小農戶與現代農業有機銜接為背景，在考察當前食用農產品質量安全法律規范的基礎上反思所存在的制度短板，探討規制小農戶生產經營食用農產品活動的正確路徑，為《農產品質量安全法》的修訂提出建議，以期在有效保障食用農產品質量安全的同時，實現小農戶生產經濟的持續發展。

1 治理小農戶生產經營食用農產品質量安全的意義

1.1 實現食品安全源頭控制

隨著我國經濟發展水平的不斷提升，人民對于食品的需求從“供給安全”走向“品質安全”，致使原本“重量輕質”的食品產業鏈發展無法及時回應人民日益增長的品質需求。食品產業鏈包含初級產品生產、加工、流通、銷售以及消費等環節，食品安全首先是“產”出來的，源頭在農產品[2]，加之我國公眾日常膳食構成主要是農產品[3]，因而食用農產品質量安全是食品安全的基礎[4]。

在當前的農業生產經營主體結構中，以家庭農場、個體農業生產者為表現形式的小農戶仍然是農業生產經營主體的主要組成部分，按照《第三次全國農業普查》數據，2016年全國農業經營戶20 743萬 戶，其中規模農業經營戶僅398萬 戶，在工商部門注冊的農民合作社總數僅179萬 個[5]，小農戶占農業經營戶總數的97.2%；全國農業生產經營人員31 422萬 人，規模農業經營戶、農業生產經營人員（包括本戶生產經營人員及雇傭人員）1 289萬 人[6]，分散型農業生產經營人員占比95.9%。這種農業經營主體結構決定小農戶生產仍是農業生產的主要和基本單元，小農戶生產的食用農產品也將長期成為我國農產品與食品的主要來源，因而加強對小農戶生產經營食用農產品的質量安全治理實際上成為我國食品安全的源頭保障。

1.2 促進小農戶與現代農業良性銜接

小農戶需要從組織、市場、產業、能力與社會服務等方面與現代農業進行對接以實現鄉村振興[7]，以家庭農場、農民合作社和農業企業3 類農業經營主體為基礎，通過形成“小農戶-家庭農場”、“小農戶-農民合作社”、“小農戶-農業企業”、“小農戶-家庭農場-農業企業”、“小農戶-農民合作社-農業企業”、“小農戶-家庭農場-農民合作社-農業企業”等多種模式結構為小農戶與現代農業提供鏈接選擇[8]。然而，無論是傳統的小農戶生產模式，還是通過與其他生產經營主體銜接形成的現代農業生產模式，小農戶生產始終是食用農產品供給的基本環節與主要生產力量，也是農產品質量安全的直接控制者。盡管《食品安全法》和《農產品質量安全法》等法律對農民合作社、農業企業等食用農產品生產經營企業、農產品收購者、批發市場及銷售者規定了相應的食用農產品質量安全義務，以此形成對合作小農戶生產經營食用農產品質量安全保障的“倒逼機制”，但食用農產品質量問題的隱蔽性、遲滯性及難以追溯性等因素增加其質量安全控制難度，進而釀成或大或小的食品安全事件。如果小農戶生產經營食用農產品的活動無法得到有效監管與控制，由少數小農戶的不法行為導致的食品安全事件可能經過輿論發酵產生巨大的整體負效應，并對以小農戶為基本出發點的小農戶與現代農業銜接進程產生威脅。

1.3 助力產業升級貢獻鄉村振興

隨著全面建設小康社會的推進，社會對農產品和食品的需求從傳統的初級產品向多元、優質和安全的產品轉變，鄉村需要通過深挖特色農產品潛力、創新探索特色農產品發展路徑、創新建設農產品標準體系、提高農產品質量水平等來回應國內外社會對農產品的需求轉變[9]。這種需求轉變是鄉村振興的契機，而鄉村能否為社會提供安全與優質的食用農產品則是鄉村振興的先決條件與現實挑戰。作為農業生產經營主體的小農戶必須改變以化肥、農藥等現代化學投入實現農業高產增產增收的傳統動能，向以綠色、優質農產品為核心構建的新產業、新業態等新的發展動能轉變[10]，才能真正走上通過食品質量實現農產品價值增值的農業發展之路[11]。換言之，小農戶能否向社會提供安全、優質的食用農產品已成為我國鄉村振興戰略的關鍵因素之一。

然而，目前小農戶提供的食用農產品已經成為我國食用農產品質量安全的重災區，市場失靈、政府規制失靈以及小農戶生產能力限制構成食用農產品質量安全風險的三重因素[12]。由于小農戶生產經營食用農產品質量安全治理需要統籌考慮人權保護、經濟發展和社會穩定等價值取向[13]，兼顧農民生存、農業發展與食品安全等多重需求， 決定了工作開展與制度建設的系統復雜性[14]。因而對小農戶生產經營食用農產品的質量安全控制區別于對普通食品質量安全控制，難以完全依托《食品安全法》予以解決，而是應將優化外部制度環境與強化小農戶內生動力相結合[15]，通過食品安全立法與農業立法的制度協同提升小農戶生產能力、矯正市場失靈，從而有效解決食用農產品質量安全問題，保障質量興農與鄉村振興戰略的同步實現。

2 小農戶生產經營食用農產品質量安全控制的規范考察

2.1 《食品安全法》相關規范考察

作為食品安全“守護神”的《食品安全法》采用了廣義的“食品”概念，該法第150條規定食品是“各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統既是食品又是中藥材的物品（不包括以治療為目的的物品）”。因此，無論是源于農業的初級食用產品，還是經過生產加工后的食品，或是用于加工食品的食品添加劑都應納入食品的范疇，這在理論上為《食品安全法》對食品安全實現“從農田到餐桌”的全過程控制提供頂層制度支持。但是，行政管理體制對法律的適用效果往往具有決定性作用：一方面，農業部門長期以來已經對食用農產品建立了一整套管理體系，且食用農產品質量管理與產業效率關系密切，這種體制路徑與食用農產品自身產業特性決定食用農產品質量安全問題無法完全納入《食品安全法》規制范圍；另一方面，盡管農業部門已從傳統的計劃經濟體制下的行業管理部門轉型為現代市場經濟體制下的行政監管部門，但不徹底的職能改革與角色轉換可能存在管理理念上的“路徑依賴”慣性，也是當前農業部門無法完全適用《食品安全法》的重要原因之一。為與《農產品質量安全法》形成有效協調與銜接，《食品安全法》規定功能主義與分段規制的基本理念，即《食品安全法》主要就食用農產品的市場銷售、有關質量安全標準的制定、有關安全信息的公布以及對農業投入品問題進行規定，但食用農產品生產環節的質量安全管理由《農產品質量安全法》予以規定[16]。

根據前述分段規制原則，《食品安全法》第49、64、65條僅原則性規定食用農產品生產者（包括食用農產品生產企業和農民專業合作經濟組織）農業投入品使用記錄制度、食用農產品銷售者進貨查驗記錄制度以及食用農產品批發市場的抽樣檢驗制度，并未就小農戶生產經營食用農產品的義務予以具體化。此外，考慮到食用農產品的銷售現實，《食品安全法》第35條規定銷售食用農產品不以取得許可為前置條件，因而在食用農產品的經營資質上也未對小農戶作出限制。

2.2 《農產品質量安全法》相關規范考察

盡管農產品存在食用農產品與非食用農產品的區分（由于《農產品質量安全法》規定的農產品包含食用農產品，為與《農產品質量安全法》的法律條文表述保持一致，下文不再特別使用“食用農產品”一詞，而是統一使用“農產品”來指代本文所討論的“食用農產品”），但從保障食品安全的角度而言，《農產品質量安全法》是針對農產品這一特殊食品進行規制的特別法，具體規定了農產品質量安全標準、農業投入物使用與管理、農產品生產記錄、農產品質量安全檢測、農產品包裝和標識等關鍵制度，是農產品質量安全控制機制的主要規范來源。

但《農產品質量安全法》對于小農戶生產經營農產品責任的規范適用存在較大爭議。一方面，現行《農產品質量安全法》并未對農產品質量安全責任主體作出一般性規定，致使農產品質量安全責任主體并不明確，導致農業部門在缺乏上位法依據的情況下難以對小農戶進行監管[17]；另一方面，由于小農戶存在規模較小、經營分散的特點[18]，因此，《農產品質量安全法》規定的農產品生產記錄、農產品質量安全檢測以及農產品包裝標識等具體制度主要適用于農產品生產企業、農民專業合作經濟組織以及農產品收購者，在《農產品質量安全法》“法律責任”章節中也并未出現關于小農戶的對應責任。

2.3 其他法律中的相關規范考察

除了《食品安全法》和《農產品質量安全法》的規定之外，其他相關法律能否就小農戶生產經營農產品質量安全問題進行有效控制也應當納入考察范圍，這些法律主要包含《產品質量法》、《消費者權益保護法》、《農業法》、《農藥管理條例》等法律、行政法規，但前述法律對于這一問題也難以發揮作用。

《產品質量法》將其適用范圍限定為“經過加工、制作，用于銷售的產品”，因此，嚴格意義上而言，小農戶直接生產的初級農產品并不適用《產品質量法》[19]。而且從政府治理角度而言，“食品質量”與“食品安全”是兩個不同的公共治理領域，涉及不同公眾利益的行政目標，因而在農產品質量安全治理方面也不宜適用《產品質量法》的規定，更無法借此規范小農戶生產經營食用農產品的行為。《消費者權益保護法》對農產品質量安全的調整主要在于農產品消費環節，除對小農戶是否取得“經營者”資格需要判斷之外，這一環節主要由《食品安全法》進行調整且力度較《消費者權益保護法》而言相對更大，因而適用《消費者權益保護法》對小農戶生產經營農產品質量安全進行控制意義不大。《農業法》作為農業領域的基礎性法律，僅就農產品質量安全問題作出政策性規定，側重于對農民利益與農業發展的保護與促進，對于小農戶及其他農業生產經營者的農產品質量安全義務與責任則并未作出細致規定，所以無法依據該法調整小農戶農產品質量安全問題。國務院制定的《農藥管理條例》對于小農戶生產食用農產品的規范效力也相對有限。該條例未要求使用農藥的小農戶建立農藥使用記錄，難以對小農戶在農業生產中是否違法使用農藥實施有效監管，也無法對非農藥因素導致的農產品質量安全問題進行規制。

2.4 小農戶生產經營農產品質量安全控制的制度改革需求

通過上述考察可以發現，《食品安全法》、《農產品質量安全法》以及其他相關法律均未能就小農戶生產經營農產品質量安全治理提供切實有效的制度支持，即便是專門規制農產品質量安全問題的《農產品質量安全法》也并未就此作出針對性的適用規定。實踐中，因小農戶違法投放農用物資、違法或違規使用添加物等導致的食用農產品質量安全問題較為突出，但《農產品質量安全法》的“制度疏漏”致使無法對小農戶進行有效歸責，大多只能依據《農藥管理條例》、《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》等法規執行[20]。因此，及時修訂《農產品質量安全法》并進一步強化小農戶在農產品生產經營過程中的質量安全義務與責任并實現監管對象全覆蓋[21]，將成為農產品質量安全控制的制度出路。

考慮到《農產品質量安全法》本身需要兼顧農產品質量安全與促進農業發展的雙重制度目標，致使現行《農產品質量安全法》在立法理念出現“重量輕質”的特征，在保障農產品質量安全的重要制度上大都作出鼓勵性、引導性規定而非強制性規定。食品安全事件頻發直接推動《食品安全法》出臺與修改，農產品作為食品的直接來源要求《農產品質量安全法》既要對農產品質量安全問題作出有效回應，也需要對《食品安全法》進行制度銜接。在這種背景下，修改《農產品質量安全法》已列入全國人大年度立法規劃，農業農村部也于2019年啟動《農產品質量安全法》的修改工作。可以說，借助此次《農產品質量安全法》的修改工作，通過法律對小農戶生產經營農產品的質量安全義務與責任進行規定，將最大程度地控制來自食品安全源頭的威脅。

3 小農戶生產經營農產品質量安全控制的制度路徑分析

3.1 《農產品質量安全法（修訂草案）》關于小農戶生產經營農產品質量保障的修改要點

按照農業農村部于2019年6月公布的《農產品質量安全法（修訂草案）》，目前主要從強化法律責任、加強源頭治理和風險防范、完善全程監管、銜接相關法律法規、突出綠色優質發展導向等5 個方面開展修訂工作，從當前的8 章56 條擴充到修訂后的8 章84 條，修訂45 條、新增30 條、保留原法9 條，以此強調農產品生產經營者對農產品質量安全的第一責任，進一步完善生產者、經營者的生產、經營義務與相應責任。就小農戶生產經營農產品質量安全控制而言，《農產品質量安全法（修訂草案）》的修改要點主要包含以下3 個方面。

3.1.1 明確將小農戶納入監管范圍

鑒于現行《農產品質量安全法》主要就農業企業與農業合作社的農產品質量安全義務與責任進行規定，并未將小農戶納入法律調整范圍[22]，因而實現監管對象全覆蓋成為本次《農產品質量安全法》修改的亮點。該草案第4條明確規定農產品生產者、經營者應對其生產、經營的農產品質量安全負責，未就小農戶與其他農產品生產經營者進行區分，從總則上明確小農戶應對其農產品生產經營活動承擔法律責任，為后續對小農戶設定農產品生產經營義務、追究相應生產經營責任提供制度依據。

3.1.2 明確小農戶的農產品生產經營義務

《農產品質量安全法（修訂草案）》規定了小農戶的諸多生產經營義務，包括農產品生產環節依法使用農業投入品義務（草案第31、32條）、農業投入品廢棄物的回收義務（草案第26條）、經營環節依法使用農業投入品和食品添加劑義務（草案第37條）、開具食用農產品合格證與包裝標識義務（草案第40、41條）、接受職能部門監督檢查時的協助與配合義務（草案第54條）、接受社會監督的義務（草案第57條）以及發生農產品質量安全事故時的及時報告義務（草案第60條）。但是，《農產品質量安全法（修訂草案）》在生產經營義務設定上仍將小農戶與農業企業、農業合作社等予以區別對待，例如在內控管理、農產品生產記錄、委托或自行檢測、農產品質量安全管理制度建設等方面，僅對農產品生產企業與農民專業合作社作出了強制性要求，對于小農戶生產經營農產品的全程監管力度相對較弱。

3.1.3 形成較為全面的法律責任制度體系

《農產品質量安全法（修訂草案）》對不同的農產品生產經營違法行為設定了相應的行政責任、刑事責任、民事責任，用以規制農產品生產經營者的生產經營行為，通過提升行政處罰力度提高農產品生產經營主體的違法成本。考慮到小農戶與農產品生產企業、農民專業合作社等規模生產經營主體在生產規模與責任承擔能力方面的差異性，《農產品質量安全法（修訂草案）》在行政責任承擔方面設置了不同的處罰幅度。從目前的《農產品質量安全法（修訂草案）》來看，小農戶違反農產品生產經營義務需要承擔生產經營有毒有害和嚴重不符合安全標準農產品責任、生產經營其他不符合農產品質量安全標準農產品責任、違反農產品銷售規定責任、違法污染傾倒與廢棄物回收責任、拒絕阻撓檢查責任、違法開具合格證責任、農產品質量安全損害賠償責任以及食品安全刑事責任等。

可以發現，《農產品質量安全法（修訂草案）》不僅將所有農產品生產經營主體全部納入到農產品質量安全法律責任體系之中，而且就小農戶可能涉及的農產品法律責任進行了全方位規定，促成《農產品質量安全法（修訂草案）》法律責任制度的重要發展。然而在對規模農業生產經營主體開展“嚴格監管”與“責任落實”并重的農產品質量安全治理的同時，對小農戶農產品法律控制卻走向了“重追責輕監管”的治理趨勢。盡管這種農產品質量安全控制的制度路徑差異是當前政府農產品監管能力的客觀反映，但卻與小農戶生產農產品的現實情況嚴重脫節，并不利于對小農戶生產經營農產品質量安全實現總體控制。

3.2 小農戶生產經營農產品質量安全責任控制路徑形成的內在邏輯

3.2.1 農業職能部門監管能力不足是責任控制路徑的內生因素

第一，農產品質量安全監督管理體系并不完備。由于現行《農產品質量安全法》僅就農業生產企業與農民專業合作社的農業生產經營過程規制作出了約束性規定，因而農產品質量監督管理部門也主要就規模農業經濟組織的農產品質量進行全程監督管理，對于小農戶農產品生產經營活動的監管基本無暇展開，強化小農戶生產經營過程的全過程監管將對現行農產品質量安全監督管理體系造成較大的運行壓力。這一定程度歸因于農業部門難以徹底實現從“行業管理部門”向“行政監管部門”的轉換，主觀上存在的角色徘徊可能使其無法準確定位自身部門職責，影響其劃分“政府與市場、農村社會組織之間的行為邊界”[23]，從而限制其農產品質量安全監管體系的發展。

第二，農產品質量安全監督管理力量有待提升。目前農產品的日常監督管理主要由基層農產品質量監督檢測中心或者農產品質量安全檢測站承擔，但農產品質量監督管理具有專業性強、工作量大的特點[24]，多數基層農產品質量監督管理機構存在專業人員儲備不足、專業水平較低、監督管理人手調動困難等現實挑戰[25]，加之農產品質量安全監管具有范圍廣、鏈條長、環節多、主體繁雜等特點[26]，致使基層農產品質量安全監督管理能力與監督管理工作之間不匹配的矛盾進一步激化。

第三，農產品質量安全檢測技術手段無法應對小農戶生產經營全程監管的需求。目前農藥種類與添加劑種類繁多，而農產品質量安全例行檢測僅就常規農藥進行，能夠通過常規技術檢測的農藥品種較少，且例行檢測周期需要半個月甚至更長時間。快速檢驗雖然能夠大大縮短檢測周期，但往往在檢測手段落后和技術手段有限等多重因素影響下難以提供切實有效的檢測結果[27]。我國地區發展不平衡導致農產品質量安全管理財政投入方面存在較大差異，各地在農產品質量安全檢測技術手段方面的差距也相應較大，中西部基層地區在農產品質量安全檢測技術與手段方面相對更弱。可以說，農業職能部門受農產品質量安全監管能力與技術制約影響其推動農產品質量安全制度路徑變遷的改革動力，在《農產品質量安全法》修訂中仍舊依循了“抓大放小”、結果導向的責任控制路徑對小農戶農產品生產經營活動進行規制。

3.2.2 小農戶生產經營的特殊性是責任控制路徑的產業原因

一方面，我國雖然地域遼闊，但人口眾多，耕地面積相對稀缺，導致我國人均耕地面積較低，耕地資源稟賦形成小規模農業生產的路徑依賴。盡管近年來我國農業組織化發展迅速，但是并沒有改變小規模生產與流通的基本格局，在短期內通過農民專業合作社、農業產業化龍頭企業等取代小規模農戶并不現實[28]，這種分散的農業生產經營模式給農業生產經營監管改革造成巨大阻礙。

另一方面，小農戶文化水平普遍不高，截至2016年，我國農業生產經營人員高中或中專以上學歷的比例不到10%，大部分農業生產經營人員僅有小學或者初中學歷，且農業生產經營人員年齡結構以中老年為主，35 歲以下的生產經營人員不足20%[6]。農業生產經營人員低學歷與老齡化的現實限制了農業生產經營人員農產品質量安全意識與農業生產技術能力提升，加之上游產業或者規模企業為了自身利益不斷降低采購價格、轉嫁農產品質量安全義務與責任等，將成本與風險壓力逐漸下放，致使小農戶生產經營成本與風險的逐年提升，小農戶只能夠依靠粗放式生產并憑借低價優勢扎根于低收入群體和低收入地區市場來維持其生產生活[29]。面對復雜的農業、農村、農民發展問題交織促成的小農戶“重量輕質”生產經營思維與落后的農產品生產技術，進行農產品生產經營的全過程監管確實存在現實難題。

3.2.3 法律責任影響生產經營行為成為責任控制路徑的法理依據

國家通過制定法律并系統使用明確的行為規則、有計劃地使用制裁以維系規則以及由特定的人員來制定、解釋和執行規則實現社會控制[30]。行為規則與法律后果是法律規范凝集成的法律制度的核心要素，行為規則體現法律義務，法律義務鏈接法律責任[31]。盡管行為規則本身并不包含不利后果，但法律責任規范有效強化行為規范的效力，保證法律得到遵守與執行，是法律得以從法律規則走向法律實效的關鍵環節[32]。“行為規則——法律責任”之間的因果邏輯反映法律規范對于行為主體的行為的肯定或否定評價，通過法律責任威嚇法律義務履行、并對違反法律義務的行為施加制裁，實現法律的社會控制功能。在食品藥品安全形勢嚴峻的當下，通過強化責任規范經營行為成為《食品安全法》、《藥品管理法》提升處罰力度的重要邏輯基礎，也為《農產品質量安全法（修訂草案）》通過“責任——行為”反向傳導機制來規范小農戶生產經營活動、為實現農產品質量安全保障提供基本思路。

3.3 小農戶生產經營農產品質量安全責任控制路徑的現實挑戰

3.3.1 小農戶農產品質量安全案件舉證難度較大，追責成本相對較高

食用農產品質量安全的特殊性決定如果無法在生產經營過程中貫徹《食品安全法》確立的全程監管理念[33]，其危害往往只能在消費環節才能體現。按照目前的歸責要求，對農產品質量安全問題進行追責必須具備農產品不法生產經營行為、主觀過錯、農產品危害結果以及生產經營行為與危害結果之間的因果聯系等要件，但由于農產品危害的隱蔽性、滯后性及受害者的個體差異性等原因，致使農產品質量安全案件面臨巨大的舉證挑戰，對農產品進行追責不僅需要技術支持，還需要付諸巨大的時間與物質成本。從消費者發現人身健康受到損害到農產品質量安全的原因證實，再到對農產品生產經營者責任的追究，除非農產品質量問題已經導致大規模食品安全事件，否則無論是否啟動農產品質量安全民事、行政或是刑事責任程序，都存在責任追究上的高額成本與不確定性。

3.3.2 小農戶質量安全責任承擔能力有限，法律實效容易弱化

近年來我國農村貧困人口總數和貧困發生率均逐年下降，農村居民人均可支配收入穩步上升，但人均可支配收入絕對值并不高，如2018年農村居民人均可支配收入14 617 元，僅為城鎮居民人均可支配收入的1/3左右[34]。按照《農產品質量安全法（修訂草案）》的行政處罰規定，對于生產經營不符合或者嚴重不符合農產品質量安全標準的農產品的，縣級以上人民政府農業農村主管部門對小農戶最高可處以5 000～10 000 元的罰款，對于因農產品質量安全造成損失的，小農戶還應依據《食品安全法》、《侵權責任法》等法律承擔相應的損害賠償責任。然而，基于家庭經營的小農經濟依舊是中國農村經濟的鮮明特征[35]，對于絕大多數小農戶而言，農產品生產經營收入是其家庭收入的主要來源及其賴以生存的物質基礎。基于結果導向的責任控制模式似乎能夠通過法律責任的威嚇作用阻止行為主體的不法生產經營行為，但當法律所影響的人本身的經濟能力有限時，即使是最有效的強制和懲罰手段也會變得束手無策，這是法律強制力在經濟生活中的限制[36]。如果無法在小農戶生產經營過程中提升其農產品質量安全保障能力，而是寄希望于法律責任追究來規范其生產經營行為，那么當責任大到完全超出小農戶客觀承擔能力時，這種責任就會形同虛設[37]，無法使法律規范產生治理實效，甚至容易導致小農戶的抵制與反抗，引發社會矛盾。

3.3.3 側重責任控制路徑關乎農民生存發展，存在隱形倫理沖突

新中國成立后我國國有工業體系建立主要依賴于農業積累，國家通過工農業產品價格“剪刀差”取得農業剩余以發展城市工業，農民只有勉強溫飽的“口糧”，城鄉差距擴大后的城鄉人口流動障礙致使農民無法享受工業化果實[38]。改革開放后城市工業技術、資本及市場逐漸向農村擴散并使農村出現農村工業與農業的產業分化，也因此導致鄉村農民貧富差距的出現與擴張。而今政府又通過土地“剪刀差”的“低征收高轉讓”獲取“土地財政”，讓農業、農村反哺工業、城市以實現工業化、推進城鎮化[29]。保障社會公平是中國農業農村發展的特色目標，農民通過農產品生產經營已是農民維持生計的最后的退路，如果讓在市場上獲利很少的農民承擔農產品質量安全的重責，既不現實也有失公正[39]。《農產品質量安全法（修訂草案）》在小農戶農產品生產經營環節缺少必要的支持，但卻嚴加要求小農戶的農產品質量安全責任，這實際是將國家對農產品的監督成本與規模產業或企業的農產品質量安全控制成本全部轉嫁給小農戶，由知識最匱乏、技術最落后、財力最微薄的小農戶承擔最終的農產品質量安全責任，這種法律制度上的責任配置可能危及小農戶的生存發展，也一定程度上背離社會公平價值，致使法律與農業發展形成隱形的倫理沖突。

3.4 小農戶生產經營農產品質量安全治理路徑轉型：從責任控制走向全程控制

法律責任是對違法者的事后制裁，也是對受害者的事后補救。有限的生產能力與經濟能力決定小農戶無法有效回應農產品質量安全法律責任對生產經營行為的制度引導目的，“重量輕質”的農產品生產觀念難以因為《農產品質量安全法》的責任規定而被小農戶有效消化。特別是在農產品質量危害存在隱蔽性、不確定性、累積性與消費者個體差異性的情況下，依托責任控制機制只能規制少數違法行為，絕大多數農產品生產經營行為或者未被發現，或者因追責成本過高、舉證難度過大而被放任，致使絕大多數實施違法生產經營行為的小農戶無法得到應有的法律制裁，農產品質量安全保障的初衷無法實現，大量不符合質量安全標準的農產品仍將不斷涌上餐桌。

《農產品質量安全法（修訂草案）》對小農戶的農產品質量安全生產經營行為實行責任控制而非過程控制，主要是基于政府行政成本考慮，但若不及時轉變小農戶生產經營農產品質量安全治理路徑，而是將政府行政成本通過制度轉化為消費者民事追責成本、小農戶生產經營違法成本以及全社會的健康成本，必將得不償失。因而，《農產品質量安全法》應調整小農戶生產經營農產品質量安全的治理路徑，從結果導向責任控制走向生產經營全程控制，使小農戶在農產品生產經營過程中不僅得到充分監管，更能得到有效支持，從而最大程度地防止小農戶生產經營不符合質量標準的農產品，也有利于避免執法過程中可能發生的社會矛盾。

4 小農戶生產經營農產品質量安全的法律治理路徑優化

4.1 進一步強化小農戶農產品生產經營活動全程監管

目前《農產品質量安全法（修訂草案）》已經將小農戶完全納入農產品質量安全生產經營責任體系之中，但對于小農戶生產經營環節過程監管的規定較為原則，需要通過強化政府的監管責任、細化小農戶生產經營義務加以落實。

第一，《農產品質量安全法（修訂草案）》強制要求農產品生產企業和農民專業合作社建立農產品生產記錄，但對小農戶建立農產品生產記錄的態度是“鼓勵”而非強制性要求。農產品生產記錄能夠反映農產品的種養狀況、農業投入品的種類與用量及病蟲害防治情況，有利于農業管理部門對小農戶開展有效監管，及時發現、阻止其農產品生產經營違法行為，也是農產品可追溯體系得以順暢運行的基礎。強制性農產品生產記錄與鼓勵性農產品生產記錄并存的現實可能會產生至少兩方面的負面效果：1）導致部分農產品生產企業、農民專業合作社農產品生產記錄形式化，其原因在于我國多數農產品生產企業的具體生產活動還是承包到戶，農民專業合作經濟組織也是由農戶組成[40]，其農產品生產記錄很大程度上依賴于農戶的生產記錄，容易出現記錄內容不規范、不全面，甚至是存在消極對待生產記錄、為應付檢查而記錄的情況[41]。2）農產品質量溯源的復雜化，由于小農戶在建立和保存農產品生產記錄義務上不存在強制性義務，在日常生產中又極少主動進行生產記錄，從而產生了農產品由于農業投入品不當使用造成的農產品缺陷上的舉證困難和農產品的溯源困境[42]。因此，有必要要求作為農業生產基本單元的小農戶建立農產品生產記錄，將《農產品質量安全法》規定的農產品生產記錄義務覆蓋到所有農產品生產者。考慮到小農戶由于年齡、文化水平以及兼業等因素導致其履行農產品生產記錄義務存在困難，應通過簡化記錄形式、聘任農產品質量安全聯絡員（協調員）、提升對農產品生產記錄重要性的宣傳力度、加強對農產品生產記錄的培訓、加大對不規范記錄行為的懲罰力度等匹配制度加以落實[43]。

第二，《農產品質量安全法（修訂草案）》要求農產品生產企業和農民專業合作社自行或者委托檢測機構對農產品質量安全狀況進行檢測且合格后才能進入銷售渠道，同樣排除了對小農戶的農產品質量安全檢測義務。但在現代農業背景下，小農戶農產品進入市場的渠道多樣，不僅可以通過普通農貿市場進行銷售，還可以通過對接企業甚至是通過電商渠道直接面向全國消費者。在農產品流通環節出現重大革命的背景之下，《農產品質量安全法》必須要對小農戶銷售農產品之前的質量安全檢測義務作出明確規定。具體操作中，應由各地按照當地實際情況制定農產品銷售前質量安全檢測管理制度，分類細化自行檢測規則與委托檢測規則，對于規模較小、需求不大的小農戶委托檢測，可以考慮采用村集體統一委托第三方檢測機構的模式，由農產品質量安全聯絡員（協調員）匯總檢測需求并轉達至檢測機構，由第三方檢測機構不定期下鄉實施檢測。

第三，《農產品質量安全法（修訂草案）》第77條確立的責任約談制度從文義上理解應適用于所有農產品的生產者和經營者，但該條規定的約談對象則限于農產品生產者、經營者的“法定代表人或主要負責人”，對于個體農戶或者農民個人是否納入約談對象并不明確。從強化生產經營農產品活動全程監管的角度而言，將小農戶這一農產品生產經營主體明確納入責任約談制度的適用范圍具有必要性。考慮到小農戶量大、分散的特點，按照現行草案第77條的規定，統一由縣級以上人民政府農業農村主管部門落實責任約談存在現實困難，可以考慮將對小農戶的責任約談下放到鄉鎮派出機構或下屬事業單位實施，具體可由《農產品質量安全法（修訂草案）》在立法中授權各地出臺責任約談制度予以落實。據此，可以將《農產品質量安全法（修訂草案）》第77條調整為“對存在重大農產品質量安全隱患或未落實農產品質量安全責任的農產品生產者、經營者，縣級以上人民政府農業農村主管部門可以對其法定代表人、主要負責人或農民個人進行責任約談。縣級以上人民政府農業農村主管部門應當建立健全農產品質量安全責任約談管理制度”。

4.2 細化農業幫扶制度、提升小農戶生產經營農產品質量安全保障能力

小農戶的天然脆弱性是一種客觀現實[44]，文化素質較低、優質農產品生產能力不足以及與外部市場的信息不對稱等因素是導致其生產經營農產品質量安全問題的主要原因，若能夠通過制度安排提升其質量安全保障能力，則能有效緩解當前的農產品質量安全危機。《農產品質量安全法（修訂草案）》通過一系列制度安排用以提升農產品生產者、經營者的農產品質量安全意識，促進農產品生產經營技能提升，如第11條規定“鼓勵和支持生產優質農產品”，第12條規定“國家支持農產品質量安全科學技術研究，推行科學的質量安全管理方法，推廣先進安全的生產技術”，第13條規定“各級人民政府及有關部門應當加強農產品質量安全知識的宣傳……引導農產品生產者、經營者加強質量安全管理”，第33條規定“縣級以上人民政府農業農村主管部門應……引導農業投入品生產者、經營者對農業投入品使用開展技術指導和服務”，第34條規定“農業科研教育機構和農業技術推廣機構應當加強對農產品生產者質量安全知識和技能的培訓”，第35條規定“國家實施農產品地理標志保護制度。鼓勵農產品生產主體選用優質農產品品種，采用綠色生產技術和全程質量控制技術，提高農產品品質，發展綠色優質農產品公共品牌”。

可以發現，上述規定以引導性和激勵性的制度安排為主，目的在于通過農產品生產經營主體的主觀能動性實現制度引導效果，但引導與激勵效果的實現受到農產品生產經營主體自身能力的限制。規模化農業生產經營者具有一定的資金、技術與市場基礎，同時也具有一定的融資與公關能力，能在一定程度上利用政策導向推動農產品生產經營向綠色、品質轉型。小農戶本身的素質與能力決定其難以在缺乏外部現實支持的情況下實現明顯的產量與品質裂變，也就是說，《農產品質量安全法》對農產品生產經營者不加區分地作出政策性、宣示性的扶持規范并不足以為小農戶提升農產品質量安全提供有力支持，必須通過細化制度安排落實農產品質量安全幫扶制度。

因而，可以在《農產品質量安全法（修訂草案）》第34條后增加一款作為第二款，具體表述為：“國家應對個體農戶提供質量安全法律與知識的宣傳教育，加強對使用農業投入品、農產品質量安全檢驗檢測、綠色優質農產品培養技術以及農產品市場對接的培訓，具體實施辦法由國務院農業主管部門會同有關部門制定”。通過這一法律授權，推動農業部門加強小農戶生產經營農產品質量安全幫扶實施制度出臺，向小農戶及時傳遞技術資料、宣傳資料與優質優價信息[45]，有效提升小農戶的農產品質量安全意識與優質農產品生產能力。

4.3 為農業社會化服務融入小農戶農產品安全生產提供制度契機

我國已基本形成主體多元的農業社會化服務體系，農業社會化服務模式在實踐中不斷創新[46]。在小農戶對接現代農業過程中加強農業社會化服務有利于小農戶生產經營能力提升與農產品質量安全保障。鑒于農產品生產經營不同環節都可能存在質量安全挑戰，而小農戶由于自身技術或者生產經營能力限制無法勝任或者基于農產品質量安全考慮需要借助農業社會化服務彌補自身不足的[47]，則應當從立法上為農業社會化服務融入小農戶農產品生產經營、保障農產品質量安全提供制度契機。例如高毒或高風險農藥、獸藥的使用既可能對食用農產品造成一定的質量安全隱患，也可能對農業投入品使用者構成安全風險，農業社會化服務的介入能夠消除潛在的食用農產品安全隱患，也能夠通過及時回收并妥善處置農業投入品的包裝物及廢棄物以防止對農產品產地造成污染。

基于農業社會化服務促進農業現代化、保障農產品質量安全方面的可能，《農產品質量安全法（修訂草案）》可以在總則第14條之后新增一條：“鼓勵農業社會化服務機構參與食用農產品質量安全保障工作”，為農業社會化服務機構有效參與提供制度空間。

4.4 形成鄉村農產品質量安全自治體系補足政府監管能力短板

農產品質量安全監管能力不足與監管成本高企是我國農產品質量安全監管的現實因素，也是我國尚未將小農戶農產品生產經營活動納入全程監管的重要原因，這就需要從《農產品質量安全法（修訂草案）》所確立的自上而下的治理方式走向多種治理路徑相結合的多中心治理模式。多中心治理路徑并未對自下而上或自上而下治理模式的優劣進行判斷[48]，其合理性在于通過采用國家層面、區域層面、地方層面以及基層社區相互嵌套的多中心治理方式克服單獨采用自上而下的集中式治理模式或自下而上的分散式治理模式所存在的弊端。特別是在自上而下的治理模式成本過高或者效果不彰顯的現實之下，強有力的地方自治單位可以通過實際努力和當地資源動員當地人民來實現中央政府的努力目標[49]。鄉村秩序是我國古老農業文明的重要組成，鄉村社會主要通過民間自發形成的傳統習俗、鄉規民約、宗族文化等非制度性的規范來自我整合和治理，發揮著維護社會基本秩序和穩定的功能[50]。

因而，在涉及農業的立法中需要充分認識到本土鄉村制度是一種重要的“社會資本”，并將其融入到新的制度設計之中[51]。可以考慮建立鄉村甚至是村內生產大隊一級的農產品質量安全聯絡員、協調員或監督員，幫助并指導本單元小農戶正確使用農業投入品、建立農產品生產記錄、聯絡農產品銷售前的質量安全檢測、協調農業主管部門對小農戶農產品質量安全日常監管工作等事宜。《農產品質量安全法（修訂草案）》可以在總則中作出“國家鼓勵鄉村基層單位開展農產品質量安全自治管理，建立農產品質量安全自治管理制度，促進農產品生產者、經營者交流合作，共同提升農產品質量安全保障水平”的規定，以便通過鄉村基層農產品質量安全自治體系補足政府對小農戶農產品質量安全監管的短板，完善農產品質量監管體系。