關于加強和改進人大討論決定重大事項工作的調研報告

討論決定重大事項，是憲法和法律賦予地方各級人大常委會的重要職權。長期以來，地方人大重大事項決定權的行使，普遍存在著程序性決定多、實體性決定少，被動性決定多、主動性決定少，原則性決定多、可操作性決定少等傾向。主要是由于重大事項范圍界定不夠明晰、操作程序不夠規范、貫徹執行不夠到位等問題，造成了制度設計與實際功效之間的差距。黨的十八屆三中全會以來，全國各地人大把加強重大事項決定權建設，作為推動人大制度與時俱進的重要內容。黨的十九大明確指出，要健全人大組織制度和工作制度，支持和保證人大依法行使決定權。但從目前情況看，依法行使重大事項決定權，仍是各級人大及其常委會的一個薄弱環節，諸多問題和不足需要認真研究解決。

圍繞重大事項決定權的行使情況，河北省人大常委會研究室先后派人赴保定、邯鄲、張家口、唐山等市，分別在市人大常委會機關召開座談會，個別訪談常委會主要領導同志;在6個縣（區）人大常委會機關召開座談會，8個縣（區）人大負責同志、14名鄉鎮人大主席和16名省市縣人大代表參加座談，就相關工作進行了深入研討。同時，通過網上查閱、電話交流等形式，對河北省其他市和廣東、湖南等省討論決定重大事項工作進行了深層次調研。

一、人大討論決定重大事項工作的基本情況

（一）列入重要日程，制訂工作計劃。經過實地調研發現，石家莊、唐山等地市人大常委會制定了相關制度。其中，唐山市人大于2009年9月制定了討論決定重大事項的規定。為增強討論決定重大事項工作的計劃性，注重早著手、早謀劃、早醞釀，每年年初制訂討論決定重大事項工作年度計劃，并通過人大網站向社會公布。在確定議題和制訂計劃的過程中，堅持突出重點、量力而行，把握“少而精”的原則，除討論決定計劃、預算執行情況、預算調整等法律有明確規定的事項外，對每年納入專門年度計劃討論決定的重大事項嚴格控制數量。

（二）建立協調機制，精準選好議題。為了選準、選好討論決定重大事項議題，建立健全了確定重大事項議題溝通協調機制，通過機關各部門提出議題建議、征詢黨委的意見、“一府一委兩院”擬提請人大常委會討論決定的議題建議三個途徑征集下一年度討論決定重大事項議題建議。這些建議都是通過人大專委會之間、政府各職能部門之間、常委會與政府之間進行反復協商，而后綜合各方面因素提出來的重大事項議題意見建議。同時，結合通過媒體向社會各界及市民群眾征集的重大事項議題建議，確保重大事項議題科學合理，既突出重點，又切實可行。

（三）搞好審議活動，提高決定質量。堅持高質量、高標準，突出抓好會前準備、會議審議和決定質量三個關鍵環節。在會議準備上，對每年確定的議題，機關各承辦部門注重在調研上下功夫，采用明察和隨機查看相結合的方式，不預先打招呼，不走既定路線，掌握真實的第一手資料，盡可能全面了解有關情況，找準存在問題，圍繞政府提出的決策方案，提出改進完善的意見建議，并將調研報告或者收集的意見提前印發常務會委員參閱。在會議審議中，充分發揮常委會組成人員的專業優勢、經驗優勢和工作優勢，從不同方面提出具有可行性、可操作性的意見建議，力求提高常委會會議的審議質量。如有重大問題需要進一步了解民意的，或者存在較大爭議的，將聽證程序納入人大常委會行使重大事項決定權的程序中，比如，廣州市人大決定辦法就對此作出明確規定。在決定質量上，自決定草案起草開始，就注重其客觀實際需要和事項的具體可操作，盡可能地減少事項條款，最大程度地體現時效性和可行性，確保作出的決議決定能夠得到貫徹落實。

（四）實行跟蹤監督，確保執行到位。堅持行使決定權和監督權的有機結合，充分發揮監督效力，確保決議決定落到實處。一是對每年作出決定的重大事項能夠抓好連續督辦、跟蹤落實，有力推進了重大決策部署一以貫之的實施。比如，廣州市人大常委會對每項重大決定一般情況下連續抓五年，前三年由人大常委會聽取落實情況匯報，后兩年由專門委員會聽取落實情況匯報，效果良好，深受贊譽。二是積極探索決議決定執行情況的監督方式，通過組織代表視察、執法檢查、專題調研、聽取匯報等形式，對“一府一委兩院”貫徹決定情況進行跟蹤監督，定期檢查督辦，防止作出的決定在執行過程中走樣。比如，長沙市人大常委會在督辦落實過程中，明確規定督察室為直接督辦部門，對每項重大決議、決定實時監督。三是對責任追究措施進行了統一規范，從制度上完善了各項監督措施。比如廣州市人大規定，根據具體情況可依法撤銷有關機關越權作出的決定。

二、人大討論決定重大事項工作中存在的主要問題

（一）認識不夠到位。有的地方黨政領導干部依法執政理念不夠強，對人民代表大會制度的性質、地位和作用認識不夠清醒，對人大及其常委會依法行使重大事項決定權的重要性、必要性和不可替代性缺乏全面深刻的理解，不習慣、不善于運用國家形式實施對地方事務的領導，在支持和配合人大行使重大事項決定權方面存在忽視和不夠重視的現象。有的人大干部對人大及其常委會的性質、地位和重大事項決定權的意義認識不足，擔心行使重大事項決定權被誤認為是向黨委要權、與政府爭權，擔心得不到黨委、政府的理解和支持，工作中存有畏難情緒。有的片面強調客觀因素，對依法行使重大事項決定權不夠主動和積極，在實際工作中認為多一事不如少一事，不愿充分行使重大事項決定權。還有的認為依法行使重大事項決定權面廣線長、耗時費力，只要把法定議題審議決定好即可，其他自主性議題少搞為好。這些問題的存在一定程度上禁錮了頭腦、束縛了手腳，是人大的重大事項決定權被弱化和虛化的重要原因。

（二）界定不夠具體。就國家層面而言，雖然憲法和地方組織法對地方人大及其常委會討論決定重大事項作了相關規定，但過于籠統、原則，在實踐中難以把握。突出體現在：一是對重大事項的范圍、內容和界定標準沒有統一的具體的規定，哪些屬于人大及其常委會討論決定的重大事項難以科學界定;二是對人大常委會決定權與政府行政決策權沒有設定具體的范圍、程序和量化標準，存在職責界限不清的問題;三是對討論決定重大事項的法定原則、法定程序、法律責任等缺乏規范，難以保證重大事項決定權行使的權威性和嚴肅性。就地方層面而言，由于重大事項本身具有地域性、時間性和層次性等特征，在不同的時間、地點、層級等背景條件下，重大事項是不斷變化的，一定程度上也導致重大事項難以界定。

（三）探索不夠積極。近年來，地方各級人大及其常委會的履職積極性普遍提高，但相對于逐步加強的立法、監督工作，重大事項決定工作分量明顯不足。安排議題較少。特別是通過審議有關議案或報告，主動作出決議決定的事項少之又少。從河北省人大履職情況看，2018—2019年8月，作出決議決定90項，屬于程序性的占90%，屬于自主性的僅占10%。從石家莊市人大履職情況看，2018—2019年8月，市人大及其常委會作出的26項決議決定中，屬于程序性的占95%。督辦落實乏力。“重決定、輕執行”的現象依然存在，對決議決定的執行落實監督制約機制不健全，剛性監督手段運用不充分，決議、決定的執行效果還不夠理想。理論研究不深。對人大重大事項決定權的理論研究和智力支持依然欠缺，研究的層次、深度、成果等有待進一步提升和加強。實踐和理論的欠缺，成為制約各級人大行使重大事項決定權的重要因素。

（四）制度不夠健全。就目前而言，盡管近年來地方人大常委會對依法行使重大事項決定權的制度建設進行了一些探索，但從總體上看，尚沒有形成成熟權威的制度和理論來指導實踐工作，導致在具體操作中，對討論決定重大事項的原則、范圍、程序、方式方法及督辦落實等，缺少必要的制度規范。有的地方人大常委會雖然制定了關于討論、決定重大事項的規定，但是制度仍較原則，規定不夠具體，不便于具體實施和操作。討論、決定重大事項工作的年度計劃在地方人大普遍欠缺，多數決議、決定的審議工作都是臨時動議，時間比較緊，準備不充分，導致人大行使決定權較為被動，缺乏深入和科學的調研論證，在一定程度上影響了決議、決定的質量。

（五）素質有待提高。當前，地方各級人大及其常委會組成人員結構和綜合素質還不完全適應行使決定權的工作需要。一是專業結構不盡合理。在各級人大代表和常委會組成人員中，普遍存在專家學者較少，特別是懂法律、經濟、城市建設、生態保護的專家更少，致使在聽取和審議“一府一委兩院”工作報告時，提不出高質量的議案和建議。二是專職委員比例偏低。一般情況下，地方人大常委會組成人員的專職比例均在三分之一左右。許多兼職委員由于本職工作繁忙，參加人大的視察、檢查、調研活動少，研究重大問題不深，影響了常委會會議的質量和效果。三是年齡老化現象普遍。在地方人大常委會組成人員中，50歲以上的都在一半以上，大多是從黨群機關、行政機關、司法機關退下來的，主觀上有退居“二線”的心理，做人大工作缺乏積極性和主動性。

三、關于人大正確行使重大事項決定權的對策建議

鑒于地方人大常委會工作中存在的困難和問題， 進一步做好討論決定重大事項工作，應該從以下幾個方面著手。

（一）抓思想提升，增強行動自覺。重大事項決定權是憲法和法律賦予地方各級人大及其常委會的重要職權。支持和保證人大及其常委會依法行使重大事項決定權，有利于充分發揮人大制度的優勢，推進決策的科學化、民主化和法治化，更好地促進經濟社會全面協調可持續發展。一是將習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想作為統領，將民主法治和人大制度知識培訓納入各級領導干部培訓計劃，通過任職培訓、專題培訓和黨校培訓等多種形式，進一步增強各級領導干部的依法執政理念，使其習慣于并善于通過國家形式和法定程序實施對地方事務的領導，重視并支持各級人大及其常委會依法行使重大事項決定權。二是將重大事項決定權理論內容列入各級人大常委會專題培訓計劃，利用集體學習、專家講座等形式，對常委會組成人員、人大代表和機關工作人員進行相關知識培訓，進一步提高依法行使重大事項決定權的主動性和自覺性。三是充分利用報紙、雜志、網絡、微信等現代媒體，加強對人大行使重大事項決定權和各級人大先進經驗的宣傳，提高全社會對人大依法行使重大事項決定權的認識，為各級人大依法有效行使重大事項決定權創造良好的社會環境。

（二）抓范圍界定，健全制度規范。科學界定重大事項范圍是人大依法行使重大事項決定權的前提。對重大事項的界定，應在遵循合法性、全局性、長遠性、根本性、可行性原則的前提下，緊密結合地方實際，科學界定討論決定范圍，適時制定出臺相關意見。第一類是議而必決的重大事項，除憲法和地方組織法明確規定的以外，建議將黨委的重大決策建議、加強民主政治建設的重大舉措、規劃計劃預算的調整方案、確定或調整永久性節慶日、授予或撤銷榮譽稱號以及“一府一委兩院”提請人大審議決定的其他議案等列入。第二類是可決的重大事項，建議將國民經濟建設布局和產業結構調整、本級預算外資金使用管理、城鄉總體規劃及其調整變更、國有資產監督管理、社會保險基金和住房公積金及環境保護資金收支、土地利用總體規劃的修編及年度計劃的執行情況、環境狀況和環境保護目標完成情況、特大自然災害特大疫情和重特大事故及處理情況、“一府一委兩院”執行人大及其常委會決議決定、研究處理人大常委會審議意見、辦理人大代表建議情況等列入。第三類是備案的重大事項，建議將行政區域調整、行政區域界線變更、人民政府駐地遷移、政府內設機構設置變更、同外國地方政府建立友好城市關系、人民政府發布的決定命令規章、下級人大及其常委會的決議決定、人大及其常委會選舉和任命的“一府一委兩院”組成人員違法違紀的處理情況、來信來訪發現的重大違法案件的處理情況等列入。

（三）抓議題實施，提高決策質量。提高決議決定文本質量，是行使重大事項決定權的重要一環。一是科學確定議題。健全重大事項年度議題協商確定機制，通過爭取黨委點題、鼓勵政府提議、征求常委會委員、人大代表、人民群眾和機關各部門意見等多種渠道征集重大事項議題建議。按照“突出重點、少而精”的原則，每年確定2～3件事關經濟社會發展全局和民生改善的重大事項，其中，可以探索通過人代會作出1項重大事項決議決定，并在制訂工作計劃的基礎上，增列討論決定重大事項工作計劃，明確相關議題的完成時限和責任部門。二是精心組織審議。把認真聽取和吸納民意作為重要前提，深入開展調查研究，找準抓住問題及癥結所在，依法提出解決問題的對策建議。對于涉及群眾切身利益或各方面意見存在較大分歧的重大事項，應適時組織召開聽證會或專家論證會。對于在審議中出現重大意見分歧時，經主任會議決定，可以組織會議辯論，以形成共識，對于難以形成共識的，暫不交付表決，待條件成熟后再行審議。三是確保決議質量。切實提高決議決定文本質量，起草制定的每個條款，都要切合實際，具體可行，具有較強的針對性、實用性和可操作性，確保決議決定能夠得到執行和落實。同時，通過公告、新聞發布會、重點內容解讀等多種形式，在電臺、電視臺、報紙、網站和微信微博等媒體加以宣傳，為決議決定的執行和落實營造良好社會氛圍。

（四）抓跟蹤督辦，促進執行落實。為確保“決而有行，行必有果”，各級人大常委會應把行使決定權和監督權結合起來，將決議決定的執行和落實納入綜合督查范圍，充分運用各種監督手段，推動決議、決定得以落實、取得實效。一是明確責任主體。督促“一府一委兩院”建立人大及其常委會決議決定辦理落實責任制，明確責任部門和完成時限，嚴格辦理標準和執行要求，確保每項決議決定有人抓、有人管、能落實。二是實行連續監督。建立健全落實情況臺賬制度，前兩年由人大常委會聽取和審議辦理落實情況專項報告，后三年由人大專門委員會聽取和審議相關工作報告，持之以恒抓好執行和落實。三是建立追責機制。探索建立決議決定落實責任追究制度，對“一府一委兩院”應報請人大及其常委會審議決定的重大事項未提請的、報告內容嚴重失實的、執行不力或拒不執行的、不按規定報告的等情形，人大常委會可依法提出質詢，必要時組織特定問題調查委員會以及通過撤職、罷免等多種形式，加大監督查處力度，保證決議決定的有效行使，維護決議決定的法律權威。

（五）抓綜合協調，實現運轉順暢。依法有效行使重大事項決定權，抓好綜合協調至關重要。一方面要堅持依靠黨委開展工作。認真落實黨委決策要求，及時將黨委提出的議題建議列入工作計劃，并建立健全討論決定重大事項向黨委請示報告制度，積極爭取黨委的領導和支持。另一方面健全國家機關協調機制。根據一個時期的工作重點和議題需要，認真組織開好人大常委會主任、秘書長、工作部門與“一府一委兩院”主要領導、秘書長（辦公室主任）、承辦部門之間的層級聯席會議，加強面對面的溝通交流，及時協商解決議題安排、組織實施、執行落實、檢查督辦、公開公示等各環節工作中存在的困難和問題，增強綜合協調的針對性和時效性。建立完善各層級聯席會議細則，明確聯席會議的召開時間、頻次、內容，規范程序性運行機制，使人大與“一府一委兩院”之間的對口協調工作有章可循。通過綜合協調，切實把各級人大及其常委會審議決定重大事項的各環節工作研究好、謀劃好、安排好、落實好，努力形成黨委決策、人大決定、“一府一委兩院”執行、人民群眾監督的地方國家權力運行機制。

（六）抓自身素質，夯實工作基礎。行使好重大事項決定權，對地方人大及其常委會和機關工作人員提出了新的挑戰。要結合新形勢新任務的要求，進一步加強自身建設，著力提升自身素質。一是提升議政能力。進一步加強對黨的重大方針政策以及經濟、科技、法律、社會知識的學習，加深對與人大行使職權密切相關法律知識的學習，加強對國家、省經濟社會發展形勢的研究，切實增強政治意識、大局意識、法律意識和責任意識，不斷提高參與行使重大事項決定權的能力水平。二是優化組織結構。進一步優化人大及其常委會組成人員結構，盡量選派年富力強，精通法律、經濟、社會等方面知識的專門人才充實到各級人大及其常委會組成人員中，并適當增加常委會和專委會專職委員比例，以結構優化促進決策者素質提升。三是健全決策機制。進一步加強與人大代表和人民群眾的密切聯系，“堅持問政于民、問需于民、問計于民”，深入基層、深入實際開展調查研究，充分發揮“常委會委員聯系代表”“人大代表之家”“直選代表述職評議”等制度和平臺優勢，健全完善議事決策機制，提高討論決定重大事項的民主化和科學化水平。四是加強干部隊伍建設。建立健全基層人大及其常委會工作機構，創造條件增加機關人員編制，配齊配強機關工作人員，加強業務培訓和實踐鍛煉，努力建設政治合格、業務精湛、作風優良的人大干部隊伍，為人大及其常委會行使好法定職權提供組織保證。

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