淺談我國班輪運價備案制度的現況與改善
——美國航運法的借鑒與參考

顏 云

(上海海事大學 上海 201318)

運價備案制度作為航運政策的重要制度之一，長期以來備受各國航運界的關注，運價備案制度的前世今生及發展趨勢，成為近幾十年來航運界討論的焦點。我國在過去的二十年里，航運實力的逐漸展現及航運大國地位的奠定，也使運價備案制度在我國變得舉足輕重。

一、我國運價備案制度產生的背景

隨著改革開放的深入開展，中國的國內外貿易得到了飛速發展，集裝箱運輸行業也隨之迅速崛起，短短的40年，中國已一躍成為舉足輕重的航運大國。中國市場的巨大商機吸引了大批外資航運公司紛紛來搶灘我國的一些重要口岸，中國海運市場上就出現了多個航運巨頭互博的局面。

本世紀初，國外多家航運巨頭在我國各大主要港口的搶灘，打破了我國原有的航運市場完全由國家調控的局面。各大航運巨頭對我國海運班輪市場的激烈爭奪，引起了我國集裝箱班輪市場的強烈震蕩，市場上的供求不平衡，誘發了國際集裝箱運輸市場的不公平競爭，最為明顯的現象就是運價的劇烈波動，各方惡性競爭的后果最終都體現在運價上，班輪市場運價的不穩定，嚴重影響了貿易買賣雙方對貿易市場前景的判斷，影響了了貿易市場的穩定，抑制了貿易市場的繁榮發展，我國航運企業及外貿企業均成為運價戰的受害者。

集裝箱運輸市場的過度競爭與過度壟斷都不利于集裝箱運輸市場的良性發展。在市場經濟條件下，為防止市場失控給經濟發展造成不利的影響，國家的適度調控和干預是非常必要的。目前國際上“自由化發展”的呼聲一直高漲，但是對于我們這樣一個航運需求龐大而航運供給總量不高的國家，完全徹底放棄保護肯定是非常不可取的，我國的航運政策應該以國家利益為出發點,以維護我國航運市場的穩定、健康發展為目標。

航運業是一個全球性的行業，各國的航運市場受國際航運市場影響巨大。國際航運市場上稍許的風吹草動都會波及到我國的航運市場。如何應對這些變化給我們帶來的不良影響，成為近十幾年來我國航運管理部門工作的重中之重。在這樣的大背景下，運價報備制度應運而生，國際集裝箱國際班輪運價備案中心，上海航運交易所成為運價備案指定受理機構。

二、運價報備制度的內容和運價管理的目的

(一)運價備案內容

運價(Freight Rate)是承運單位貨物而付出的運輸服務的價格。

運費(Freight)是承運人根據運輸契約完成貨物運輸后從托運人處收取的報酬。

運價本(Freight Tariff)，也稱費率本或運價表，是船公司承運貨物向托運人據以收取運費的費率表的匯總，運價本主要由條款和規定、商品分類和費率三部分組成。

《中華人民共和國國際海運條例》第17條：經營國際班輪運輸業務的國際船舶運輸經營者的運價和無船承運業務經營者的運價，應當按照規定格式向國務院交通主管部門備案。國務院交通主管部門應當指定專門機構受理運價備案。

備案的運價包括公布運價和協議運價。

公布運價，是指國際船舶運輸經營者和無船承運業務經營者運價本上載明的運價。

協議運價，是指國際船舶運輸經營者與貨主、無船承運業務經營者約定的運價。

公布運價自國務院交通主管部門受理備案之日起滿30日生效；協議運價自國務院交通主管部門受理備案之時起滿24小時生效。

國際船舶運輸經營者和無船承運業務經營者應當執行生效的備案運價。

(二)運價管理目的

1、實現運價穩定

運價報備制度要求新制定費率、或導致托運人成本增加的新費率，應該在公布后30天才能生效。這種規定被認為能夠使運價在一定時期保持相對穩定，對國際貿易當事人在訂立買賣合同時可以初步預計運費的多少。但是，運價報備在在一定程度上確保了運價的穩定。

2、實現信息公開和可獲得性

信息是交易的基礎。國際班輪運輸關系中當事人的交易能力是不平等的。一般來說，承運人處于較有利的地位。海商法律制度關于提單中承運人必須承擔的最低法律義務即是為保護托運人的利益而設計的，但作為調整平等民事法律關系的海商法不能完全解決承托雙方之間信息不對稱的問題，

運價報備制度的核心是信息的公開性，并進一步保障托運人獲得與訂立運輸合同有關的充分、可靠的信息。運價本的公布可使托運人獲得公會或承運人關于費率、貨物分類、規則等方面的信息，以訂立公平合理的運輸合同。

3、對外國競爭者進行監管

對外國競爭者的特別監管主要體現在“受控承運人制度”上。美國認為，外國國有航運公司以政府為后盾，可以不計成本和公司虧損地進行銷價競爭，損害到美國航運公司的正常競爭。因此，對受控承運人的運價進行特別監管，除了要求受控承運人履行一般承運人關于運價本、服務協議的有關的規定外，FMC(美國聯邦海事委員會)還有權審查受控承運人的運價水平是否存在不公平、不合理的情況。

4、有利于主管機關全面掌握信息

運價報備制度可以使主管機關獲得市場運價的全面信息，即使在取消運價本備案制度，改為承運人自己公布制度后，FMC(美國聯邦海事委員會)也能夠無償獲得承運人運價本的全部信息。對運價信息的掌握和利用是主管機關制定政策、修改法律的重要的根據。

三、我國運價備案制度的簡況

(一)我國運價備案制度發展歷程

集裝箱班輪運價備案制度是我國針對多個國際集裝箱班輪運輸集團壟斷運輸市場而采取的，為維護市場秩序、保護公平競爭、保障運輸各方的合法利益而設計的重要制度，該制度于1996年在江蘇、浙江、上海三省市開始試行。自2009年在全國范圍內正式實施以來，雖仍處于推進完善階段，但在規范集裝箱班輪運輸市場行為、穩定班輪市場運價、遏制不正當價格競爭等方面發揮了重要的作用。

然而，需要關注的是，我國集裝箱班輪運價備案制度在實施過程中尚存在諸多待解決的問題，其中，構建有效的運價備案監管制度就是迫在眉睫的任務。沒有完善的運價備案監管制度作為關鍵支撐，整個運價備案制度就難以從真正意義上發揮在班輪運輸企業市場準入后對其進行事中和事后管理的積極作用。運價備案制度起源于美國，美國《1916年航運法》首創了運價報備和服務合同報備制度，隨后的《1984年航運法》以及《1998年航運改革法》對運價備案制度均做出了較大修改，但其作為美國政府管理國際班輪運輸市場的一項基本制度至今仍保留并實施。

我國集裝箱班輪運價備案制度基本借鑒美國模式，依托相關法律法規，將運價備案予以制度化、規范化。特別是在2001年，為使得我國在加入WTO后能夠對逐步開放的國際班輪運輸市場仍保持必要且適當的政府監管，運價備案制度寫入了《中華人民共和國國際海運條例》，實現了法律化。但是 ，在實踐層面，運價備案制度并沒有立即得到具體實施，一方面是由于當時在技術上存在一定的障礙，另一方面是由于在2002～2008年這段時間內，我國國際班輪運輸市場整體保持較為健康、良好的發展態勢，市場秩序相對正常、有序，潛在的市場問題在一定程度上被繁榮的市場景象所掩蓋。自2008年全球經濟危機爆發后，遭受較大打擊的班輪運輸需求與日益擴大的班輪運力供給之間矛盾突出，并引發一系列市場問題的集中凸顯，部分班輪運輸企業為保證自身市場地位和利潤，通過惡性競爭以低于正常、合理的運價水平攬取貨源，有些航線甚至出現了“零運費”“負運價”現象。為矯正班輪運輸市場所出現的市場惡性問題，2009年6月9日交通運輸部出臺《國際集裝箱班輪運價備案實施辦法》，在全國范圍內全面實施運價備案制度。隨后在2010、2013、2014年分別針對無船承運人、我國臺灣航線、國內水路運輸出臺相應的運價備案規定。①

(二)國際海運條例等關于運價備案的相關規定的不足之處

《中華人民共和國國際海運條例》中關于運價備案的規定存在幾個不足之處：

1.就備案制度而言，應該是運價本和服務合同完整備案，非僅僅其中的運價需要備案。

2.協議運價沒有包括無船承運人與貨主之間訂立的服務合同。

3.在沒有協議運價條件下，無船承運人公布運價的方式和有效期限應該可以更靈活些。②

交通運輸部門、航運監管部門等出臺的關于運價備案的規定在實際操作中經常碰到執行難、執行依據不清的問題，如何克服我國備案制度及相關法律規章的缺點，找出不足之處并加以完善，使之更好地為我們的航運事業保駕護航，是我們目前關注的焦點和需要攻克的難題。

四、借鑒美國的運價備案經驗，完善我國的運價備案制度

(一)美國航運法關于運價備案的簡況

美國曾經是航運大國，目前主要是貨主國(尤其在班輪運輸領域)。美國航運法關于服務合同的管理以備案制度為核心。目前，美國擁有的運力世界排名第8，占世界運力的3.36%。集裝箱運力世界排名第15，市場份額為1.0%。

1998年航運法核心：第一、確立協議成員獨立行動權(independent action)； 第二、協議可以制定自愿性指導規則，但不得具有強制性；第三、服務合同保密備案制度(be filed confidentially)

2004年4月21日，當時我國交通部副部長洪善祥與美國運輸部副部長杰弗舍恩分別代表兩國政府互換外交照會并簽署聯合聲明，宣布雙方政府已完成使協議生效所必須的各自國內相關手續，該《中美海運協定》自2004年4月21日起正式生效。根據該《中美海運協定》，雙方履行需各自承諾。

美方承諾：給予中國航運公司享受非歧視性待遇，在美國的所有外貿航線上在制定和實施運價方面具有與其他承運人相同的待遇。中方承諾是：在美國給予中國航運公司受控承運人制度豁免的前提下，給予美國在華獨資航運公司更寬的經營范圍和經營地域，允許在中國內陸地區設立經營機構，并為本公司經營的船舶提供船舶代理服務。③

美國航運法以國際航運市場競爭規則為核心。運價報備制度在美國已有八十年的歷史，是美國實現其航運政策的重要手段之一，深入分析不難發現它實質上是一種新型的保護主義政策手段，通過中美運價報備制度的比較分析，我們發現，美國的運價報備制度作為一種重要的政策手段通過訴諸法律的政策形態、完善的操作規則、嚴明的處罰措施達到了相應的政策效應，其借鑒作用十分明顯。

《1916年航運法》首次規定了服務合同報備制度。美國自1817年開創定期班輪業務以來，班輪公司作為活躍于航運市場的主要承運人，發揮了其獨特的優勢。在19世紀中后期，國際班輪市場出現嚴重的運力過剩，使得當時在班輪市場上運營的各個船公司為了增強自己的市場競爭力，與托運人指定各種“特惠契約”，在這種背景下使得國際班輪運輸業務陷入無序的惡行競爭。為了約束和限制這種競爭，尤其是運價競爭，班輪公會應運而生。在班輪公會占主導地位的時代，主要是通過運價本的形式攬活，并以此確立承運人與托運人之間的運輸關系。所謂運價本是指公共承運人關于費率、收費、分類、規則和慣例公布的文件。④受此影響，在很長的一個歷史時期內，承運人對于相類似的托運人給予區別待遇是不被允許的，航運業以公開的價目和合同條款平等對待所有托運人，目的是為保證航運業有一個公平的市場環境。⑤為了解決班輪公會的法律地位方面的問題，美國第一部航運法《1916年航運法》首創了美國的運價報備制度和服務合同報備制度，在賦予班輪公會反壟斷豁免的同時，通過報備制度實現對班輪公會協議的規制。⑥

該法也突破了班輪運輸只能采用運價本攬活的形式，允許雙重運價合同，即除了運價本所規定的標準費率之外，以托運人將其全部或者一定比率的貨物交付于承運人承運為條件，可以得到相較于運價本更為優惠的運費費率。這種合同就是所謂的忠誠合同，在《1916年航運法》中只要該合同無損于美國貿易，不違背公共利益，并且沒有不公正的歧視或者不公平即為法律所允許。⑦

《1984年航運法》實行十多年后的發展表明，該法無法實現托運人和承運人之間真正的利益平衡，過于嚴格的管制使航運企業的運營效率難以得到提高，限制了市場的充分競爭，使得美國在國際航運市場上的競爭力日益下降。如此現實促使了以提高美國國際航運市場的競爭程度為核心的《改革法》的產生。與《1984年航運法》相比，該法增加了一項新政策，即在更大程度上依賴市場，通過有競爭力和有效率的遠洋運輸，促進美國出口的增長和發展。⑧

價格是商業合同的核心條款，具有很高的敏感性，《改革法》取消了運價公開制度，說明了此次服務合同的保密性是此次改革的重要考量內容。

近年來，聯邦海事委員會規則制定工作主要集中在無船承運人協議運價制度領域。我國在無船承運人運價備案方面也借鑒了美國的做法，2010年11月，我國交通運輸部在上海舉行的無船承運業務經營者備案制度宣貫會上宣布，過渡期為60天的《無船承運業務經營者運價備案實施辦法》將于12月1日起正式實施。宣貫會上，交通運輸部水運局局長宋德星、上海市交通運輸和港口管理局局長孫建平共同為無船承運業務經營者運價備案中心揭牌。

(二)中國運價備案制度的問題點及改善建議

我國的運價備案制度在創設時參考了美國航運法服務合同備案的一些制度和架構，并結合我國的立法現狀和發展水平，創設了適合我國國情的運價備案制度。由于當時我國的法律工作仍處于初始階段，各個方面還存在一些欠缺和不足，運價備案制度中還存在有些規定的制定不太規范，許多細節沒有進行詳細的規定，在后來的航運實踐中逐步暴露出了不少問題，部分制度的不規范直接導致了一些法律方面的糾紛，不足和欠缺之處主要表現在以下幾個方面：

1、中國目前運價備案制度的問題點

(1)關于運價備案的立法層次較低，總體比較分散，沒有形成一個完整的體系。雖然在多個法律文件中涉及到了運價備案的內容，卻并沒有形成一個關于運價備案的體系和制度。我國的運價報備是以《海運條例》和實施細則作為國際海運經營的基本法律框架，并通過《精細化報備實施辦法的公告》和操作指南細化報備的規定，基本建立了我國協議運價報備制度的體系。但顯然上述的文件多數以交通部部門規章、通知、辦法等形式為主，其立法層次、權威性、強制性都較低，無法與其他政策配套實施。⑨

(2)運價報備的條款和內容明細過于寬泛，容易引起糾紛。對于未按照規定履行運價報備義務而需承擔的法律后果規定得比較模糊，導致處罰機關有極大的自由裁量權，影響執法的公正性。

(3)我國航運實踐中存在大量的一票一價現象，即使船公司已經和托運人簽訂了運價協議，但是隨著市場行情的變化，雙方還會根據實際情況自行調整運價。這種臨時達成的、短期的不穩定的運輸合同，會對承運人履行報備義務造成很大的障礙，加大承運人的工作量。同時這也導致協議運價報備制度在穩定航運市場防止運價異常波動上的功能喪失殆盡。⑩

2、中國目前運價備案制度的改善建議

通過對目前我國運價備案制度現狀的研究，借鑒和學習美國的航運法，針對運價備案制度幾個方面的不足，提出以下幾個主要改善建議，希望能進一步完善和發展我國的運價備案制度：

(1)為了進一步發揮運價報備制度的政策效力，應明確運價報備制度的政策形態， 從長遠看應制定相關的航運法，在其中規定運價報備制，相應制定實施細則， 提高運價報備可操作性。目前我國運價報備制度沒有形成一完備的法律體系，法律效力層級較低。目前的服務合同制度引入《海運條例》應當吸收和運價報備有關的公告、規定、操作指南等實務方面的內容，使運價報備制度法律化，提高其法律效力，以法律法規的形式表達最新的海運政策。雖然計劃、通知、報告等形式確定的海運政策比較靈活，有較大的宏觀指導性，能夠迅速地反應形勢的變化，但是這種非法律化的形式不具有權威性，不能確保其穩定性。

具體而言，在服務合同設計時應該盡量地沿用我國現有的運價報備制度，以基本原則、備案義務人、備案范圍、受理機構、備案程序、監督檢查、處罰措施這幾個方面為基本內容，結合我們的具體情況，借鑒并吸收美國航運法的優越之處。

(2)明確合同運價報備的具體內容和公布事項。報備程度中應該明確服務和運價合同的具體報備程序應該參考規定的操作指南。只有法律明文規定，才能具有相應的法律效力。我國的運價報備制度在一些方面還存在操作性問題，尤其使對比美國航運法對服務合同、運價報備的規定，在很多內容的規定上不夠細致，應該細化這些具體內容，避免在適用時產生不必要的糾紛。

設立相關的航運價格管理機構，并明確上海航運交易所功能定位，應發揮上海航運交易所運價協調及運價信息整理、儲存、發布、檢索等功能。

(3)針對“一票一議”的服務合同，應該規定一定的服務期限，由航交所根據過去的實踐和未來的趨勢，確定一個服務期限并要求承運人遵守，能夠使承托雙方之間的運價在一定期限內保持穩定。在實踐中，可以規定服務期從三個月到一年不等的期間。

(4)發揮行業組織價格協調的作用的同時，政府部門對違反規定的單位進行處罰。

對價格最為敏感最先感受到市場行情變化的應該是航運界的承托方。對于運價的協調，航運界的承托方最有發言權。雙方的組織可以向航交所提供反映市場行情的數據信息和資料，使航交所能夠在運價備案實施過程中作出正確的判斷和決策。此時，行業組織的協調作用就顯得尤其重要，班輪公會、航運組織、航運團體等，都可以根據申請或者情勢的需要，提供最新的一手數據給航交所，與航交所進行協調磋商。

對于因環境或者情勢的變更帶來的運價結構的變化，則更需要行業組織來牽頭，利用自身的優勢地位，為行業成員發生，以最快的速度應對這些變化。

根據國務院發布的《關于取消和下放一批行政許可事項的決定》，無船承運業務取消審批(無需保證金、無需保險)改為備案。交通運輸部將建立無船承運人備案和信用管理制度，及時向全社會公開信用記錄，建立失信企業聯合承接機制。通過“雙隨機、一公開”監管等方式，加強對無船承運市場的監管，支持行業協會發揮自律作用，維護市場經營秩序。

但是，依舊有一些無船承運公司有運價未備案或實際執行運價超出備案幅度的情況。2019年6月，交通運輸部檢查各地無船承運企業運價備案執行情況，對部分未備案和實際執行運價超出備案幅度的情況予以處罰。部分物流航運企業沒有按照交通運輸部的規定，存在未備案和實際執行運價超出備案幅度的情況，違反了《中華人民共和國國際海運條例》第十五條，并且按照《中華人民共和國國際海運條例》第四十一條的規定進行執行行政處罰。

五、運價備案制度的綜述和展望

每個國家的政策的發展都受到本國的經濟發展水平的影響，我國的海運政策也概莫能外。我國從建國到改革開放，從改革開放到進入21世紀，從2000年在到如今的2019，海運事業也經歷了從起步，到海運大國地位的逐漸建立，再到今天的向海運強國的逐漸轉變。每一個階段，我國的海運政策都根據海運形勢的發展而發生了很大的變化。為了更好地適應市場經濟的發展，與世界上的航運強國進行真正的比拼，我國逐漸開放航運市場、減少了對本國航運的保護，海運政策也相應地從改革開放初期的保護主義逐步轉向今天的自由主義。

但無論是美國一貫目標明確的海運政策還是我國在經濟和社會發展的過程中不斷變化著的海運政策，無論是保護主義政策還是自由主義政策，其本質都是一樣的，即以國家利益作為其制定海運政策的最高目標。換言之，任何一個國家在制定海運政策時，都會通過立法手段實施維護本國安全、保護本國航運業、促進本國對外貿易發展的目標。

盡管保護主義和自由主義所采取的政策大相徑庭，但其本質卻是相同的，都是為了確保本國的海運利益，發展本國的經濟，增強本國的各方面的國力。由此可見，美國的航運政策和我國的航運政策都具有共同性，可以相互借鑒利用。美國的航運法律制定時間早，經過了更長時間實踐的檢驗，在系統和制度上都具有先進性，我們可以借鑒美國在運價報備方面的法律制度，促進我國運價備案制度的完善和發展。

【注釋】

①張強,劉越.水運管理 2015,(06).

②劉盈,郟邴貴.航運服務合同管理制度研究.海大法律評論.2010(00);351-352

③2004《中美海運協定》.

④王雪峰，郟邴貴.國際貨運代理概念 上海.同濟大學出版社，2006：148

⑤Marc levinson.Two Cheers fir Discrimination:Deregulation and Efficiency in the Reform of U.S.Fright Transportation,1976-1998.Enterprise&Society.2009.10.(1):178-215

⑥嚴露.美國航運法下服務合同法律研究—兼對中國修改《國際海運條例》的借鑒(碩士學位論文).大連大連海事大學，2017.16～ 17

⑦See 46 U.S.C app.803

⑧於世成 .美國航運法研究北京：北京大學出版社，2007：30-33

⑨王曉惠.對我國實施的運價報備制度相關問題的探討.水運管理.2001,(10):19-21

⑩劉盈,郟邴貴.航運服務合同管理制度研究.海大法律評論.2010,(00);351-352.