刑事直訴程序問題研究
——以偵查階段直訴案件辦理為視角

盧少鋒，張瑋智

（鄭州大學 法學院，河南 鄭州 450001）

刑事直訴程序從嚴格意義上講并不是一個法律明確規定的司法程序。所謂的刑事直訴程序實際上是司法機關在快速處理輕罪刑事案件的司法實踐過程中形成的一種辦案程序，其具體是指那些沒有對犯罪嫌疑人適用逮捕措施的案件訴訟程序，也稱非羈押訴訟程序［1］。我國在直訴程序的司法實踐中具體有兩種做法：第一種做法是針對某些觸犯輕罪的犯罪嫌疑人，公安機關并未按照一般刑事案件流程提請檢察院批準逮捕，而是犯罪嫌疑人采取諸如取保候審或者監視居住的非羈押性強制措施后，再將案件移送檢察院審查起訴，從而進入審判程序直至案件審結。第二種做法是在檢察院針對公安機關提請批準逮捕的案件作出不予逮捕的決定后，由公安機關將犯罪嫌疑人執行取保候審或者監視居住等措施，此后將案件移送檢察院審查起訴，再進入審判程序從而審結案件。從前述兩種做法可知，刑事直訴程序實際上是以不逮捕犯罪嫌疑人為條件下的一種非法定訴訟程序。它包括了案件偵查、審查起訴以及審判等環節。刑事直訴程序不僅僅是為了提高訴訟效率以及更好地解決糾紛，更是對犯罪嫌疑人、被告人人權的尊重和保障。

一、刑事直訴程序的適用現狀

能夠直接反映我國直訴程序適用現狀的是逮捕率。2012年至今，我國年平均逮捕人數超過80萬人。根據2013年至2018年最高檢工作報告，我國檢察院批準逮捕的人數分別為896 260人、879 818人、892 884人、828 618人、889 750人、876 959人。與此對應的是，2013年至2018年的逮捕適用率分別為 71.8%、66.5%、63.3%、59.1%、61.8%、61.5%①以上數據來源于2012年-2018年歷屆最高人民檢察院檢察長在全國人民代表大會的工作報告。。如果將這組數據同2004年至2011年期間的年平均85%的逮捕率相比，確實有著明顯的降低。然而這是因為《刑事訴訟法》的不斷完善和修改以及刑事直訴程序試點工作的開展和推進。但是以年平均逮捕率在60%上下的數據來看，對比歐美發達國家穩定在10%的羈押率，我國的逮捕率（羈押率）仍處于高位［2］。我國刑事直訴程序的適用率并不高，導致直訴程序低適用率的原因有很多。筆者以偵查階段直訴案件的辦理流程為視角，分析刑事直訴程序偵查階段辦案過程中存在的問題并提出相應的解決辦法。

二、刑事直訴程序存在的問題

（一）立法的缺陷導致刑事直訴程序適用率不高

刑事直訴程序適用率不高的主要原因是我國在這方面的立法存在缺陷。

第一，立法上對于“沒有逮捕的必要”的規定在實際適用中陷入困境。立法規定適用逮捕措施的三個條件即：（1）有證據證明有犯罪事實；（2）可能判處有期徒刑以上刑罰；（3）社會危險性要件。其中第一個條件法律有明確的判斷依據，第二個條件在司法實踐中普遍以相關罪名的法定刑為依據，第三個條件雖然《刑事訴訟法》針對所謂“社會危險性”列舉了五種情形，但是立法并沒有對前述提到的五種情形制定具體的評判標準①2015年10月9日施行的《最高人民檢察院、公安部關于逮捕社會危險性條件若干問題的規定（試行）》對于“社會危險性”的五種情形進行了更為細化的規定。但是該規定所列舉的五種具體情形，仍然存在難以把握的地方，例如“揚言實施新的犯罪的”此類情形在司法實踐中難以收集證據。。顯然，這樣的規定在司法實踐中可操作性太低，司法機關工作人員只能憑自己的經驗來判斷涉案人員是否存在“社會危險性”。因此，在決定是否逮捕的問題上，立法的缺陷導致司法機關工作人員在決定對犯罪嫌疑人、被告人是否采取羈押性強制措施時存在不確定性，羈押性強制措施的適用與否體現了司法工作人員的主觀色彩［3］。加之，司法機關內部關于辦理案件存在各種考核標準，司法機關工作人員在面臨“可捕可不捕”的案件時，更傾向于決定逮捕，而不是將案件適用刑事直訴程序。

第二，非羈押性強制措施在立法上存在缺陷。理論上，偵查階段適用非羈押性強制措施有兩個功能。其一是在確保犯罪嫌疑人不逃避偵查追訴的前提下，給予其最大限度的自由，因而沒有采取羈押狀態。其二是為了查明案件的事實，在一定時間和空間下相對地給予犯罪嫌疑人以人身自由的限制，從而確保其能夠隨時接受調查或訊問。這就是所謂的自由保障功能和訴訟保障功能［4］。但在立法時，非羈押性強制措施的立法者并沒有過多關注對犯罪嫌疑人、被告人的權利保障。事實上，我國非羈押性強制措施并不是一項讓個人免于羈押的權利制度，而被視作一項強制措施來使用。在特殊情形下，非羈押性強制措施被用來應對因證據不足無法逮捕、檢察院不批準逮捕以及超期羈押等情況。除此之外，在決定取保候審程序中，法律也規定了難以操作的“不致社會危險性”要件。立法的低操作性造成司法機關工作人員決定取保候審時存在較強的主觀色彩。且當下大多數司法機關工作人員的觀念仍受到有罪推定的影響和考評機制的制約，這就導致對適用刑事直訴程序并不高。

第三，我國審前羈押救濟制度的立法存在不合理性。針對審前羈押的救濟途徑，當下分為當事人申請救濟和相關機關依職權救濟兩種。大多數犯罪嫌疑人、被告人由于個人受教育水平不高，以及權利保護意識淡薄，不知其享有申請司法救濟的權利。即使其委托律師代理申訴、控告或者申請變更強制措施，受理申訴的機關仍是原決定羈押的機關，因此，很難產生實際效果。在依職權救濟中，由于我國公檢法三機關偵、控、審職能的定位，各個機關主動變更強制措施的可能性并不大。因為主動依職權救濟不僅要平添很多工作量，而且一旦出現犯罪嫌疑人、被告人逃跑等現象，案件的經辦人要承受極大的壓力［5］。所以，不論依職權或者依申請進行司法救濟，到最后依然是最初決定逮捕的辦案機關來決定是否變更強制措施。這種缺乏中立機關參與的救濟，事實上是起不到作用效果的。這也導致一些本可以適用非羈押性強制措施的案件無法正常適用。

總之，由于立法上的缺陷，我國偵查階段羈押率居高不下，非羈押性強制措施適用率不高，直接影響了刑事直訴程序的適用。

（二）非羈押性強制措施的配套制度存在缺陷

首先，在非羈押性強制措施的執行保障上，針對取保候審和監視居住而言，《公安機關辦理刑事案件程序規定》規定具體的執行主體是犯罪嫌疑人、被告人居住地的派出所。然而在司法實踐中，具體如何執行、哪個職能部門執行及其他相關的細節都沒有從法律上進行規定，僅依靠公安部的一個內部規定，很難滿足司法實踐的迫切需求。眾所周知，基層派出所不僅承擔了基層治安管理、刑事偵查、社會維穩等多項職責，而且針對刑事案件，每年都會有嚴打任務。繁重的日常事務，導致基層派出所沒有足夠的人力、物力和財力來執行和監管適用非羈押性強制措施的人員［6］。事實上，基層派出所針對此類人員，也僅僅是停留在辦理了相關手續之后便不再主動聯系犯罪嫌疑人、被告人。只有在有訴訟需求，需要聯系當事人時，才與其接觸。此前，相關人員事實上處在一個無人監管的狀態。

其次，在非羈押性強制措施的執行監管上，除《刑事訴訟法》在取保候審中規定的保存犯罪嫌疑人、被告人駕駛證、護照等證件能夠起到防止其脫逃的作用，其他的措施均有一定程度的滯后性。執行機關缺乏對被監管人的實時監控，且對其可能存在的逃脫行為缺乏有效的預防措施。此外，執行機關對涉罪外來人員的監管也存在著問題。由于涉罪外來人員一般都具有無穩定收入、無固定住所和無可靠人際關系的特點，針對涉罪的外來人員監管以現有的社會監管體系更難以產生實效。

第三，針對犯罪嫌疑人、被告人在違反取保候審或監視居住期間的規定，存在逃跑、不到案、偽造證據等行為時，法律規定的制裁僅僅是變更強制措施，將其逮捕，缺乏有力的懲罰措施。這也導致了被采取非羈押性強制措施的人員無所畏懼，不在意乃至不遵守非羈押性強制措施期間的法律規定。針對提供保證的保證人而言，法律僅要求其及時報告，現行的法律規定使得保證人疏于履行職責。且在司法實踐中，執行機關也難以監督保證人是否真正的履行了保證義務［7］。

（三）偵查階段刑事直訴案件辦案時間缺乏約束

我國《刑事訴訟法》規定，取保候審措施適用的最長期限為1年，監視居住措施適用的最長期限為6個月。而采取刑事直訴程序的案件一般來講都是一些案情簡單、事實較為清楚、犯罪情節不重的案件，且法律規定取保候審或監視居住期間偵查機關不能中止偵查。因此，在理想狀態下刑事直訴案件的偵查周期很短。但實際上，與一般刑事逮捕案件需要在逮捕后兩個月之內移送不同，適用刑事直訴程序案件的偵查期限遠超前者。由于基層偵查機關人手不足等原因，大多數的偵查機關并不會優先處理刑事直訴案件，而是先處理已采取逮捕的案件。刑事直訴案件一般在取保候審或監視居住期限即將屆滿時才草草移送。正如前面所提到的，一般的刑事直訴案件都比較簡單，故絕大多數偵查人員不愿在此類案件上花費過多的精力。散漫的偵查態度也導致了刑事直訴案件的偵查質量不高，多數案件證據單薄，關聯性不足，無法形成完整的證據鏈，如此質量的案件移送到檢察院，被退回補充偵查的可能性非常大。在此情況下，案件辦理周期就會變得十分漫長。然而，不僅是偵查人員對刑事直訴案件偵查熱情不高，基層檢察院針對刑事直訴案件也缺興致［8］。一般情況下，檢察院也會優先接收已經采取逮捕措施的案件。至此，案件的辦理周期便更加無法預測，訴訟效率無法得到保障。

（四）刑事直訴程序的適用存在觀念層面的困境

首先，我國作為一個受傳統儒家思想影響兩千多年的國家，公民對國家公權力的信任和敬畏已經深深地打下了烙印。大多數公民在面對國家公權力機關時缺乏必要的個人權利保護意識。

其次，我國長期奉行維護社會穩定的刑事政策以及對犯罪控制理論的追求，造成我國司法工作人員大多數持有“有罪推定”觀念，這使得司法機關工作人員在辦案的過程中不自覺地忽略了早已確立的“無罪推定”理念。這一老舊觀念，也通過刑事案件的辦理深深地影響了普通公民的法律法制觀念，并造成了負面的影響。

第三，傳統“報應觀念”根植于普通民眾的腦海。一般民眾認為，如果違法犯罪，那么在審判其犯罪前將其羈押是合情合理的，這樣的羈押行為被民眾認為是對犯罪嫌疑人、被告人的一種處罰。民眾的這種觀念，直接影響了刑事直訴程序的適用。

無論是司法機關工作人員還是普通民眾，針對刑事直訴程序的認識還需要進一步地加深。如果人們的司法觀念得不到更新，那么再完備合理的訴訟制度也難以實現其應有的價值。

三、解決刑事直訴程序存在問題的對策

（一）完善適用刑事直訴程序立法

一方面，立法上應當盡快明確和細化審查適用逮捕的條件。第一，針對現有的五種“社會危險性”行為界定的分歧，司法機關應當針對具體類別的案件進行司法探索。例如，河南省針對三類案件（故意傷害、交通肇事、盜竊案件）中犯罪嫌疑人的社會危險性認定標準有更進一步的細化，有更具體的情形列舉：在交通肇事案件中，如果犯罪嫌疑人按照規定的標準給付了賠償保證金，其可以在沒能與被害人達成一定和解的情況下適用刑事直訴程序。這樣的處理方式，有效阻止了被害人在輕傷害案件中漫天要價、拒絕和解，把檢察院是否決定逮捕作為與行為人談判籌碼，大大緩解了檢察院的壓力。第二，建立和完善風險評估機制。建立針對犯罪嫌疑人、被告人“社會危險性”評價機制，促使“社會危險性”評判標準有更加客觀和量化的標準，從而盡可能地減少司法機關工作人員在評判時帶有主觀色彩。所謂的客觀量化標準，主要表現為相關人員的個人品性、社會評價、受教育情況、居住條件、是否存在犯罪記錄、觸犯刑法的具體罪名、犯罪形態、在具體犯罪中的作用大小等，并將前述內容評判的標準量化，制作相應的評價細則，得出一個具體的分數。通過這些盡量客觀的標準，來衡量犯罪嫌疑人、被告人的社會危險性，從而更好地幫助司法機關工作人員決定是否對其采取逮捕措施。這樣的“社會危險性”風險評估機制同樣也應該適用在決定非羈押性強制措施的審查上［9］。

另一方面，加強我國審前羈押救濟途徑的有效性。如前所述，無論是依申請救濟還是依職權救濟，事實上還是由最初決定逮捕的司法機關決定是否變更強制措施，這樣的救濟機關缺乏中立性，使得審前羈押的救濟途徑很難起到作用。但是基于我國的司法現狀，要求中立的第三方機關來履行救濟職能顯然是不現實的。因此，加強現有救濟途徑的實效性仍有必要。第一，在偵查階段，應當要求偵查機關及時履行告知義務。在審查批準逮捕前，相關司法機關應當告知犯罪嫌疑人的辯護律師并通知其享有的權利，充分保障犯罪嫌疑人的辯護律師的知情權，提高辯護律師的參與度，這樣有利于辯護律師維護犯罪嫌疑人的合法權利。第二，確保檢察官全面訊問犯罪嫌疑人。檢察官通過與犯罪嫌疑人的面對面交流，相比通過閱讀案件卷宗能夠更全面直觀地了解案件，更容易發現其中存在的違法問題。檢察官通過直接訊問，能夠在一定程度上履行偵查監督的職能，直面犯罪嫌疑人，也能夠給犯罪嫌疑人一個當面申辯、維護其合法權利的機會。因此，我國應進一步完善審查批準逮捕程序中全面訊問犯罪嫌疑人的制度。

（二）完善非羈押性強制措施的配套制度

非羈押性強制措施的具體執行和監管問題一直制約著刑事直訴程序的適用。

對于取保候審，可以采取以下措施來確保其正常有效地執行。首先，針對初次犯罪且罪行輕微，犯罪嫌疑人、被告人積極認罪、主動彌補被害人損失、且具有穩定良好的社會關系的情形，司法機關可以要求其自我擔保，從而節約司法資源。其次，針對提供人保的情形，司法機關可以要求犯罪嫌疑人、被告人本人提出兩到三個保證人，司法機關在審查資格之后，從中選出符合條件可以履行擔保義務的保證人。針對沒能履行保證義務的保證人，可以給予其不同程度的處罰（罰款、拘留甚至追究刑事責任），提升其違反保證義務的成本，督促其積極履行保證義務。針對外來涉罪人員，應當積極探索由法人或者社會團體等充當保證人的新模式。第三，針對基層派出所人力物力財力有限的情況，應當給予其一定的支持和激勵。可以考慮將取保候審的執行情況納入業務考評內容，推動其重視取保候審工作的執行。第四，針對可能存在的棄保潛逃現象，筆者認為以現有技術水平可以通過互聯網大數據等現代科技手段對取保或監視居住的人員進行監控，將適用非羈押性強制措施人員的名單錄入系統，全國聯網，通過提高潛逃成本來防止其逃跑。行為人逃跑、拒絕到案等行為一經發現，應當立即變更強制措施。根據其行為的嚴重性，甚至可以在審判階段對其不適用緩刑［10］。

對于監視居住來說，應當將其與取保候審區分開。不能將監視居住作為取保候審無法適用時的備用選項。同時也應規范監視居住的具體執行行為，避免形式化。

（三）建立刑事直訴案件辦案時間監督機制

從理想狀態出發，偵查階段適用非羈押性強制措施的案件，本應當在較短的時間內偵查移送完畢，然而現實并非如此。司法機關通過適用非羈押性強制措施來延長偵查辦案時間，這樣的行為直接造成了刑事直訴案件比逮捕案件的偵查辦理時間都要長。

針對刑事直訴案件，必須采取快速審結的方式。只有公檢法機關相互配合形成良好的溝通渠道，才能夠共同地推進刑事直訴案件的快速結案。如果案件達到移送審查起訴的標準，就必須盡快移送，對于證據不足、事實不清的案件，偵查機關應當盡快補充偵查。同時，檢察院也應當充分履行法律監督職能，針對刑事直訴案件可以建立相應的備案制度。刑事直訴案件一旦開始，檢察院可以通過系統監控偵查機關的辦案時間，時刻關注公安機關的辦案活動，推動刑事直訴案件的快速審結。對公安機關而言，將刑事直訴案件作為一項考核的標準，也有利于增強公安機關對刑事直訴案件的重視。

（四）改變司法觀念

我國刑事訴訟的近幾次修改無不體現出尊重和保障人權的立法理念。但由于受傳統觀念以及“有罪推定”所形成的思維慣性等因素的影響，司法工作人員和人民群眾的人權保障意識淡薄。所以，增強這一意識十分必要。

司法機關工作人員要正確的理解刑事強制措施的性質與作用。樹立正確的價值觀念，即刑事強制措施只是為了確保訴訟的順暢進行，而不是一種針對犯罪嫌疑人、被告人的懲罰措施。

改變司法觀念，還應做好制度保障。單純的司法觀念宣傳并不能得到良好的結果，還需要立法和司法做出相應的配合。在立法上，我國應當確立刑事直訴的原則。為推行刑事直訴程序提供立法上的支持，推動司法機關通過司法實踐更新觀念，從而促進刑事直訴程序的改革和完善。在司法實踐上，應當有計劃的擴張刑事直訴程序的適用范圍。但由于我國立法不完善、公民法律普及水平較低等現實情況，應當有計劃有針對性地逐步擴張刑事直訴程序的適用范圍。只有立法、司法、執法和普法相結合，才能夠使刑事直訴程序發揮其應有的作用。