服務行政的反思與探索：“最多跑一次”改革

程婉祺

(哈爾濱商業大學 黑龍江 哈爾濱 150028)

一、背景：“小政府，大社會”時代背景下的挑戰與危機

“最多跑一次”改革是政府部門簡政放權，優化政府職能，推薦放管服改革的一個縮影。新中國成立后，我國進行了數次政府機構改革，大多數都是自上而下，以建立中央政府為主的結構調整。在各級人民政府有關部門中普遍存在人浮于事、形式主義，效率底下的弊端。緊跟經濟時代發展步伐，精簡地方政府辦事機構，提高政府辦事效率已逐漸成為當前地方政府的迫切發展需求。四十年來，在經歷了東亞經濟騰飛的奇跡和對資本主義世界金融危機的深刻反思后，關于發展改革我們再次提出了新發展理念和新戰略定位：不斷提高特色社會主義治理創新能力，發展改革成果要與人民群眾共享，巧用“互聯網+政務服務”的治理標桿，實現了政府與群眾、企業的良性和諧互動。如今我國正處于全面建成小康社會的重要歷史時期，“最多跑一次”等一系列放管服改革既是一個巨大的挑戰，也是千載難逢的機遇。

二、探索：實際推進時遇到的困難及對策

(一)審批環節冗雜辦事拖沓，倒逼政府進行“企業化”改革

許多地方政府雖然提出了“最多跑一次”的口號，但對于具體跑哪“一件事”沒有作出明確說明。自上個世紀50年代以來，新公共行政運動風起云涌，將企業管理理論中的思想引入行政領域已被公認為是提高效率，轉變職能的有力抓手。要求政府也要像企業一樣，強調效率和顧客意識，因此，作為政府服務職能的“消費者”，群眾和企業的有效反饋就成了改革得以不斷前進的關鍵。以相關學科先進的理論方法來指導“最多跑一次”改革的推進，倒逼政府部門強化結果導向，加強服務意識，推進社會合作。浙江省政府作為這次深化改革的排頭兵，在推進政府管理數字化服務轉型、公共服務信息領域的縱向延伸等幾個方面已經卓有成效，發揮了作為全國服務模范標桿的引導作用，各地和省市政府要充分結合自身實際地域優勢特點和經濟基礎實際情況，抓住重點就要著力研究解決人民群眾實際反應強烈的突出問題，同時不可能忽視其他地方在實踐中已經顯現出的次要問題，統籌兼顧，下好推進全國公共政務信息服務“最多跑一次”這盤大棋。

(二)政府運用目標管理和減負降稅等手段，激發市場主體的主動性和創造性

將中央政府部門調控國家宏觀經濟的政策目標層層分解，落實到地方政府相應部門。同時地方政府也要考慮當地企業經營發展目標，與企業負責人就目標和任務的展開進行充分的探討與協調。要想真正實現國家提出的整體發展目標，需要通過各方面的共同努力，在中央、地方政府和企業之間形成向心力和社會凝聚力，實現經濟的良性循環。要求政府重新準確定位經濟與公共服務職能，培養、打造出一個充分講求服務效率與公平的、卓有使命感的新型政府。重點在于扶持小微個體企業，在信用金融服務方面，建立針對中小企業的專門信用金融機構和企業信用制度，向中小企業個人發放小額低息貸款。在完善稅收和其他財政津貼補助政策方面，推行多項減負和降稅措施，給予符合要求的中小企業一定額的補貼金。同時還要保證采購信息公開、流程化和透明化，確保不同行業規模、不同產品經營者和領域的政府企業都享有平等的獲取信息和同時接受其他政府采購的便利機會。運用信貸、稅收等多種經濟杠桿，結合作為經濟實體的企業自身發展需要和切身利益，在完善現有分配制度的根本基礎上，堅定不移的加快企業市場化體制改革、優化營商環境。

(三)政府與市場的矛盾顯露，政府需強化責任主體的作用

雖然“小政府大社會”的思潮已經成為共識，但在地方政府自身利益或考評績效的驅使下，往往會產生一些不盡如人意的地方。政府管得多了，既抑制了企業的積極性，導致企業生產效率底下資源浪費，還有可能造成權力尋租和濫用、官僚主義和行政權力膨脹的問題，甚至重蹈計劃經濟體制的覆轍。政府管的少了，市場規律的自發性、盲目性又會顯現，輕則導致基礎設施的建設滯后、資源配置不合理、難以形成生產規模和地域產品優勢，重則會造成市場秩序紊亂、罔顧職業道德等問題。上述問題都是由于政府和市場之間的協調性差所導致的，要想解決這些問題，需要明確界定各方的作用與責任，打破了橫縱向上的層級管理關系。地方各級人民政府與相關職能部門之間需要相互配合、步調一致，完成由經濟利益主體向責任主體的轉變。同時，隨著經濟發展市場化水平逐漸提高，迫切需要與政府治理的現代化相協調，通過“最多跑一次”改革，可以化解社會與政府之間的矛盾，促進企業和群眾對政府行政行為和出臺的相關政策的理解。

(四)群眾對政府的要求越來越高，政府著力塑造“便民”形象

這次改革打破了傳統的“官本位”、“唯上論”的觀念，由“為民做主”轉變為“以人為本”，民眾的事應該由民眾自己做主，凸顯了民眾在新型政府治理體系中的重要地位。改革工作能否順利進行，關鍵在于政府能否樹立起親民為民形象并同時轉變機關作風。尤其要注意基層窗口辦事人員的態度和素質，他們是政府在公眾眼中的形象代表，通過具體執行上級政策來反映政策落實情況、展示政府精神面貌。可以通過匿名評價機制，讓接受服務的公民對公務人員提供的服務進行評價，同時建立起相應的獎懲機制，在政府組織內部強調先進和榜樣的領導力量，通過正面的強化管理手段，提倡為公眾所滿意行政行為，通過使用負面的強化手段甚至批評、懲戒，來防止某些人的不軌行為。政府還可以通過新聞信息傳播的多種媒介，召開大型新聞發布會，定期組織舉行社會聽證會和民意測驗等多種形式，鼓勵社會公眾及時提出一些有針對性和時效性強的建議。2019年習總書記在黨中央和國家機關作風工作會議上對指導機關干部加強作風廉政建設發展提出明確要求：一是要堅決持續深化糾“四風”的作風工作，堅決克服形式主義、官僚主義。要大力學習弘揚密切關心、聯系群眾的優良作風，深入基層群眾一線，增強同基層人民群眾的感情，掌握做人民群眾基層工作的基本方法，從而在基層工作實踐當中找到解決群眾問題的一把金鑰匙。各項工作，都必須要往實里抓、做出好的實效，做到不提不切實際的發展目標、不干“留痕無績”的事、不開不開能解決社會問題的研討會、不發不能解決社會問題的文。認真研究梳理當前工作中的突出表現和存在問題，逐一調查研究、逐項檢查整改。要帶頭深入學習，帶頭深入基層，聽人民真言、講基層實情，為民群眾辦實事、辦好事，嚴格遵守各項規章制度，做嚴格執行規章制度的勞動模范和突出表率。

(五)針對改革中存在的阻礙因素，建立起合理有效的監督管理體系

在行政審批辦理過程中，普遍存在一些無理推諉或者扯皮等問題。 應形成以政府專門負責機關事務監督管理為主，社會監督為輔的監督體系，強化對政府權力正常運行的制約和監察，清除“最多跑一次”體制改革的各種阻礙抑制因素。在具體實施工作過程中，監督工作人員要及時與辦事服務大廳等窗口以及基層一線工作人員進行零距離對話交流，了解群眾辦事過程中遇到的困難和亟待解決的熱點問題，爭取將“一窗受理”“集成服務”的監督效果落到實處。同時還要準確把握抓住各項工作服務重點，以服務群眾的實際需求為工作導向，確保各級政務人員與接受服務的群眾精準高效對接。各級政府組織及下屬部門應該聯合設置群眾監督領導小組，深入群眾一線，傾聽廣大群眾的真實感受，引導廣大群眾對政府提供的服務質量做出評價。更將有利于上級行政機關充分了解具體的改革進程，進而及時制定下一步改革的決策，為社會民主監督的不斷強化和加快推進體制改革行動計劃的實施打下堅實的基礎。但須特別注意的一點是，有效的市場監督機制應該是不定期的，可以是全面的，也可以只是局部的。也可以由當地領導機關牽頭，組織召開基層座談會，引導有關工作人員與人民群眾代表進行集體對話交流，暢通群眾溝通交流渠道，爭取在一些關鍵性重大問題上盡快達成一致共識，并將協商結果在政府門戶網站上進行公布，杜絕各種形式主義和紙上談兵。在這方面作為“最多跑一次”信訪改革的一個前沿陣地，溫州市監委特地組織7支問題督查工作小分隊，匯總“萬人雙評議”、信訪辦以舉報、巡察等多種途徑集中發現的熱點問題督查線索，帶著這些問題線索到37家黨政一線服務窗口單位重點開展實地走訪督查。采取開展體驗式監督辦事、體驗式明查暗訪等多種近距離綜合監督辦理方式，在督察檢查方面取得了有效進展。

(六)基礎設施滯后，觀念落伍，急需“互聯網+政務服務”的治理模式創新

目前我國在仍存在信息固化的現象，對移動云計算、大數據、移動智能互聯網和移動物聯網等信息技術缺乏了解和應用。21世紀之后，人類正逐步進入一個前所未有的工業信息化發展時代。無處不在的現代互聯網信息技術為政府改革提供了強有力技術支持，推動互聯網與現代政府整體治理模式的緊密結合。從中央到其他各級人民政府也紛紛搭上了進入信息化經濟時代這趟便車，紛紛推行各項許多有利于有效改善財政民生、惠民快捷便民的政策舉措。以浙江省為范例：2013年，浙江省政府繼續力推“四張清單一張網”服務體系平臺建設，在借鑒吸收本省各級人民政府和其他省市區人民政府深化行政管理體制改革的成功經驗基礎上，編制、公布“四張清單”(省級政府服務權力范圍清單、責任單位清單、企業項目投資負面責任清單和省級財政部門專項資金監督管理職責清單)，其政府互聯網體系建設被廣泛稱為“政務淘寶”的“一張網”——浙江省級政務信息服務網。這次深刻的自我改革，意在完全通過“互聯網+政務服務”的司法方式重新界定各級政府的司法權力，明確各級政府的主體責任，規范各級政府的施政管理行為，更多的意在完全通過網上電子政務的組織建設與發展運營，將原來各自孤立、條塊分割的網上政府公共服務信息資源整合開放起來，讓全省40多個政府部門可以實行政府一站式網上政務審批，形成一個適合省、市、縣政府一體化組織建設與運營管理的網上電子政務信息生態系統。

三、啟示：“最多跑一次”的整體視角

(一)浙江省政府的推陳出新

一些省和地方各級政府還積極推出了各類網上信息服務系統app，提供各種全方位的大數據服務，爭取盡快實現各個部門的層層數據聯通，將層層數據分解，落實涉及到具體規劃執行工作單位和相關個人，確保每個服務系統都會配有專門的項目負責人并及時督促相關上級領導及時跟進相關項目規劃實施工作進度。其中所能取得應用效果最為顯著的也就是“浙里辦”政務辦公app，一款基于浙江的與政務信息服務網進行一體化的政務網絡平臺。截止2019年1月，浙里辦注冊實名用戶已突破3000萬人，“浙里辦”支付寶小程序實名用戶就突破1000萬，成為全國最快突破千萬用戶的“一網通辦”小程序。每個浙江人就有1個在“浙里辦”辦事，同時浙江成為網上辦事比例全國最高的省份。盡管一些“排頭兵”已經成功起到了先進模范作用，但具體的企業改革發展進度在目前全國區域范圍內仍然參差不齊。

(二)各地“短板效應”帶來的機遇和轉變

考慮到各地的經濟基礎和實際發展情況各有不同，需要適時調整一些關于改革重點工作的權重，同時因地制宜的突出改革側重點，以改革時間點和地點以及條件因素為中心轉移。宏觀的改革辦事模式和標準雖然是統一的，但同時也應該允許并鼓勵廣大基層群眾踴躍參與，提出問題。改革的發展大勢及試點地區的成功經驗是“天時”，配合本地區特有的資源優勢形成的“地利”，將二者有機結合起來創造出“人和”——即充分發揮基層人民群眾和干部的主動性，創造性，漸漸發展形成一套具有各地特色的改革辦事模式。某種程度上還可以有效刺激區域經濟和社會發展，甚至還可以成為促進不同地區之間商業貿易、文化交流的橋梁。同時也不能完全忽視地方保護主義和地方壟斷經營行為的存在，必要時可以以國家立法的形式來防范和制約某些地方的違規行為，對過去主要經濟指標為準來衡量地方官員工作政績的評價標準也有所改觀，使地方行政官員清醒意識到“短板效應”才是深化行政體制改革的主要限制因素。只有各方面協調的發展才能做到相互學習、共同進步，最終達到合作共贏的目的。

(三)提高“放管服”含金量，重視改革的現實意義

政府經濟工作會議報告中首次明確提出:“有悖于激勵創新的陳規舊章，要抓緊修改廢止;有礙于釋放創新活力的繁文縟節，要下決心砍掉”。改革試點是經濟創新的重要手段，也代表了經濟創新的未來，在改革試點與實施推廣的整個過程中，一大批試點城市已經找到了自己的經濟發展的新方向和經濟發展的新節奏，甚至已經實現了從“最多跑一次”發展到“一次都不跑”的可喜轉變。即便已經長期處于城市改革發展潮頭，這些試點城市也在認真考慮如何來促使城市改革向一個縱深領域推進，持續深入開展“減證便民”系列改革。只不過其工作重點已經從簡化那些傳統復雜證件的辦理手續和辦理流程，轉移至了到全面解決清理那些煩擾中小企業和人民群眾的循環辦理證明、重復辦理證明等各類無謂文件證明上。同時開通網絡平臺獲取共享數據，或者通過證照、書面承諾等方式替代原本審批所需的書面材料，全面建成一個個“無證明辦證之城”。廣而言之，全國各地都可以從這些成功經驗中取經，進一步做好服務的延伸并關注問題的后續進展，推出更多的便民舉措。集思廣益，拓展思路，順應改革的東風，滿足群眾的期待。不積跬步，無以至千里。不能積累成小流，自然無以發展成為大江大海。“最多跑一次”改革不只是一種理念、一種看法，更重要的是形成合力、找到了切入點和突破口：既展示了我國政府對服務行政的創新與反思，給行政體制注入了新的生機和活力，又沖破了觀念、規劃、部署上的藩籬，體現了“實事求是”“敢為天下先”的時代精神。