金融風險預警的法制邏輯

靳文輝

一、問題的緣起

金融風險預警是在金融系統運行過程中對風險發生的誘因進行識別，對可能發生的風險、損失及金融體系遭遇破壞的情形進行評估和預報的過程。一般認為，“一個國家金融風險的防御能力，主要取決于是否具有一套正確反映金融體系健康與穩定的金融預警制度”，〔1〕董小君：《建立有效的金融風險預警機制》，載《金融時報》2004 年11 月17 日，第3 版。金融風險預警的有效性對一國金融業的健康發展具有關鍵意義。在國家把主動防范化解金融風險作為核心經濟工作的時代背景下，作為金融風險監管核心環節的金融風險預警理應成為國家干預金融法律制度的重要內容。

從整體主義視角考量，金融風險預警的有效性不僅要考察金融風險預警技術和方法本身的科學性，還要考慮金融風險預警組織構造的正當性，更需研判金融風險預警內容和預警范圍的合理性，這些均與制度建設密切相關。申言之，與所有風險一樣，金融領域的“風險”固然是一個科學意義上的概念，〔2〕參見［美］伊麗莎白·費雪：《風險規制與行政憲政主義》，沈巋譯，法律出版社2012 年版，第14-15 頁。但金融風險不僅只是科學意義上的存在，金融風險預警的技術和方法會導致金融運行中權力、權利關系的變化和利益結構的調整，法律制度對金融風險預警技術和方法產生的引領和矯正作用不容忽視。同時，有效的金融風險預警必然涉及預警的組織架構和管理體制等問題，這同樣需要借助法律制度來規范與落實。

還應看到，盡管金融風險是發生于經濟領域的社會現象，但其絕非僅由經濟領域的“事件”所造成，對金融風險的預警也不是一個僅可通過對金融體系本身的分析即能成就之事業，風險預警中政治、社會因素的考量亦不可避免。所以，從政治、企業和社會的角度對金融風險預警評估體系合理設定并通過法律制度加以確認，明確金融風險預警評估體系的內容，對保證金融風險預警的準確性和有效性同樣至關重要。

但遺憾的是，學界對金融風險預警法律制度建構的研究一直成果有限，我國對金融風險預警法律的建構原理及制度框架等問題的研究更屬鮮見，近乎集體失語。〔3〕我國法學界對金融風險預警法律制度的研究，可見的著述僅有黎四奇教授發表于《甘肅政法學院學報》2010 年第1 期的《對我國金融危機預警法律制度構建的思考》和周昌發發表于《創新》2013 年第4 期的《中國金融調控預警制度建構論》，黎文在對當下流行的金融危機預警模型進行分析的基礎上，對金融危機預警法律制度的前置性問題和法治化構造進行了分析；周文對金融調控預警制度建立的必要性，我國金融預警制度存在的問題及變革路徑進行了分析。但是兩文對金融危機預警研究的切入點和分析角度明顯較為單一，存在研究周延性不足的問題，需要進一步的理論深耕。基于此，本文嘗試對金融風險預警技術和方法、預警組織構造和預警內容規范等從法制規范的角度加以探討，以期為金融風險預警實踐提供一條具體的法制保障路徑。

二、金融風險預警技術和方法的規范要求及制度落實

自金融風險作為金融運行中的一個重要問題被各方關注以來，理論界主要從預警指標的選擇和預警系統的建構等角度切入，試圖通過預警方法和技術的科學設定來實現對金融風險的準確預測。在筆者看來，無論金融風險預警監測系統的建構如何繁雜多樣，其核心內容無非是將特定時段內可能誘發金融風險的諸多要素量化為具體的指標，通過一定的方法加權形成綜合指數并構造相應模型，以表達金融危機發生的可能性及其大小的決策支持系統和方案。預警指標的選取和預警系統的構造是金融風險預警在技術和方法層面的核心內容，主要依賴數理統計知識以計量經濟模型為手段來完成。按照慣常的理解，數理統計、計量模型是一種分析工具和技術，是為了達到某種目的的技術手段和科學體系，〔4〕參見劉陽、李政：《經濟學研究“輕思想重技術”傾向須扭轉》，載《光明日報》2013 年9 月4 日，第11 版；陸蓉等：《經濟學論文的思想性與技術性關系筆談》，載《經濟理論與經濟管理》2013 年第10 期。對此，經濟學、金融學界已有大量卓有成效的研究。此處我們需要進一步追問與研究的問題是：在金融風險預警的指標選取和預警系統的構建過程中，以技術和方法為核心的金融風險預警是否總是完備的？如果答案為否，那么法律制度應當為金融風險預警的系統構造和指標選取提供何種功用？

（一）金融風險預警系統構造中法制的規范功能

前已述及，金融風險的確是一個“科學”上的概念，需用技術的手段去加以理解與識別，計量、統計和模型建構中數理知識所具有的嚴謹品格決定了其在金融風險預警系統構造中的不可或缺。但問題的關鍵在于，風險的發生“具有人際關系上的根源”，〔5〕張康之、張乾友：《在風險社會中重塑自我與他人的關系》，載《東南學術》2011 年第1 期，第71 頁。即便是科學意義上的風險界定，其“本質終究會體現為利益博弈”。〔6〕王貴松：《風險社會與作為學習過程的法——讀貝克的〈風險社會〉》，載《交大法學》2013 年第4 期，第169 頁。“人際關系”與“利益博弈”既是法律制度的作用對象，也是法律制度的調整結果，金融風險預警系統建構的方法和技術必然會受到制度的影響。在金融風險預警系統構造中強調法律制度的作用的理由主要基于以下幾個方面。

1.法律是保證金融風險預警系統設計合理化的關鍵力量

金融風險預警系統建構的目的是形成正確的預警結論，而正確的預警結論又是風險處置中正確決策的基礎，在“應對現代化風險時，成敗的關鍵就在于，是在方法論上以客觀的方式解釋并科學地展現風險和威脅，還是輕視并掩蓋風險和威脅”，〔7〕［德］烏爾里希·貝克：《風險社會》，何博聞譯，譯林出版社2004 年版，第194 頁。正確的金融風險預警系統構建方案取決于正確的預警理念和價值標準，無論是“方法論上的客觀方式”的形成，還是“正確的理念和價值標準”的確立，都需要法律制度的促成和保障。另外，作為技術和方法的預警系統構造并非總是正確的，“技術是一種雙面現象：一方面，有一個操作者，另一方面，有一個對象。當操作者與對象都是人時，技術行為就是一種權力的實施。”〔8〕［美］安德魯·芬伯格：《技術批判理論》，韓連慶、曹觀法譯，北京大學出版社2005 年版，第17 頁。而且，技術本身就負荷著價值判斷，抑或可以對技術本身作出價值判斷，〔9〕參見楊慶峰：《技術現象學初探》，上海三聯書店2005 年版，第182 頁。金融風險預警中“量化技術”本身就存在著風險。〔10〕See Elizabeth C. Fisher, The Risks of Quantifying Justice, in Robert Baldwin （ed.）, Law and Uncertainty: Risks and Legal Processes, 1977, p. 306-311.金融風險預警模型構造主要依賴計量經濟學知識，但在計量經濟學應用中，“問題和錯誤大量存在，究其原因，對計量經濟學模型的方法論基礎，特別是它的哲學基礎缺乏深入研究和正確理解是重要的原因”，〔11〕李子奈、齊良書：《關于計量經濟學模型方法的思考》，載《中國社會科學》2010 年第2 期，第70 頁。作為技術的統計方法和計量經濟方法，只有在一定的價值和目標的指導下才能確保其運用的正當性。

若缺乏法律制度所給予的價值合理性，金融風險預警模型構建的隨意性難免會增加，預警失敗的概率也會隨之增長，為了避免和消解金融風險所做的努力有可能成為放任風險發生的緣由。因金融風險預警不當而放任風險發生，或擴大危害范圍和危害程度的情形，實踐中時有發生，并不鮮見。“金融危機的編年史向我們展現了這樣一個事實：盡管許許多多的各家之言豐富了金融危機預警的學術理論，但是讓人頗有些措手不及的金融事件或金融危機并不以這些既定的理論為轉移，我們必須直面的是，眼下金融危機的預警理論仍比較稚嫩，人們對成功預警的把握仍相當膚淺。”〔12〕同前注〔3〕，黎四奇文。在金融風險預警系統構造中，僅強調技術要素而忽視制度要素，會影響預警動機的正確性和價值標準的恰當性，進而影響預警結果的有效性與合理性。

2.法律制度是克服金融風險預警模型構造“唯科學”弊端的方法

“沒有社會理性的科學理性是空洞的”，〔13〕同前注〔7〕，烏爾里希·貝克書，第30 頁。金融風險預警系統是金融風險預警行動的核心構成，但要使其實質性地完成這一任務，其自身必須擁有正確預見金融風險的基本能力。實踐中，正是由于缺少了法律制度所給予的規范作用，使得當下流行的金融風險預警系統中工具主義成了主流范式，視角分散和話語隔離等情況普遍存在。依筆者所見，當金融風險是一個因多種因素交織而形成的社會事實時，其便不再只是一個簡單的模型構造、數據統計和邏輯推演即可解決的問題，忽視了社會理性的金融預警系統，是一種將金融風險預警行動局限于工具范疇而忽視目的理性的簡約化處理，是一種以工具理性代替價值理性的淺顯做法。這種情形的極端后果便是“唯科學”的獨裁，構成“對科學方法奴性十足的模仿”，〔14〕［英］弗里德里希·A.哈耶克：《科學的反革命：理性濫用之研究》，馮克利譯，譯林出版社2003 年版，第6 頁。在金融風險預警系統中，無論技術運用如何不可或缺，其也不可能完全滿足系統構建的全部要素和所有要求。

所以，我們需要通過法律制度對金融風險預警加以規范。當然，金融風險預警系統的所有構成要素并非都具有“可法律化”的條件，畢竟法律只能調整相對確定的對象且只能確立一般性的行為規則，其發揮作用的領域只能是社會關系，對金融風險預警系統中純粹的技術性問題，因其缺少確定不變的選擇模式，故不具備制度規范的前提，自然不可能通過法律對其施以規范化約束，法律制度也無法為其建立精準的實施標準。筆者認為，金融風險預警技術系統構造中法制規范的重點是如何通過法律制度來落實和保障其價值正當性，即應將金融創新與金融穩定的平衡、金融公平和金融公正的保障作為金融風險預警系統設計的價值理念并通過法律加以確認。

在金融法研究中，金融創新與金融穩定的平衡、金融公平與金融公正的保障雖非新論題，但筆者依然認為，其應當作為金融風險預警系統構造的理念預設，這絕非僅是一種基于簡單的邏輯推導得出的結論，更不是對現有理念的生搬硬套或牽強附會。囿于篇幅，筆者僅以預警系統建構中指標權重的設計為例，來闡述上述理念對金融風險預警系統建構的重要意義。

眾所周知，金融穩定作為金融風險預警模型設計的核心目標自不待言，但金融穩定終究是一個主觀判斷，金融風險預警模型中不同的指標選取及權重設計會得出不同的關于金融穩定情勢的結論。比如，若預警系統構造中加大金融創新產品或創新行業在資產質量、管理質量、杠桿率、收益率等方面的風險指標權重，則金融風險預警時關于金融創新風險的警戒線勢必會因此前移，作為一個新生事物，金融創新在產品、市場、交易和管理等方面難免不夠成熟，若以此為金融監管的決策依據，極有可能造成對金融創新的抑制。當然，若過分降低金融創新產品和行業的風險指標權重，又可能會放任金融創新中風險的發生和擴散，錯過預防某些新興金融風險的最佳時機。又如，金融公平和金融公正理念，針對金融領域的不同產品和行業，若風險預警指標體系設計時賦予其不同的權重，則會得出金融風險究竟來源于哪個行業的不同認識，若國家金融監管以此為依據來設計監管的重點和方案（如對某個金融行業采取鼓勵或支持、抑制或禁止的干預措施），則勢必會對該行業產生影響，這種區別性的干預方案在本質上屬于金融公平與金融公正的問題。凡此種種足以說明，金融風險預警系統構造中確立金融創新與金融穩定的平衡、金融公平與金融公正的保障等理念并通過法律加以確認，對金融風險預警指標體系設計而言無疑具有關鍵意義。

總之，法律制度是維系預警系統合理性和權威性的關鍵力量，在任何情況下，“法律制度都可用以維系科學的權威。”〔15〕Jasanoff S., Law’s Knowledge: Science for Justice in Legal Setting’s, American Journal of Public Health, 2005, p. 95.金融風險預警系統的構造過程終究是人的行動，制度決定主體的行動角色和行為準則，若缺乏制度約束，則預警系統建構中的主體難免會出現“基于自身的專業優勢，形成一種話語權壟斷，這種話語權壟斷便于他們在實施技術治理時將自我偏好和自我利益植入進去”的情形，〔16〕鄭智航：《網絡社會法律治理與技術治理的二元共治》，載《中國法學》2018 年第2 期，第119 頁。而金融風險源的多環節、多樣化存在更是為技術運用的偏差提供了空間。因此，唯有通過法律制度對金融風險預警價值準則和理念加以確定，才能夠保證金融風險預警行動中科學技術運用的正當性與合理性。

（二）金融風險預警系統構造的制度規范：以預警指標選取和使用為例〔17〕金融風險預警指標和使用的選取是“金融風險預警最為核心的部分”，囿于篇幅，本文僅以此為例，來論證金融風險預警系統構造中的制度規范問題。參見董小君：《金融風險預警機制研究》，經濟管理出版社2004 年版，第2 頁。

金融風險預警指標選取的本質是哪些利益被關注、哪些要素需要納入考量的問題，它直接關系金融風險預警技術運用中利益判斷的正當性，這無疑為法律制度的介入提供了基礎。同時，制度可促成預警主體在指標數據提供和使用中的自我管理，這又是提升金融風險預警效率的關鍵。筆者認為，確認預警指標選取原則和選取范圍、制定預警信息采集和使用方案，是法制規范金融風險預警指標選取的重點內容。

1.預警指標選取原則的法律確認

在法律制度體系中，原則是具有最高效力的行為規范，對金融風險預警指標選取原則的制度確認，會影響到金融風險預警行動的立場和目標，它在金融風險預警指標選擇中發揮著基礎性作用。

筆者認為，就其具體構成而言，金融風險預警指標的選取應適用以下原則：（1）規范性與可操作性相結合原則。該原則要求金融風險預警指標的選取應遵循科學性的要求，把握金融市場的基本規律，充分吸收世界上其他國家的經驗和做法，注重與國際慣例接軌，以此實現預警指標選取的規范性；而且，該原則要求所選取的指標是源于現實經濟數據的可靠數值，同時便于監管部門的實時監測和度量，有可量化的基礎和依據，對于不可得或缺乏客觀性的數據應予以舍棄，以保障預警實踐的可操作性。（2）完整性和重要性相結合原則。隨著金融業混業經營的不斷強化，國家之間、區域之間與產業之間的依存度不斷增高，金融風險的傳導效應和系統性明顯增強。因此，金融預警指標的選取要力求完整，能夠綜合反映金融系統的運行態勢和金融業的整體過程；同時，盡管金融風險的形成是多種因素影響的結果，但特定時空條件下金融風險的形成必然有一個最為主要的誘發要素，因此指標選取除了考慮綜合性外，還需要對特定金融風險的形成起決定性作用的指標進行重點考量，做到指標選取的綜合性和重要性相結合。（3）及時性和動態性相結合原則。該原則要求用于測算金融風險數據信息的收集和報送應及時，不得拖延和積壓；同時，對指標選取范圍及其合理量值的評估應根據金融風險成因和特定環境來進行，并結合金融產業的環境變化、周期態勢加以取舍和調整。（4）關聯性與互補性相結合原則。該原則要求金融風險預警指標與金融風險之間應存在互為因果的關系，每個預警指標的變化能夠反映金融風險的不同形態；同時要求各指標之間能夠相互聯系、相互補充和相互印證，可以全面地反映金融系統的安全狀況。〔18〕參見陳秋玲、薛玉春、肖璐：《金融風險預警：評價指標、預警機制與實證研究》，載《上海大學學報（社會科學版）》2009 年第5 期。

2.預警指標選擇范圍的法律規范

金融風險的發生領域和誘發因素是決定預警指標選取范圍的事實依據，法律制度可保障指標選取的確定性、客觀性、周延性和精準性。在市場經濟條件下，各國金融機構體系的經營方式、基本結構、創新方式和運行規律逐步趨同，學界對誘發金融風險發生因素也有較為一致的歸納，大致可分為微觀指標、宏觀指標和市場指標。微觀指標包括金融機構及相關機構的資本充足率、資產質量、管理質量、盈利情況、流動性情況和金融機構對市場風險的敏感性指標。宏觀指標包括經濟增長率及波動幅度、國際收支指標、通貨膨脹、利率與匯率、貸款總規模和資產價格變化、股市變化指標、金融自由化程度及影響等指標。市場指標包括金融機構發行的證券（如股票、債券等）價格的變化、信用評級及其變化等指標。〔19〕參見何建雄：《建立金融安全預警系統：指標框架與運作機制》，載《金融研究》2001 年第1 期。金融風險預警指標的選取范圍亦應在該指標框架內進行。

法律制度的設計可采取“列舉式條款+兜底條款”的方式來確定預警指標選取的基本框架。通過列舉式條款，盡可能地對引發金融風險的微觀指標、宏觀指標和市場指標予以明確，為預警行為提供明確的方案和指引，借以滿足金融風險預警指標選取確定性的要求。同時，基于金融情勢的復雜性和變化性，以及受立法技術的約束和立法者認知能力的限制，不可否認的是，完全列舉金融風險預警的指標范圍并不現實。當列舉的條款不能為金融風險預警指標的選取提供充分指示時，兜底條款便很有存在之必要。作為立法者無法窮盡列舉時的一種立法技術，兜底條款是保障法律制度包容性、穩定性和簡潔性的方法，制度設計中可采取“其他可能引起金融風險的要素和情形”的方式加以規定，賦予金融預警主體根據環境變化、技術發展和金融創新等具體情況，靈活地確定金融風險預警指標選取框架的權力。

3.預警信息采集和使用的制度框架

充分、科學的信息供給，合理、規范的數據整合和分析，便利、高效的信息傳遞與反饋，是決定金融風險預警科學與高效的關鍵。筆者認為，金融風險預警信息采集和使用法律制度的框架，至少應該包含如下內容：（1）明確信息采集和管理的主管機構。我國金融安全數據信息的采集和管理機構已有規范性文件對其進行了明確：2018 年3 月開始實施的《國務院辦公廳關于全面推進金融業綜合統計工作的意見》中規定，由人民銀行統籌金融業綜合統計工作，牽頭成立統籌金融業綜合統計管理工作小組，統一行使全國金融安全數據信息的收集和管理。（2）金融風險信息收集制度。作為一項從特定的信息源感知、辨析、選擇、追索、收集特定情報資料的活動，金融風險預警信息收集的制度規范既關系到所收集到的信息的完備性和準確性，也關系到所涉主體的隱私、商業秘密等權益。制度設計應對信息采集的依據、途徑、職責、程序、范圍和責任等內容作出規定，使市場主體信息提供的范圍和權利被侵害時的救濟均能做到于法有據，保證預警信息收集權力行使與公民權益保護間的平衡。（3）金融風險信息報送制度。制度設計可根據相關主體信息采集的便利程度、利害關系、專業知識和經驗，以及行業構成等因素，確定市場主體、公益法人、金融機構和非金融機構等作為金融預警信息提供的義務主體，要求它們按照金融風險預警監測所需的指標體系和數據要求，定期報送與金融風險發生直接相關信息。

三、金融風險預警組織形態和組織結構的構造及制度規范

金融風險預警中多個主體和角色參與的事實意味著預警行動必然是一個由組織承擔和落實的社會活動。在現代社會，“組織被看作是首要的工具和手段，通過它，事物才可能被系統地理性化，即被規劃、被系統化和科學化，變得更有效和有序。”〔20〕［美］W. 理查德·斯格特：《組織理論：理性、自然和開放系統》，黃洋等譯，華夏出版社2002 年版，第5 頁。金融風險預警組織決定著預警行動的主體類型及組合樣式，決定著參與各方協調和互動的可能性，有效的金融風險預警需要借助強有力的組織加以保證。

但問題的關鍵是，組織的正當性與合理性并不會因其是“組織”而自動形成，金融風險預警組織建構的復雜性在于其必須突破“構建組織”這一簡單的預設，而更迫切的議題是應該構建具有何種形態和結構的組織來適應金融風險預警行動的要求。合理、規范和科學的組織需要法律制度來塑造、規范和制約，金融風險預警組織以及其所賦予成員的身份意識、角色定位和行為要求需要法律制度予以明確，社會所期待的金融預警組織的高效、規范運行也需要法律制度來保障。

在理論界，盡管組織研究的維度和視角異常龐雜，〔21〕參見朱曉武、閻妍：《組織結構維度研究理論與方法評介》，載《外國經濟與管理》2008 年第11 期。但其所要解決的核心問題在于如何塑造合適的形態，以及如何聯接和組合組織的內部構成以形成合理結構。〔22〕參見譚勁松：《關于中國管理學科定位的討論》，載《管理世界》2006 年第2 期。基于此，下文將根據金融風險的特點，以構造規范有序的金融風險預警組織形態和組織結構為目標，重點就金融風險預警組織的開放形態和獨立形態及法律保障，以及組織結構中縱向秩序安排和橫向秩序協調的法律規范等問題展開進一步論述。

（一）金融風險預警組織的形態及制度構造

所謂組織形態，是指由組織內部主體及關系所決定而形成的一種相對穩定的構架。組織形態關聯著組織獲取信息的能力，是決定組織信息接收和信息處理的范圍、質量和效率的關鍵因素。筆者認為，金融風險預警組織的形態要與金融風險的特征和金融風險預警預設的目標相適應，金融風險的特點決定了預警組織的形態應該具備開放性和獨立性，法律制度的構造需要圍繞以下兩方面展開。

1.金融風險預警組織形態的開放性及法制保障

在現代金融市場，隨著金融業務的擴大和金融類型數量的增多，以信用風險、操作風險、運行風險、法律風險、流動性風險、技術風險等為表現形態的金融風險種類繁多，任何一種風險都會以一種破壞性力量對整個金融系統產生影響。金融風險類型的多樣性、變動性和交錯性的事實決定了金融風險預警需要依賴的資源、知識和支持結構的動態性和靈活性。因此，要做到對金融風險的準確預警，預警組織必須具有及時接收并處理與金融風險相關的各類信息的能力。只有在組織系統具備開放性的形態下，才能適應外部信息動態性、多變性和復雜性的特點。而且，開放性的組織形態意味著組織具備了及時適應技術環境和制度環境的能力，比如對出現的各類新技術，開放性的金融風險預警組織意味著其能對新技術加以及時運行，從而提高金融風險預警行為的科學性，當金融風險預警組織所處的制度環境發生變革時，開放性的金融風險預警組織意味著其能根據制度環境修正自身，從而及時適應新的制度環境。筆者認為，金融風險預警組織開放性的制度安排應通過組織參與主體多元化和組織形態彈性化兩方面來展開。

一是金融預警組織參與主體多元化的制度構造。筆者認為，凡是與金融運行、金融風險發生關聯的主體，都應被確認為金融風險預警組織的成員構成。主體的選擇方案在本質上是一個信息聚合機制和利益表達機制的選擇過程，決定著哪些利益獲得關注并在預警決策中獲得了考慮，哪些訴求能夠最終轉換為金融風險預警的決策結論和政策輸出。多元主體的參與可為預警行動提供更為全面的信息輸入，能夠確保金融預警中離散的知識和信息被更好地收集、歸納和運用。事實上，在我國金融監管制度的設計中，已經充分考慮了多元主體參與和聯動的重要性，如2013 年獲國務院批準實施的《金融監管協調部際聯席會議制度》，就授權中國人民銀行牽頭建立金融監管協調部際聯席會議制度，成員單位包括銀監會、保監會（機構改革后的銀保監會）、證監會、外匯局，必要時亦可邀請發改委、財政部等部門參與。在地方層面，我國有地方政府在制定關于金融風險監測預警工作機制的規范性文件中也有金融風險監測預警工作多元化構成的規定。比如，安徽省岳西縣《金融風險監測預警工作機制》規定，建立縣金融風險監測預警工作聯席會議制度，由縣政府分管金融工作的領導擔任聯席會議召集人，政府金融辦、人民銀行、銀監辦等20 余家單位均可作為金融預警聯席會議的成員。〔23〕參見《岳西縣金融風險監測預警工作機制》第4 條，http://xianzhi.ahyx.gov.cn/fazhiban/guifanxingwenjian/201412/13120.html，2019 年6 月6 日訪問。這些規定無疑為我國金融風險預警行動多元主體參與的制度安排提供了參考，對保障金融風險信息的收集與聚合意義重大。

二是金融風險預警組織彈性化的制度設計。所謂政府及機構的彈性化，是指其“有能力根據環境的變化制定相應的政策，而不是用固定的方式回應新的挑戰”的形態。〔24〕參見［美］B.蓋伊·彼得斯：《未來政府的治理模式》，吳愛民譯，中國人民大學出版社2001 年版，第87 頁。彈性化組織設計以具體問題為導向，打破了原來正式編制式的組織設計原則，要求“政府組織內部的結構、過程和人員構成方面就應該保持一定的靈活性，當然，這種靈活性并不是無序的，而是對環境變化的一種快速反應”。〔25〕林水波、陳志偉：《彈性化政府的設計與評估》，載《公共管理評論》2003 年版，第3 頁。它強調組織成員通過現代網絡、信息技術的“虛擬化”聯接、溝通與合作，為非政府機構、專家主體等主體的參與留下可能的空間。〔26〕參見靳文輝：《彈性政府：風險社會治理中的政府模式》，載《中國行政管理》2012 年第6 期。

組織的彈性化設計是實現組織開放性的重要路徑之一。由于金融風險發生領域和時間均不具有確定性，金融預警組織的內部主體構成應該根據金融風險發生的領域和行業做出動態調整，它要求金融風險預警組織摒棄固定的成員構成，將其定位為一個以完成預警任務而設定的動態系統。在當下的金融市場里，日新月異的金融創新所誘發的風險類型和樣式，對原有的預警組織而言無疑是一個全新的內容，如果金融預警組織成員的構成缺乏足夠的靈活性，那么無論金融預警方案有多么周全，都難以有效應對不斷創新和變動情勢下可能出現的新風險，完全恪守固定形態的金融風險預警組織，難以契合金融業態多樣化和金融風險的變動性要求。

就法律制度設計而言，筆者認為可做如下安排：（1）不過分強調金融風險預警組織結構的穩定性，在預警程序設置、預警方案審核等方面賦予金融風險預警組織更多的自主權，賦予金融風險預警組織根據實際情況采取靈活措施的便利。（2）根據金融運行的具體情勢設立金融風險預警議事機構。具體制度安排可以按照以下思路進行：在中央層面，由國務院金融穩定發展委員會主任作為議事機構召集人；在地方層面，由各級地方政府金融服務（工作）辦公室主任作為議事機構召集人，負責組織和協調金融風險預警的監測工作。金融風險預警議事機構既可召開定期會議，也可召開不定期會議，定期會議主要對常態化的金融風險進行評估和判斷，不定期會議則可根據特定的金融風險來決定是否召開，以實現對突發性金融風險能夠做出快速反應。（3）金融風險預警組織人員構成彈性化，與前文所論組織人員構成的多元化不同，金融風險預警組織的彈性化要求組織成員構成的靈活化，制度設計時可賦予預警組織根據金融風險信號出現的行業區別和范圍差異，在參與人員構成上的取舍與組合的權力，比如，賦予預警組織根據具體情況吸納不同行業和領域的專家參與風險預警行動的權力，賦予預警組織對原有的成員進行定向選取和臨時組合的權力等，以此來實現金融風險預警組織穩定性和靈活性之間的平衡。

2.金融風險預警組織的獨立性及制度安排

作為政府對金融市場的一種干預行為，金融風險預警及其預警結論會在金融市場主體之間形成一種新的利益分配效應，如從風險防范的角度對某類金融產品或金融活動的支持和認可、限制或約束，其本身就意味著一種新的利益格局的形成，金融風險預警決策必然夾雜著利益的調適和修正。筆者認為，基于金融風險預警公正性之要求，預警機構不僅應獨立于其他政府部門，也應獨立于其他金融管理機構。唯其如此，才能在風險預警評估中秉持中立立場，不受地方政府、各級政府部門、社會團體、利益集團和個人的干涉，才能依據金融市場的客觀事實作出不偏不倚的判斷，這既是保障預警行動公正性和科學性的要求，也是預警行動專業性和可靠性的保證。

與所有的風險評估預警和風險處置一樣，金融風險預警及處置也是一個分階段、持續進行的行動。風險預警過程和風險處置過程的分離不僅有助于增強風險決策的透明性，而且有助于明確不同階段中技術與政治的界限和責任。〔27〕參見王貴松：《風險行政的組織法構造》，載《法商研究》2016 年第6 期。金融風險預警是對未來金融運行不確定狀態的識別和判斷，如果對金融風險的預警機構和處置機構不作區分，那么預警行動中糅雜其他因素的可能性就會增加。比如，倘若風險預警中考慮了風險處置的因素，那么預警裁量的正當性就會因此受到影響（如考慮風險處置收益的風險預警），抑或導致行政不作為行為的發生（如考慮風險處置難度的風險預警），便難以保證預警行動的中立性、客觀性和科學性。預警組織的自主性意味著預警行為有著明確目標、動力機制和行為準則，在預警組織相對獨立的情況下，因對預警組織的利益牽絆減少，故其被利益集團俘獲的可能性便會降低，就不至于淪為某個團體或個人謀取私利的工具，此際預警結論的權威性和客觀性才可能獲得保證。

就金融風險預警組織獨立性實現的法制框架而言，筆者認為，除了在立法中規定“金融預警機構在履行預警職責時，地方政府、各級政府部門、社會團體和個人不得干涉”這樣的慣常要求外，還應該通過以下的規則來細化和落實：（1）通過法律明確預警機構的主體地位，預警機構獨立履行職責的前提是獲得法律授權，實踐中，可將統籌金融穩定和發展的國務院金融穩定發展委員會明確為中央層面的金融風險預警主管機構，將地方金融服務（工作）辦公室明確為地方層面的金融風險預警主管機構，以此解決金融預警組織履行職責時法律依據不足的問題。（2）金融預警組織規則制定權的法律保障，基于金融預警的技術性和金融市場的多變性的事實，賦予預警組織制定具體預警規則和實施方案的權力，是增加金融風險預警行動能及時回應金融風險事實的關鍵方法。（3）預警組織參與人員選任的制度保障。前文基于金融預警組織形態的開放性要求，認為金融風險預警組織的主體構成應當多元化且富有彈性，本身就蘊含了預警組織可自主選任參與者的內容。事實上，確立自主的預警參與人員選任標準和任免程序，規范參與人員的激勵和監督機制，既是保證組織獨立性的關鍵環節，也是及時彌補預警組織專業知識和技能不足的方法，這對于預警行為的科學性同樣具有重要的意義。

（二）金融風險預警組織的結構及制度構造

組織結構是指組織內構成要素及其相互關系，其關注的重點是組織內部相對固定和持久的要素之間如何實現有效的互動。按照學界對組織結構研究的共識，組織結構可分為橫向結構與縱向結構兩個基本類型，橫向結構的核心問題是組織的溝通與協調，縱向結構的核心問題是組織的層級與秩序，前者以民主、公正為目標，后者以效率、統一為核心。與之同理，金融風險預警組織也存在橫向與縱向兩種結構形態，制度設計的重點在于如何通過縱向結構的制度設計以保證金融預警的效率和統一，如何通過橫向結構的制度設計以保證金融預警參與主體的合作與協調，最終構造一個多層架構、網狀聯接、功能融合的金融預警組織的過程。

1.金融風險預警組織縱向結構的制度規范

按照馬克斯·韋伯的說法，組織縱向結構的典型形態是科層制。作為“實施統治形式上最合理的形式”，科層制具有“精確、迅速、明確、精通檔案、持續性、嚴密、統一性、嚴格的服從、減少摩擦、節約物資費用和人力，在由訓練有素的具體官員進行嚴格官僚體制的特別是集權體制的行政管理時，比起所有合議的或者名譽職務的和兼任職務的形式來，能達到最佳的效果”，是“行政管理反應速度盡可能加速”并達到最佳效果值得信賴的組織結構。〔28〕［德］馬克斯·韋伯：《經濟與社會》（下卷），林榮遠譯，商務印書館1997 年版，第296-297 頁。由于金融風險預警本身蘊含“應急”色彩，所以及時、迅速地分析各類型金融風險是否存在、風險的潛在影響及相互感染傳播的可能性是金融風險預警的當然要求，效率對于金融風險預警的重要性不言而喻。故此，按照科層制要求構建金融風險預警組織并對職位和職能進行分層和分工，是提升金融預警組織資源整合能力，促進金融風險預警組織工作效率的關鍵路徑。

從制度構造的角度講，科層制本身蘊含著通過法律制度來成就自身的要求，科層制的基礎是理性的法律，其本身就是高度制度化的產物。科層制要求上級服從下級，遵從等級制的原則，要求通過法理性權威和穩定的規章和程序來實現專業分工的管理框架，職位占有者具有非人格化的特征并要求接受嚴格的、統一的職務紀律和監督，等等，〔29〕同上注，馬克斯·韋伯書，上卷，第244-246 頁。毋庸置疑，這種形態既是制度建構的內容，也是制度約束的結果。以科層制為基本要求來建構運行方式和管理模式，在當下幾乎所有的組織系統中是極為常見的，理論界對其構造原理和制度安排方案也有充分的論證，所以說，金融風險預警組織的縱向制度設計可按現有科層制建構的原理和經驗進行（囿于篇幅，筆者在此不再贅述）。

2.金融風險預警組織橫向結構的制度規范

組織的橫向結構所要解決的核心問題是，通過溝通系統和協調系統建立，實現知識分享和信息溝通的高效、充分和順暢。承前所述，當今時代，金融業經營的跨時空、跨行業和跨領域特征已十分明顯，金融風險的傳導性、感染性和系統性要求預警組織應當能夠系統地認知和把握金融風險信息，此際預警組織主體的多元構成成為必要。但是，預警組織成員的多元構成只是為風險信息的收集和聚合提供可能，主體數量的增多并不必然意味信息共享的實現，在缺少相應制度安排的情況下，組織的閉合和成員的分割依然會導致金融風險信息在不同主體間的彌散分布。故此，構造一個便于主體協調的制度環境和秩序協調機制，保證預警組織成員之間的信息交流和知識共享便成為金融風險預警組織設計上的又一個要求。

組織間橫向協調行為的有效性主要依賴于規范的存在。〔30〕參見［美］羅伯特·阿克塞爾羅德：《合作的復雜性：基于參與者競爭與合作的模型》，梁捷、高笑梅譯，上海人民出版社2007 年版，第48 頁。學界對組織協同的要素及制度實現的研究成果頗豐，有論者認為，組織協同系統包含三個最基本要素：協同意愿、共同目標和信息溝通，〔31〕參見許國志：《系統科學》，上海科技教育出版社2000 年版，第29 頁。組織內單位成員的行動協同需要信任文化的培育、協同技能的提升和責任機制來保障實現。〔32〕參見譚學良：《政府協同三維要素：問題與改革路徑——基于整體性治理視角的分析》，載《國家行政學院學報》2013 年第6 期。而協調合作的制度化與科學化路徑包括“明確合作的領導者、合作的目標和責任、各方的角色和職責、資源保障以及監督機制”等內容。〔33〕馬英娟：《走出多部門監管的困境——論中國食品安全監管部門間的協調合作》，載《清華法學》2015 年第3 期。這些關于組織成員間橫向協調的要素、思路和方法，對金融風險預警組織內成員之間協調合作機制的建立具有重要的參考價值。以此為啟示，筆者認為，金融風險預警組織橫向協調制度保障的內容至少應該圍繞以下幾個方面來進行構建。

首先，授權國務院金融穩定發展委員會享有金融風險預警行動的組織和領導職責，推進各成員在金融風險預警信息提供中的協同與配合。在組織系統中，一個權威的領導者可提升組織成員所提供信息的積極性和主動性，減少組織成員提供信息時的懈怠和摩擦。由于金融穩定發展委員會在我國政府金融風險管理機構體系中的地位最高，〔34〕有學者將國務院金融穩定發展委員會的職能歸納為：落實黨中央國務院關于金融工作的決策部署權；金融業改革發展重大規劃審議權；金融改革發展與監管的統籌權；貨幣政策與金融監管的協調權；統籌協調金融監管重大事項；金融政策與相關財政政策、產業政策的協調權；國際金融風險應對和研究系統性金融風險防范處置和維護金融穩定重大政策；指導地方金融改革發展與監管；對金融管理部門和地方政府進行業務監督和履職問責。參見邢會強：《國務院金融穩定發展委員會的目標定位與職能完善——以金融法中的“三足定理”為視角》，載《法學評論》2018 年第3 期，第88 頁。這就決定了將其設置為金融風險預警行動的組織者和領導者既能保證權威性，也能保證金融預警行動的各參與主體行動目標的一致性。

其次，通過法律確認各參與主體的權責邊界，清晰的角色定位和權責設計是協同與合作形成的基礎，制度設計應以提供信息的規范性要求為目標，就各個參與主體的法律地位、職責權限和責任內容予以明確，構建透明、規范高效、易于監督和可問責的合作機制，保證各參與主體能提供準確而全面的金融風險信息。

最后，建立金融風險預警組織橫向協調中的溝通機制、合作機制、制衡機制和反饋機制，保證金融風險預警組織的貫通性和預警組織成員互動協調的有效性，從而提升金融風險預警組織在資源整合、調節和控制方面的能力，實現預警組織運行中整體功能的優化，為有效的金融風險預警提供良好的組織保障。

四、政治、企業和社會視角下金融風險預警評估的內容及法制保障

風險是一個需通過多角度來把握的事實，“從統計學的角度看，風險是某個事件造成破壞或傷害的可能性或概率；從人類學、文化學的角度看，風險則是一個群體對危險的認知，考察風險的目的就在于弄清群體所處環境的危險性。”〔35〕鄭智航：《食品安全風險評估法律規制的唯科學主義傾向及其克服——基于風險社會理論的思考》，載《法學論壇》2015 年第1 期，第92-93 頁。誠如學者所言：“風險方方面面的界定和陳述都摻雜著利益，都可能充斥著談判，進而付諸政治化的處理路線。”〔36〕同前注〔6〕，王貴松文。從政治的角度講，金融安全事關國家經濟安全，金融動蕩不僅會影響金融業自身的運行，而且會威脅到國家的政治安全和政治穩定，甚至誘發國家的主權風險。依筆者所見，當政治和經濟密切交錯，經濟問題政治化、政治問題經濟化成為一種客觀存在時，金融風險的影響力和破壞性就不僅僅只是一個經濟性的存在，還難免會延展至政治領域并轉化成為一個國家安全問題。基于政治的視角，以國家安全為要求來確定金融風險預警評估的內容并通過法律制度加以確認，便有了充分必要性。

同時，企業運行的合規程度也是判斷金融風險發生可能性的重要依據之一，合規是一種公司治理方式，是企業在實現自身利益最大化的同時所進行的一種風險防控機制。〔37〕參見陳瑞華：《論企業合規的中國化問題》，載《法律科學》2020 年第3 期，第34 頁。已有研究表明，良好的金融機構治理對于保障一國金融安全和提高金融體系效率至關重要，〔38〕參見洪正、周軼海：《內部監督、監管替代與銀行價值》，載《金融研究》2008 年第7 期，第119 頁。只有將公司治理與金融監管結合起來，防范資本泛濫時期公司本質的異化，完善公司治理結構，才是化解金融風險的根本所在。〔39〕參見范健：《資本泛濫時期的公司治理與金融監管》，載《法學雜志》2019 年第2 期。那么，對金融企業運行合規狀態的評估和判斷，就構成了金融風險預警評估的重要范圍。

另外，根據風險的社會理論，風險既可從客觀意義上來認定，也可從主觀意義上來把握。客觀意義上的風險通過概率估算來認定，主觀意義上的風險通過人們的認知來衡量。風險的客觀估算固然重要，但主觀認知同樣關鍵。金融風險的形成常常是金融基本面沖擊因素和心理恐慌因素共同作用之結果，金融風險預警評估必須要考慮市場主體的心理機制和心理導向。〔40〕See Hirshleifer, D., Psychological Bias as a Driver of a Driver of Financial Regulation, European Financial Management, Vol. 14, No.5, 2008, p. 856-874.有論者甚至直接指出，系統性金融風險就是指一系列（某個）事件影響到公眾對于整個金融系統的信心。〔41〕See M. Billio et al., Econometric Measures of Connectedness and Systemic Risk in the Finance and Insurance Sectors, Journal of Financial Economics, Vol.104, No.3, 2012, p. 535-559.因此，構建社會公眾對金融風險認知狀態評估制度是社會視角下對金融風險預警評估法律制度的當然內容。

（一）國家安全要求下金融風險預警評估的內容及制度落實

政治是國家管理的藝術，當然包括經濟管理的內容，作為國家治理體系的重要構成部分，金融風險防范事關國家的治理能力。在本質上，國家對金融風險可能采取的態度及行動是國家統治意圖的貫徹和表達，國家能否通過有效的金融治理措施來確保金融安全是衡量其治理能力的一個重要根據。缺乏對金融風險處置能力的政府必然會動搖其權威，當金融風險最終轉化為金融危機時，其不僅會危及市場主體的財產安全，而且會影響一國經濟發展的宏觀情勢，甚至可能導致社會政治力量的重新配置——“這里存在著兩種可能，一是在憲法體制內進行社會政治力量的組織調適，二是以另一種政治合法性取代已有政治秩序，社會政治力量進行徹底性的重組。”〔42〕單飛躍：《憲法政治場景中的金融危機干預》，載《法學家》2010 年第6 期，第2-3 頁。正是基于對這種后果的防范和避免，現代國家都會從國家安全的角度對金融安全作出規范。例如，我國《國家安全法》第20 條規定：“國家健全金融宏觀審慎管理和金融風險防范、處置機制，加強金融基礎設施和基礎能力建設，防范和化解系統性、區域性金融風險，防范和抵御外部金融風險的沖擊。”這一規定不僅是構建國家金融安全體系的方向，也是在國家安全要求下金融風險預警評估內容構成的具體指引。

1. 金融基礎設施和基礎能力評估制度

一般認為，金融基礎設施和基礎能力是指處于金融市場交易后端的、金融市場參與機構用于支付、清算、結算或記錄金融產品交易的系統，以及該系統所呈現出的對抗風險的能力和穩健狀態。“一個經濟的金融基礎設施越發達，其承受外部沖擊的能力就越強。”〔43〕Bossone, Biagio, Financial Development and Industrial Capital Accumulation,World Bank Working Paper, 2000, p. 12.作為金融市場的中樞系統，金融基礎設施集中了金融市場中的種種風險，它既是金融市場中流動性錯配和信用風險等金融風險形成的源頭，也是系統性風險擴散的渠道。〔44〕See Berndsen, R., What Is Happening in Scrooge Digiduck’s Warehouse？Inaugural Address Delivered at Tiburg University, February 25, 2011, p. 3-22.完備的金融基礎設施可提高金融體系的風險抵抗力，減少風險的傳染性，是衡量金融穩定性的重要依據。近年來，世界各國對金融基礎設施的建設和監管均給予了高度重視，美國的《多德—弗蘭克法案》要求金融穩定監督委員會依據系統重要性的不同，將涉及金融運行中的支付、清算、結算等活動的金融市場基礎設施納入宏觀監管的框架之中。歐盟于2012年制定了《歐盟市場基礎設施規則》，致力于金融市場基礎設施管理的規范化、場外衍生品交易的透明化和風險緩釋措施的規則化，來規制相關的金融市場基礎設施。〔45〕參見周成杰：《〈歐洲市場基礎設施規則〉述評——兼論對中國金融市場主體的影響與啟示》，載《法商研究》2014 年第5 期。金融基礎設施和基礎能力是判斷一國金融市場抵抗外部沖擊能力、衡量金融風險發生可能性的主要依據，是衡量一國金融風險發生可能性的重要變量之一，理應成為金融風險預警評估的重要內容。

金融風險預警中對金融基礎設施和基礎能力評估的法律制度框架，應包括的內容首先就是金融基礎設施認定制度。金融基礎設施涉及金融業的多個領域和部門，基礎設施和一般設施對金融風險的重要性有著顯著區別，因此明確哪些設施屬于具有系統重要性的金融基礎設施，是金融風險基礎設施評估的前提。事實上，當前諸多國家對金融基礎設施的范圍或認定標準都給予了界定，比如，瑞士《金融市場基礎設施法》規定，“證券交易所、多邊交易系統、中央對手方、中央證券存管機構、交易數據庫、支付系統”為金融市場基礎設施；美國《多德—弗蘭克法案》規定了金融基礎設施認定時應考慮的因素和認定程序，并授權美國金融穩定監督委員會根據該法案制定對應的實施細則，2011 年7 月，美國金融穩定監督委員會發布了金融市場基礎設施系統重要性認定的最終規則。〔46〕參見程紅星、王超：《美國系統重要性金融市場基礎設施的認定和監管及其啟示》，載《證券法律評論》2018 年卷，第23-24 頁。我國應借鑒上述國家的立法經驗并結合金融業發展的國情，對金融基礎設施的認定標準和認定程序予以明確，構建完善的金融市場基礎設施認定法律框架，為金融風險預警中對金融基礎設施完備程度的評估提供前提條件。而且，關于金融基礎設施能力評估的制度安排，將金融基礎設施中的市場準入情況、治理結構、運營規則、交易規則、信息披露、自律管理、風險分散和處置方案、爭議解決機制等內容通過制度加以確認，以是否有規范的管理規則，是否形成合理分工、適度競爭的市場格局為標準，判斷其維系金融穩定的能力大小。

2.系統性金融風險評估制度〔47〕需說明的是，本文不再對區域性金融風險預警和評估進行論述。區域性風險是某個經濟區域內部的金融產業可能產生的風險，對區域性金融風險預警及防范的目的在于克服金融風險跨區域的傳染，避免出現整體性、系統性的金融動蕩。筆者認為，在國家安全的視角下，區域性金融風險只是系統性金融風險的誘發因素之一，對系統性金融風險的防范才是國家安全視角下防范金融風險的核心主題。

“守住不發生系統性區域性金融風險的底線”是最近幾年我國金融監管領域出現頻率最高的關鍵詞，系統性金融風險是金融市場上金融產品、金融活動和金融關系在復雜的網絡關系中相互影響、相互滲透，金融風險相互轉移、傳染和擴散的一種風險狀態。系統性金融風險會對一國金融體系產生大規模的沖擊和破壞，比如眾多的金融機構倒閉、金融市場崩潰、貨幣急劇貶值和資本外逃，最終可能導致整個金融系統無法運轉。筆者認為，系統性金融風險的發生，與金融部門和金融設施運行的穩健狀態、金融風險在部門之間的溢出和傳播可能性、金融監管和金融服務的規范性，以及金融運行環境和金融風險應急預案的完備性等因素相關。系統性金融風險預警評估的制度安排亦應圍繞上述內容展開，明確系統性金融風險的評估主體、評估內容、評估程序，〔48〕事實上，在系統性金融風險預警評估領域已有諸多的經驗可以借鑒，比如自1999 年以來，國際貨幣基金組織和世界銀行為加強對組織成員國經濟體金融脆弱性的評估所實施的金融部門評估規劃（FSAP），為金融部門的穩健性評估方案提供了很好的制度經驗。2009 年，我國首次接受國際貨幣基金組織和世界銀行對我國的FSAP 評估，成立了由中國人民銀行牽頭，會同外交部、國家發展改革委、財政部、人力資源和社會保障部、商務部、統計局、國務院法制辦、銀監會、證監會、保監會、國家外匯管理局的FSAP 部際領導小組和部際工作小組，就我國的金融體系和金融部門的穩定性進行了評估，2011 年發布了《中國金融體系穩定評估報告》，2012 年發布了《中國金融部門評估報告》。參見宣昌能：《中國首次金融部門評估規劃圓滿完成》，載《中國金融》2012 年第19 期。為準確評判系統性金融風險發生的可能性提供判斷依據。

3.外源性金融風險評估制度

在金融全球化格局下，誘發金融風險的因素不再局限于一國內部，金融風險的跨國傳播極為常見。隨著金融開放程度的不斷加深，金融業在全球化的推動下愈發脫離本國的實體經濟而與全球金融市場深度糾纏，域外資本的涌入和撤離會形成一股巨大的力量而影響到本國的金融市場和金融結構，并最終積聚、形成超出本國處置能力的金融風險，其對國家安全的威脅不言而喻，金融風險預警必須評估外源性資金對本國金融體系的影響。因此，對外源性金融風險評估法律制度是國家安全視角下金融風險預警法律的重要內容。就法律制度的具體構成而言，當今世界諸多國家都建立了外源性金融風險評估制度，比如，美國2007 年的《外國投資與國家安全法案》中明確規定，外資的進入應當進行國家安全審查，制度安排既有“審查啟動、初審和調查”等程序方面的規定，也有“資本與財務、并表監管、競爭因素、管理資源因素、信息披露與反洗錢”等實體方面的內容。〔49〕參見毛竹青：《美國金融安全審查機制》，載《銀行家》2015 年第11 期。我國《外商投資法》第35 條也規定，“國家建立外商投資安全審查制度，對影響或者可能影響國家安全的外商投資進行安全審查。”筆者認為，國務院在制定金融領域外資進入安全審查和風險評估制度時，應以境外金融投資的政治性目的、資本的威脅能力及國家金融安全界限等三方面為基本依據，〔50〕參見王東光：《國家安全審查：政治法律化與法律政治化》，載《中外法學》2016 年第5 期。從準入許可、安全審查機制、審查對象、審查要素、審查程序等方面來制定完備的外源性金融風險評估制度，以準確判斷外源性金融及可能存在的風險對我國金融穩定的影響。

（二）金融企業合規要求下金融風險預警評估的內容及規范約束

企業合規是一個內涵豐富的概念，從內在構成上講，合規是以適應外在要求為目的、以有效改善內部控制和自我約束能力為核心的企業自律行為；從外部約束的角度來看，合規表現為一系列強制性規則，它要求公司行為除了符合法律、法規、國際條約和規范性文件的規定外，還要符合商業行為準則、商業慣例、公司章程、內部規章的要求和公序良俗的要求。〔51〕參見趙萬一：《合規制度的公司法設計及其實現路徑》，載《中國法學》2020 年第2 期。金融風險的爆發常常是金融企業扭曲經營、管理失范的結果，一個合規經營、規范管理的金融企業，意味著金融風險的發生不具備源頭意義上的基礎和條件。在制度邏輯下，對金融企業合規狀態評估的規范構造，應從以下幾方面來進行。

第一，金融企業合規管理評估依據的規范構造。近年來，我國針對不同的金融行業制定了相應的合規指引和管理辦法，2006 年，原銀監會發布了《商業銀行合規風險管理指引》，2007 年，原保監會制定了《保險公司合規管理辦法》，2017 年，證監會發布了《證券公司和證券投資基金管理公司合規管理辦法》。這些規范性文件的制定，一方面可為金融企業的合規管理提供基本的依據，也可從金融企業合規管理角度來為金融風險預警提供相應的判斷標準。當下我國針對金融企業的合規指引和管理辦法相對完備，因此，制度設計的方向和內容主要表現為對合規指引和管理辦法的及時更新，金融市場瞬息萬變，產品的更迭和創新層出不窮，企業的合規管理方案理應根據相應的制度環境和市場情勢及時調整，否則不僅會失去對金融企業合規的指導意義，也會使得金融風險預警中對金融企業的合規評估缺乏具有時效意義的標準。申言之，金融監管部門應當根據市場環境的變化，針對不斷出現的金融創新產品和業態，及時更新金融企業合規指引和合規管理辦法，保障金融風險預警中對金融企業合規管理評估和判斷有符合時效要求的標準。

第二，金融企業合規評估內容的規范設計。一個企業完整的企業合規計劃應包括商業行為準則、合規組織體系、防范體系、監控體系、應對體系等五方面的內容，商業行為準則是企業日常經營行為的基本準則，其既是企業所有主體履行職責的基本要求，也是企業每個領域、每個環節都應遵循的制度規范，是企業合規體系中最核心的部分。同時，金融企業組織結構的合規是保障企業決策民主化、科學化的基本路徑，是防范金融企業經營異化的關鍵。另外，金融企業自身的風險識別和防控體系對于預防金融風險的發生有著前提性的價值，企業自身的合規風險評估系統、合規風險盡職調查、企業員工合規培訓的教育開展情況、合規審計和內部控制、投訴機制、報告機制，以及對可能誘發風險的制度漏洞和結構性缺陷，能快速及時地加以修補和完善的事后應對機制，等等，均屬于企業合規管理的核心內容。〔52〕參見陳瑞華：《企業合規制度的三個維度——比較法視野下的分析》，載《比較法研究》2019 年第3 期。筆者認為，從金融企業合規的角度來進行金融風險預警評估也應圍繞上述五個方面展開，對可能誘發金融風險的企業經營行為予以及時識別，從而實現從金融企業合規視角下對金融風險的準確評估和判斷。

（三）社會認知框架下金融風險預警評估的內容及制度實現

“無論從哪個角度分析，安全與人的感覺和心理狀態都是分不開的。”〔53〕李少軍：《國家安全理論初探》，載《世界經濟與政治》1995 年第12 期，第40 頁。在金融社會學理論看來，金融行為本身是社會行為的一種，金融市場、金融組織、金融制度和金融行為都會受到社會心理的塑造和影響。面對不確定性的金融世界，金融市場有限的認知能力、理解能力、判斷能力和預見能力決定了市場主體并非總是理性的，其常常會受到市場主體情感、個性和行為傾向性因素的影響。〔54〕參見周長城、殷燕敏：《金融市場的社會學視野》，載《社會學研究》1999 年第6 期。這種主觀認知會以市場主體對金融市場的信任、擔憂或恐懼等心理狀態表現出來，并成為金融市場主體行為改變、導致金融風險發生的主觀原因。

這種心理狀態因互聯網時代的連結功能而獲得了廣泛的關聯效應。互聯網時代群體間虛擬的互動性增加了信息傳遞的便利，“群體”的基本特點是個體融入一個共同的精神和情感之中，他們經過混雜、融合、聚變，獲得了一種共有的甚至是窒息自我的本性。〔55〕參見［法］塞奇·莫斯科維奇：《群氓的時代》，許列民等譯，江蘇人民出版社2003 年版，第19 頁。如果某些信息在群體中受到高度關注并作為某種情緒在群體間傳遞，便極有可能最終控制整個群體，甚至變成歇斯底里的恐慌。這種狀態的形成和信息所表達出的真實危險不一定直接對應，即便是一些通過概率估算被專家評估為小概率風險的事件，也可能引發公眾的強烈關注和高度恐慌，有時候對風險的恐慌甚至超過了災難本身。美國記者馬歇爾·斯貝克特在評價核輻射所產生的恐慌時就曾說過：“最糟糕的疾病不是因核輻射而產生的疾病，真相卻是，由核事故造成的恐慌所帶來的危害要遠遠大于該事故本身。”〔56〕Michael Specter, 10 Years Later, Through Fear, Chernobyl Stil Kills in Belarus, New York Times, March 31,1996, p. 1.轉引自戚建剛：《極端事件的風險恐慌及對行政法制之意蘊》，載《中國法學》2010 年第2 期。

在金融領域，風險同樣會受到市場主體認知的影響，也會因互聯網時代的關聯效應而被放大。作為一種極端的集體規避風險行為，金融恐慌的發生既可能是金融市場上存在真實的金融風險隱患，也可能僅是某些虛假信息引起的市場主體對金融市場前景的深度悲觀，當這種悲觀情緒出現時，沒有風險的市場也會變得波云詭譎，金融“真”風險由此形成。有研究就從群體心理學的角度分析了美國次貸危機的形成原因——當美國的次級房貸等金融資產價格的上漲達到了某個關鍵心理閾限，人們的風險偏好開始發生反轉，從愿意承擔風險以獲取高額回報轉向厭惡風險，從而引發了危機，群體心理狀態的變化是導致美國次貸危機的重要原因之一。〔57〕參見翁學東：《信心是個啥魔方——淺析金融危機背后的社會心理機制》，載《人民論壇》2008 年第22 期。公眾對金融風險的認知是決定金融風險是否發生的一個重要變量，因此把握社會公眾對金融風險的認知狀態，監測金融市場中輿情走向，對特定時段社會公眾對金融風險情緒、態度和情感等狀態予以評估，對金融風險的準確預警也很必要。

金融風險輿情監測的制度框架大致包括以下內容：（1）金融風險輿情指標設計制度。參考其他領域輿情綜合指標的制度設計方案，〔58〕參見楊永軍：《社會輿情監測與預警的指標體系研究》，載《現代傳播》2014 年第9 期。筆者認為，金融風險輿情的指標體系應包括傳播維度上的時間向度、空間分布、參與人數，公眾認知維度上的重要性、關注度、敏感度和從眾程度，變化趨勢維度上的傳播速度、緊張氣氛比、方向和趨勢等內容。（2）金融風險輿情信息監測機制和模式的制度框架。事實上，在我國農產品質量安全、食品質量安全等領域，已有明確的關于輿情監測機制和模式的制度規范。〔59〕在農產品質量安全領域，2008 年，農業部辦公廳制定的《農業部辦公廳關于積極應對互聯網等有關農產品質量安全輿情信息的緊急通知》中就要求：各地農業主管部門要明確專門人員，專門機構加強農產品質量安全信息的收集、評價和處置工作，并對過程要求和責任機制進行了規定；2010 年制定的《農產品質量安全信息發布管理辦法（試行）》第9 條規定：“省級人民政府農業行政主管部門應當開展農產品質量安全有關的輿情收集和分析”；2012 年，《農業部關于進一步加強農產品質量安全監管工作的意見》提出要“著力強化輿情監測”，要“抓緊建立農產品質量安全輿情監測與預警信息平臺，健全農產品質量安全信息定期調度、分析和綜合研判制度”。在食品安全領域，2011 年國務院食品安全委員會下發了《食品安全輿情處置指導意見（試行）》，要求“各地區、各有關部門應當建立食品安全輿情監測制度，主動、密切監測輿情”。筆者認為，在金融風險預警中的輿情監測機制的制度設計中，應建立專門的金融輿情監測機構以突出輿情監測的專業化，明確輿情監測的責權安排，做到對金融風險輿情的快速分析、及時反應和動態跟蹤，確保與金融風險相關的輿情動向能得到及時把握。（3）建立金融體系輿情信息的共享機制、對接機制和交流機制，充分利用當下廣泛使用的大數據信息采集技術，信息智能處理技術，為金融風險預警的公眾認知提供全面而精準的依據。

五、結語

哈耶克曾說，制度“是因為人們的理性不足而人們又要把握錯綜復雜之現實的詳盡細節而漸漸學會使用的一項工具。”〔60〕［英］弗里德里希·A.哈耶克：《自由秩序原理》，鄧正來譯，三聯書店1997 年版，第81 頁。按照憲法經濟學的解釋，所有的政府經濟干預行動都應納入法律框架之內，晚近出現的法律與金融學派，更是認為法治水平會深刻地影響一國金融業的運行狀況，作為金融領域政府規制的重要內容，對金融風險的預警自然也構成了法律規范的對象。當然，限于篇幅及文章主旨，筆者對金融風險預警的制度設計更多停留在宏觀層面上，在制度的細化和制度實施方面的建構尚需進一步深入論證。本文寫作的一個更重要目的，是提供一個思維導向，聚焦金融風險預警建構的法制原理，勾勒法律制度在金融預警中的作用及具體方案，實現金融風險預警的技術取向和預警法制框架之間的相互融通，這對金融風險預警的正當化、合理化和科學化至為重要，也是金融風險預警行為未來發展的必然走向。